Acción de declaración de certeza constitucional promovida por el Banco Central del Paraguay. (Ac. y Sent. N° 185)

Se ve, pues, que esta noción general puede y debe ser aplicada también a la jurisdicción constitucional, a las controversias en las que se discuta acerca de la aplicación de principios y garantías constitucionales. Aparece como inmediata la constatación según la cual, precisamente, también la sentencia que recaiga en la jurisdicción constitucional debe ajustarse a la declaración del derecho, que en el caso particular deberá versar sobre un litigio en el cual se hallen en juego preceptos constitucionales; por lo que también en dicha jurisdicción, de modo general y en cualquier proceso, se produce la declaración del derecho como elemento esencial de la decisión jurisdiccional” (Torres Kirmser, José Raúl. La acción declarativa de certeza constitucional en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia; en la Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Asunción. 2012, p. 116).

Por lo demás, idéntico criterio se ha tenido en sede jurisprudencial. Ya la propia Corte Suprema de Justicia, en su conformación anterior, ha podido decir, en voto del Dr. Enrique Sosa Elizeche: “Nos encontramos así ante un “caso” o “causa”, aunque no existan pretensiones contrapuestas, pues existe sí la necesidad de un pronunciamiento para decidir un caso real y concreto en nuestro derecho positivo. La doctrina admite la existencia de casos de esta naturaleza como se señala anteriormente por lo que no se trata de una mera consulta de carácter abstracto o especulativo en la cual esta Corte no podría emitir pronunciamiento alguno ya que no es un órgano de consulta, como lo ha sostenido anteriormente en forma reiterada. En el presente caso, insisto, nos encontramos no ante un caso hipotético sino ante un caso concreto en el cual sí cabe un pronunciamiento del Poder Judicial” (SD N° 191, 27 de abril de 1999. Corte Suprema de Justicia, en pleno).

Esclarecido así que la jurisdicción constitucional en nuestro país no puede ser provocada de modo abstracto para obtener un pronunciamiento genérico, sin interés o agravio específico, debe interpretarse, conforme con el art. 159, inc. e) del CPC, la real pretensión deducida. Diremos, al respecto, que a fs. 246 es clara la referencia a un caso concreto: “La regulación de honorarios profesionales hecha por parte del Abog. F. G. C. y otros profesionales que se pretenden ejecutar contra el Banco Central del Paraguay, sin tener presente que, por el ejercicio de esta representación procesal el BCP le ha abonado su salario mensual durante el tiempo que duro esa representación”. Esto se confirma, sin sombra de dudas, con el petitorio, en el cual se solicita se declare que no corresponde el pago, al Abog. F. G. C., por ejercer la representación procesal del Banco Central del Paraguay (fs. 258).

A la luz de estas afirmaciones, complementadas con la instrumental agregada por la actora a fs. 60/111, se advierte claramente que la pretensión deducida por el Estado Paraguayo, en cuanto sujeto erogador y distribuidor de los fondos estatales por medio de la previsión en el Presupuesto General de la Nación, y el Banco Central del Paraguay, en cuanto sujeto obligado al pago de los honorarios del Abog. G. C., es absolutamente clara y puntual: se busca aquí determinar la legalidad del cobro de honorarios por parte del profesional abogado, mediando una relación contractual de función pública que contempla el pago de remuneración por el litigio en tribunales. Tal pretensión se vincula con un caso concreto, el del Abog. G. C., por lo que desde la perspectiva formal se habilita la actividad jurisdiccional del pleno de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto se juzga un caso concreto y sujeto a controversia.

Así delimitada la pretensión que provoca la actividad jurisdiccional, analizaremos, previa al estudio del mérito, su admisibilidad. Nos ocupamos de ello, ampliamente, en sede doctrinaria, en el artículo que citamos en párrafos anteriores (Torres Kirmser, José Raúl. La acción declarativa de certeza constitucional en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia; en la Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Asunción. 2012, pp. 107 y siguientes); con lo que seguiremos, ciertamente, la línea argumental allí propuesta.

Ya hemos indicado cómo la mera declaración del derecho es interés suficiente para provocar la jurisdicción, y así lo dispone el art. 99 del CPC. Dicha norma encuentra su antecedente directo en la ordenanza procesal alemana (ZPO.), como lo indica la exposición de motivos del Código Procesal Civil: “En materia de acción, se incorpora francamente a nuestro derecho la acción declarativa o de mera certeza del derecho, en seguimiento de la Ordenanza Procesal alemana (ZPO.), con lo cual se llena un claro sensible, como lo vienen haciendo los códigos más recientes, v. gr. el argentino de 1968 y el brasileño de 1973” (Exposición de motivos, Código Procesal Civil. Consultable en la edición correlacionada de Intercontinental, Asunción, 2011, p. 44).

