Corte Suprema de Justicia del Paraguay, Sala Constitucional2012-11-22PY/JUR/646/2012
Carátula
Asunción, noviembre 22 de 2012
¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida?
Opinión
Núñez Rodríguez
El Dr. Núñez Rodríguez dijo: Se presenta ante esta Corte el Lic. Hugo Castor Ibarra, Ministro Secretario Ejecutivo de la Secretaria Nacional Antidrogas (SENAD), por sus propios derechos y bajo patrocinio de abogado a promover acción de inconstitucionalidad contra los arts. 74, 85, 96 inc. o) y 100 de la Ley N° 1626/00.
Manifiesta el accionante que la SENAD, institución que fue creada por Ley N° 108/91 para ser la entidad que de cumplimiento al art. 71 de la CN, y a fin de dar cumplimiento a ello, los fines se encuentran señalados en el Dec. N° 15.975/97, para ello cuentan con un plantel de funcionarios que cumplen tareas sui generis, denominados agentes especiales, quienes para poder ingresar a la Institución reciben un entrenamiento previo, para poder desempeñar sus tareas conforme a las exigencias del sub mundo del narcotráfico, y en tal sentido, las faltas en que pudieran incurrir los agentes de la SENAD son muy particulares en el desempeño de sus funciones y de disponerse la instrucción de un sumario administrativo en los términos dispuestos en los artículos impugnados, se estaría facilitando la filtración y conocimiento de documentos clasificados como confidenciales ante personas ajenas al cometido de la SENAD, poniendo en riesgo las intervenciones así como la vida misma de los agentes, por los trabajos de inteligencia y operativos realizados en el cumplimiento de su función. La Ley N° 1881/02 habilita a operaciones encubiertas, entregas vigiladas y otras funciones que adquieren protección legal especial, por la delicadeza de la actividad que desempeñan (art. 96). Los artículos aquí impugnados, por los motivos descritos violentando establecido en los arts. 4, 9, 132, 137 y concordantes de la Carta Magna.
Los artículos impugnados de la Ley N° 1626/00 prescriben lo siguiente:
Art. 74.- A pedido de la máxima autoridad del organismo o entidad del que dependa el funcionario, la Secretaría de la Función Pública nombrará un Juez Instructor. En todo lo referente al trámite sumarial, la autoridad administrativa de la institución como parte actora y el funcionario afectado como demandado, ajustarán sus actuaciones a lo que disponga el Juez Instructor.
Art. 85.- Para el sumario administrativo se aplicará supletoriamente el trámite previsto en el Código Procesal Civil para el juicio de menor cuantía.
Art. 96.- Serán atribuciones de la Secretaria de la Función Pública: o) designar los jueces de instrucción para los sumarios administrativos.
Art. 100.- La Secretaría de la Función Pública organizará un registro de abogados integrantes del plantel de funcionarios de los entes públicos y designará de entre los mismos, por sorteo, a los jueces instructores para la conducción de los sumarios administrativos.
Procederá la recusación contra el Juez sumariante por las causales enunciadas en el Código Procesal Civil. La misma será resuelta por el Secretario de la Función Pública. En ningún caso el proceso estará a cargo de un Juez sumariante en relación de dependencia con el superior jerárquico que ordenó el sumario administrativo.
La acción no puede prosperar.
De la atenta lectura de los artículos transcriptos precedentemente, se puede concluir que, efectivamente la Ley N° 1626 no afecta al accionante, por ser funcionario de la SENAD, en lo referente a los arts. 74, 96 y 100, y con respecto al art. 85, siendo éste, un artículo supletorio procedimental, en nada puede agraviar al accionante, así como tampoco el mismo reviste algún viso de inconstitucional.