Respecto de dicho punto ha de recordarse que las normas del Código Procesal Civil son, por su propia naturaleza, generales y aplicables a todo tipo de procesos en cuanto no se disponga de modo distinto, conforme lo previene el art. 836 del mencionado cuerpo legal. De hecho, en el Código Procesal Civil se regulan numerosos mecanismos de índole netamente constitucional, entre las cuales ocupa un lugar central la regulación de la declaración judicial de inconstitucionalidad de las sentencias y actos normativos (arts. 538 y ss), así como el amparo (arts. 565 y ss); ni la doctrina, ni mucho menos la jurisprudencia, ha puesto nunca en tela de juicio la oportunidad o la conveniencia de una concepción de tal índole. En otros términos, no resulta anormal que se regulen, en la normativa procesal civil, aspectos inherentes al procedimiento a seguirse en sede de justicia constitucional, y desde luego esa es la elección por la que ha optado el legislador.

Paralelamente a esta constatación, que en la sistemática general del ordenamiento justifica plenamente la reglamentación de normas del proceso constitucional dentro del Código Procesal Civil, se advierte que la previsión de la acción meramente declarativa no se halla encuadrada dentro de un tipo único de proceso, o limitada al marco del proceso ordinario. Muy por el contrario se trata de una norma genérica, dada la ubicación del art. 99 que se encuentra dentro del Libro I del Código Procesal Civil, titulado, precisamente, “De las disposiciones generales"; mientras que el procedimiento de conocimiento ordinario está regulado recién en el libro II, y los procedimientos ejecutivos y especiales en los libros III y IV, respectivamente.

En consecuencia, la acción meramente declarativa es una previsión comprendida como norma general, concretamente bajo el título IV del libro I, que se titula “Del ejercicio de la acción”, y, es pertinente volver a hacer hincapié, que alude a cualquier acción, precisamente por ser norma sistémica encuadrada dentro de las disposiciones generales del Código Procesal Civil. Esto es, el interés de quien propone una pretensión puede bien limitarse a la mera declaración de existencia o inexistencia de una relación jurídica, o a la declaración de autenticidad o falsedad de un documento. Cualquier pretensión procesal y cualquier materia jurídica pueden perseguir el interés de la mera declaración, y no solamente la producida en juicio ordinario o la disciplina civil. En esta línea de pensamiento, los procedimientos sobre la constitucionalidad de las conductas y relaciones jurídicas -inconstitucionalidad, amparo- también se encuentran regulados en el Código Procesal Civil, y por ende no escapan al imperio de las normas generales sobre el ejercicio de la acción; no parece esforzado, pues, inferir que el interés puramente declarativo puede subsistir también respecto de la jurisdicción constitucional. Todo esto ya lo sostuvimos doctrinariamente en La acción declarativa de certeza constitucional en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia; en la Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Asunción. 2012, p. 114 y 115.

El análisis de las normas procesales, arriba expuesto, devela su pertinente conclusión cuando se conjuga con la previsión del art. 542, última parte, del CPC, con el cual debe necesariamente complementarse, y según el cual “cuando se tratare de cláusula constitucional, la Corte establecerá su alcance y sentido”. Esta disposición indica, si hubiere algún tipo de dudas, que la función declarativa de certeza no solo se halla presente como interés justificativo de una pretensión genérica o indiferenciada, sino que la jurisdicción -y por ende, el proceso- constitucional conoce el remedio de forma específica.

A este respecto, no compartimos la duda de Seall Sasiain (Seall-Sasiain, Jorge. Interpretación asistemática sobre la acefalia coexistente de presidente y vicepresidente (crítica al fallo sobre el art. 234 de la CN), en Anuario de derecho constitucional latinoamericano, Fundación Konrad Adenauer, Buenos Aires, 2000, p. 568), que opina que no puede extenderse la operatividad de dicho artículo fuera del supuesto de excepción de inconstitucionalidad. Esta interpretación lleva inexorablemente al corolario según el cual solamente por vía de la excepción es posible ejercer la labor hermenéutica de una cláusula constitucional cuando se presenten dudas sobre su alcance y sentido, lo que obligaría a los interesados a transitar siempre el camino de los arts. 538 y ss del CPC. De ser admitida, esta concepción implica, en primer término, la necesidad de un litigio ordinario; y en segundo lugar, la imposibilidad de un litigio en sede jurisdiccional con finalidad preventiva. Vale decir, exigiría la aplicación de la norma inconstitucional, al solo efecto de provocar la ordinarización del conflicto, para buscar luego la interpretación constitucionalmente correcta por la vía de la excepción; y obligaría a la parte interesada a adoptar una posición pasiva, de esperar a ser demandada, para plantear el problema de constitucionalidad. Es obvio que esa línea de pensamiento trae aparejada la inoperatividad del art. 99 del CPC en sede de declaración de inconstitucionalidad, con la subsiguiente merma del derecho de la parte de despejar una legítima duda respecto de la adecuación del orden normativo a la matriz constitucional, y decimos merma porque, en definitiva, un derecho es solo tan eficaz como el instrumento o la vía por el cual se lo hace valer. Tal línea de interpretación no es congruente con los principios de interpretación de derechos fundamentales -que se inclinan por la amplitud y no restricción de facultades- y contraviene profundamente las normas consagradas en instrumentos internacionales, en relación al acceso a la justicia, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos -arts. 1, 2, 5, 8 y 25- así como la Declaración Universal de los Derechos Humanos -arts. 3, 7 y 10-, ambos instrumentos normativos vigentes dentro del ordenamiento jurídico nacional.