En efecto, lo que prescriben los artículos citados; 74, 96 y 100 respectivamente, se encuentran establecidos claramente tanto en la Ley N° 1340/88 así como en la Ley N° 1881/02, siendo éstas, legislaciones específicas que regularían los agravios alegados en relación al procedimiento que debe establecerse en operaciones encubiertas y entregas vigiladas, a fin de salvaguardar a los agentes encubiertos así como a los informantes, por ende, si éstos mismos procedimientos establecidos en una ley general como lo es la Ley 1626,se encuentran regulados en una legislación especial como las citadas, prevalecen éstas últimas en lo que respecta a la aplicación que debe efectuarse en los casos previstos para el cumplimiento de las funciones propias de la SENAD.
Además, éstas legislaciones específicas exigen para su cumplimiento el constante monitoreo tanto del Ministerio Público, como del Juez competente, estableciendo que en caso de una actuación contraria a las prescripciones tanto constitucionales como legales, los antecedentes serán remitidos a la justicia para su juzgamiento.
En lo particular, como esta causa cuenta con una medida de suspensión de efectos, corresponde que sobre el particular expongamos ciertas consideraciones al respecto; por lo tanto, comencemos por decir que el art. 553 del CPC distingue entre la suspensión de efectos y las medidas cautelares, cuando dice: “La interposición de la demanda no suspende los efectos de la Ley,..., salvo cuando la Corte Suprema así lo dispusiere,... En los mismos términos podrá conceder medidas cautelares, de acuerdo con las disposiciones de este Código”. La Ley, pues, considera a la suspensión de efectos y a las medidas cautelares como cosas distintas. No obstante, debe advertirse que establece claramente que la suspensión de efectos y las medidas cautelares se conceden “en los mismos términos”, según reza expresamente la disposición mencionada. Así, pues, resulta legitimo considerar que la distinción obedece a un afán de pureza teórica antes que a un fin practico; razón por la cual, no se ve obstáculo alguno para analizar la suspensión de efectos bajo los mismos principios que gobiernan las medidas cautelares. En efecto, para el otorgamiento de la suspensión de efectos también deben considerarse los mismos presupuestos genéricos previstos para las medidas cautelares, a saber: 1) la verosimilitud del derecho invocado, y; 2) la urgencia del caso. Lo que no se exige; tratándose de la suspensión de efectos, es la contracautela requerida en el caso de las medidas cautelares. En suma, pues, nada obsta a que, por analogía, la suspensión de efectos sea analizada bajo la luz de los mismos principios que regulan las medidas cautelares.
Ahora bien, la cuestión que se plantea es si la suspensión de efectos decretada en una acción de inconstitucionalidad que luego es rechazada, puede retrotraerse al estado anterior al del decreto de suspensión. En otras palabras ¿el levantamiento de la medida decretada por la Corte Suprema de Justicia actúa con efecto retroactivo, como si la medida nunca hubiese sido decretada? Creemos que no. En primer lugar hay que decir que en la Ley no hay apoyo alguno para presumir que dicho efecto retroactivo deba aplicarse ante el levantamiento de la medida, por lo que no existe sustento legal para dicha tesis. En segundo lugar, tal aplicación retroactiva no haría sino introducir sino un caos jurídico que ningún Tribunal puede avalar. Por ejemplo, asumamos por hipótesis que se decretara en un juicio ordinario una medida cautelar de intervención judicial (art. 727 CPC) y que luego de rechazada la acción se levantara la medida cautelar; bajo la tesis de la retroactividad tendríamos que convenir que todo lo actuado por el interventor judicial arece de valor, debiendo revocarse todos los actos realizados por él en base a una medida cautelar mal solicitada y mal otorgada. La inseguridad jurídica que esto acarrearía sería de proporciones incalculables, por lo que resulta inadmisible. Un principio elemental del derecho establece que el mismo debe ser predecible; predecibilidad que se desmorona, si lo actuado en virtud de una medida cautelar decretada judicialmente pudiera ser invalidada con posterioridad. Así, pues, la revocación de la medida solo puede tener efectos “ex-nunc”.
Tal vez haya una confusión que deba ser aclarada de manera preliminar. No estamos en presencia de la aplicación retroactiva de la medida, sino de la aplicación retroactiva de la Ley misma cuya vigencia ha quedado suspendida. Siendo así, resulta evidente que la aplicación retroactiva deviene violatoria del principio constitucional básico consagrado en el art. 14 CN.
Para concluir, digamos que según el art. 2 del CC las leyes que entran en vigencia no pueden alterar los derechos que ya fueron ejercidos, por lo que si algún derecho fue ejercido durante la suspensión de la vigencia de la Ley, esos derechos no pueden ser alterados con posterioridad.
En suma, pues, una Ley que no ha estado en vigencia es una Ley que no obliga a las partes y los derechos adquiridos durante ese tiempo no pueden ser invalidados o alterados con posterioridad, esto es, cuando la Ley recobre su vigencia por virtud de la sentencia de la Corte Suprema.
Ciertamente, que esta situación podría causar un perjuicio grave e injusto a aquella parte que se vio privada de la vigencia de la Ley, pero creemos que eso podrá ser reparado de conformidad con lo dispuesto en el art. 702 del CPC que establece la responsabilidad por los daños y perjuicios que ocasione aquel que solicitó la medida sin derecho. La cuestión, no obstante deberá ser discutida en el juicio correspondiente, debiendo demostrarse, en todo caso, la mala fe del solicitante, según la teoría subjetiva del daño.
Por lo precedentemente expuesto, corresponde el rechazo de la acción planteada y el levantamiento de la medida de suspensión de efectos dispuesta por esta Corte a través del AI N° 1489 del 2 de octubre de 2003, bajo efectos “ex-nunc”. Es mi voto.
Fretes
El Dr. Fretes manifestó: Se presenta el Sr. Hugo Castor Ibarra Escobar, Secretario Ejecutivo de la Secretaría Nacional Antidroga (SENAD), por derecho propio y bajo patrocinio de Abogado, a fin de promover Acción de Inconstitucionalidad contra los arts. 74, 85, 96 inc. o) y 100 de la Ley N° 1626/00 “De la Función Pública”, alegando la conculcación de preceptos constitucionales.
Observamos que a lo largo del escrito de promoción de la presente acción el recurrente ha cuestionado las disposiciones atacadas, las cuales se refieren a la instrucción del sumario administrativo así como a las atribuciones de la Secretaría de la Función Pública, expresando el perjuicio que para el mismo representaría la eventual aplicación de las mismas, más no ha demostrado en momento alguno encontrarse afectado por las mismas, puesto que de las constancias de autos, así como de sus manifestaciones no surge que el mismo efectivamente se encuentre sumariado por parte de la Administración Pública. En estas condiciones no se puede entender que exista un agravio real, requisito fundamental a los efectos de la viabilidad de una acción como la planteada, debido ello a la grave implicancia que resulta el declarar inaplicable una Ley en beneficio de una persona.
En doctrina, Néstor Pedro Sagües en “Derecho Procesal Constitucional. Recurso Extraordinario”, p. 488 mutatis mutandi expone que: “Sabido es, dentro de la economía del recurso extraordinario, que no se lo destina para resolver consultas, ni para discutir “cuestiones abstractas”, sino para impugnar decisiones que produzcan agravios atendibles. En resumen, la inexistencia de agravios cancela la competencia de la Corte Suprema, a los fines del recurso extraordinario” y agrega “No cualquier agravio o perjuicio, conviene advertirlo, es reparable por medio del recurso extraordinario. El “agravio atendible” por esta vía excluye la consideración de cierto perjuicios, como los inciertos, los derivados de la propia conducta del recurrente, o los ajenos al promotor del recurso”. Ya a nivel nacional cabe aquí traer a colación lo expresado por el Dr. Casco Pagano en su obra Código Procesal Civil Comentado y Concordado cuando en referencia a la declaración en abstracto y el interés legítimo en este tipo de acciones nos dice: “... debe existir un interés en obtener la declaración por parte del afectado, de modo a tutelar efectivamente un derecho violado. Siendo así, no se concibe la declaración en abstracto de la inconstitucionalidad, vale decir, en el sólo beneficio de la Ley, sin un concreto y legítimo interés en su declaración”.
La Corte Suprema de Justicia no se ha mostrado renuente a la adopción del pensamiento jurídico en cuestión, habiéndose pronunciado en anteriores oportunidades en el sentido señalado, así “La acción de inconstitucionalidad no puede tener por finalidad una decisión en abstracto, ni puede ser promovida por terceros que aleguen intereses ajenos” y agrega “el titular del derecho lesionado debe demostrar de manera fehaciente su legitimación para la promoción de la acción de inconstitucionalidad, y su interés debe surgir de manera clara y constituye un requisito habilitante necesario la demostración del gravamen o perjuicio que afecta a ese interés, pues de otro modo no existiría una relación directa que amerite el estudio de la cuestión introductoria con la acción” (Ac y Sent. 91, 14/03/2005). En esta misma idea se ha pronunciado aún más específicamente al manifestar que “La impugnación por la vía de la inconstitucionalidad de una norma, debe plantearse haciendo análisis y aportando argumentaciones consistentes en relación con la afectación o lesión directa, concreta o visible derivada de la aplicación de la misma, ya que por medio de esta vía legal y de efecto concreto se intenta depurar el ordenamiento jurídico, logrando la ecuanimidad y el equilibrio en el impacto de aplicación de las normas a la sociedad” (Ac. y Sent. 836) 22/09/2005.
Como se ve, esta Sala ha sostenido ya la importancia de la identificación, dimensionamiento y comprobación de un agravio, concreto, real y cierto a efectos de la viabilidad de la acción de inconstitucionalidad, no siendo eficientes las alegaciones sobre posibilidades, por más ciertas que sean, de sufrirlos. Así, como he mantenido en fallos anteriores y sostengo, los agravios forzosamente debieron emerger trasluciendo a la luz de las garantías o preceptos que se denuncian como violentados, este requisito sine qua non ha sido obviado y en este sentido y luego de la lectura de los términos de la acción entiendo que el solicitante no ha enhebrado adecuadamente una fehaciente exhibición de aquellos incurriendo sus argumentaciones en lo que señala Sagües en la obra citada como “perjuicios inciertos, es decir, los que acrecen de entidad real actuar. En consecuencia, el criterio sostenido en reiteradas ocasiones por esta Sala, ante una circunstancia como la señalada siempre ha sido que la pretensión contenida en la demanda resulta apuntada a un pronunciamiento en abstracto de la inconstitucionalidad, o, en el mejor de los casos planteada en el solo beneficio de la Ley, extremo cuya resolución le está vedado a esta Sala decidiendo así la suerte de las acciones presentadas con tal contexto.
Concluyo señalando que lo que persigue el actor es una declaración de inconstitucionalidad con efectos a futuro, vale decir, para el eventual caso de que el mismo se vea afectado por la instrucción de un sumario administrativo en su contra. Esta situación nos ubica no sólo ante la carencia del carácter actual del agravio que se señalara, sino ante la inexistencia del agravio en sí.
Ante tales extremos, el caso sometido a consideración, no surge como controversial sino meramente abstracto, motivo por el cual no corresponde hacer lugar a la presente Acción de Inconstitucionalidad. Es mi voto.
Bareiro de Módica
La Dra. Bareiro de Módica manifestó: El Lic. Hugo Castor Ibarra, bajo patrocinio del Abog. A. C., presenta Acción de Inconstitucionalidad contra los arts. 74, 85, 96 inc. o) y 100 de la Ley N° 1626/2000 de la Función Pública.
Refieren los accionantes que las normas impugnadas conculcan el arts. 4, 9, 132, 137 de la Carta Magna.
La Representante de la Fiscalía General del Estado, a través del Dictamen N° 2851 de fecha 10.11.2003, aconsejó hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad planteada, conforme a los fundamentos esgrimidos en el mentado dictamen.
La presente Acción de Inconstitucionalidad, debe declararse inadmisible, por los fundamentos que sigue:
En el estudio de la admisibilidad de la Acción de Inconstitucionalidad, entendida ésta como las condiciones de derecho, interés y la calidad que debe justificar la presentación para que una acción prospere, es decir, para que la acción sea admitida en la sentencia definitiva, al final del proceso; deben verificarse -prima facie- si las condiciones de ejercicio de la acción están presentes (la pretensión que se alega en el escrito de demanda y el cumplimiento de los requisitos establecidos para el escrito de demanda).
El Código Procesal Civil establece cuales son las condiciones que debe reunir una demanda en caso de inconstitucionalidad contra resoluciones judiciales, y lo hace en el art. 552, que dice: “... Al presentar su escrito de demanda a la Corte Suprema de Justicia, el actor mencionara claramente la Ley, Decreto, Reglamento o acto normativo de autoridad impugnado, o, en su caso, la disposición constitucional. Citara además la norma, derecho, exención, garantía o principio que sostenga haberse infringido, fundado en términos claros y concretos la petición. En todos los casos la Corte Suprema examinara previamente si se hallan satisfechos estos requisitos. En caso contrario, desestimara sin más trámite la acción...” (sic)
Como puede verificarse, el accionante ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos como condiciones de ejercicio de la acción, previstos en el art. 552 del CPC; es decir, se hallan debidamente individualizadas las normas impugnadas, así como las disposiciones constitucionales infringidas, además constan los fundamentos.
En cuanto al estudio de la admisibilidad; para que una acción prospere y sea admitida en la sentencia definitiva, debe justificarse el derecho, el interés y la calidad de la presentación en el sentido que debe hallarse debidamente individualizado un litigio preexistente, donde la declaración de inconstitucionalidad tiene que venir impuesta por la imposibilidad de resolver el caso sin examinar la cuestión constitucional. Si no fuese así, se ejercería un control abstracto innecesario sobre los actos de los otros Poderes.
Resuelve
Por los méritos del Acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: No hacer lugar a la Acción de Inconstitucionalidad promovida. Ordenar el levantamiento de la medida de suspensión de efectos dispuesta por AI N° 1489 del 02.10.2003 y su Aclaratoria AI N° 270 del 14.03.2005. Anotar, registrar y notificar.- Víctor M. Núñez Rodríguez.- Antonio Fretes.- Gladys E. Bareiro de Módica.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-
La necesidad de que haya un caso concreto, en que se alegue la inconstitucionalidad de una norma, para la admisibilidad de la Acción de Inconstitucionalidad, surge expresamente del art. 260 de la CN, que limita de ese modo la facultad de control de la Corte Suprema de Justicia. En otras palabras, lo que se requiere es la existencia de un juicio o proceso, iniciado por parte interesada, en el cual proceda la declaración.
En este sentido, el recurrente, Lic. Hugo Castor Ibarra, Ministro Secretario Ejecutivo de la Secretaría Nacional Antidrogas (SENAD), no menciona juicio o proceso alguno cuya resolución dependa del análisis de la cuestión constitucional sometida a esta Corte, razón por la cual la acción no puede prosperar, en consecuencia, disponer el levantamiento de la suspensión de efectos decretada por AI N° 1489 del 02.10.2003 y su aclaratoria AI N° 270 del 14.03.2005.
En consecuencia, y por lo expuesto en los párrafos anteriores, opino que corresponde rechazar la presente acción de inconstitucionalidad y ordenar el levantamiento de la suspensión de efectos decretada por AI N° 1489 del 02.10.2003 y su aclaratoria AI N° 270 del 14.03.2005. Es mi voto.