Basta solamente leer lo dicho para advertir la excesiva artificiosidad de la posición en cuestión, que toma en cuenta solo el aspecto puramente formal y omite advertir la profunda significación sistemática de la norma. En primer término debe dejarse sentado que la interpretación de la norma procesal debe tener en cuenta que el proceso es una relación continuada de actos procesales especialmente descritos en la Ley (Couture, Eduardo J. Interpretación de las leyes procesales, en Estudios de derecho procesal civil. Buenos Aires, EDIAR, 1ª ed., 1950, tomo III, p. 56). Ya esta consideración induce a desechar la interpretación propuesta, por cuanto que la posibilidad de dilucidar una determinada cuestión se haría depender de la modalidad procesal en la que dicha cuestión se plantee. Expuesto en otros términos: no es sistemático ni coherente sostener que la competencia de la Corte Suprema de Justicia permita entender en la cuestión interpretativa cuando la misma se provoca de modo indirecto, por vía de la excepción, pero no admita poder atenderla cuando la acción se promueve específicamente con dicha finalidad. Esto atenta contra el más elemental sentido de economía procesal, contradice la finalidad normativa y conceptual de la acción meramente declarativa, ya reseñada precedentemente, y contraviene profundamente el orden de los derechos fundamentales.

En ese tren de ideas, si se tiene presente que “la locución 'interpretación del derecho (...) designa originalmente la operación de individualizar y encontrar la disciplina jurídica de un comportamiento o de un conflicto” (Tarello, Giovanni. L’interpretazione della legge. Milano, Giuffré, 1ª ed., 1980, p. 7), se advierte que la tesis arriba examinada atribuye a nuestro codificador procesal civil una visión asistemática, que niega la facultad interpretativa por vía directa para admitirla cuando el asunto se presenta de modo accesorio a un conflicto ordinario. Esto es abiertamente contradictorio a la regla del art. 99 del CPC y a su ubicación en la sistemática procesal, cuya obediencia a criterios generales hemos visto ya.

Por otra parte, si aceptamos que la acción puede promoverse como meramente declarativa, y si dicho interés es admitido por la norma procesal con carácter general, es claro que el elemento gramatical analizado se compadece "con la investigación lógica de la norma, que intenta la reconstrucción del pensamiento y de la voluntad del legislador mediante la indagación de los motivos que la determinaron, o sea los fines a que tiende y la ocasión en que se dictó, con lo cual se alcanza el espíritu de la norma que se interpreta” (Llambías, Jorge Joaquín. Tratado de derecho civil. Parte general. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 20ª ed., 2003, tomo I, p. 98). Ante una interpretación que atribuye al legislador una noción ilógica, por la cual concede en vía general la mera declarativa, para negarla en la inconstitucionalidad por vía de acción, pero volver a admitirla por vía indirecta de la excepción en el marco de un conflicto ordinario, parece mucho más nomotético y simple argumentar, contra dicha idea un tanto enrevesada, que el sistema normativo es en realidad perfectamente coherente, esto que, la acción meramente declarativa está prevista por vía general, también para los casos de inconstitucionalidad, y en base a dicha previsión general el legislador, siguiendo un criterio de economía, no repitió la institución en sede de acción inconstitucionalidad; extendiendo la operatividad de dicha función interpretativa también a los casos en los que la Corte Suprema de Justicia conoce de un conflicto constitucional como derivación de un litigio ordinario.

Este argumento, que se cobija en su correspondencia con los criterios de logicidad, sistematicidad y armonía del sistema legislativo, ciertamente es el que ha sido seguido en Argentina, país del cual nuestro derecho constitucional y procesal son tributarios, por la influencia de la doctrina del vecino país en la elaboración de los estudios nacionales. Admitida así la viabilidad procesal de la figura, es evidente que también en sede constitucional puede existir incertidumbre respecto de una relación jurídica, por lo que “queda desprovista de razonamiento y convicción la afirmación de que el control de constitucionalidad no tiene cabida en procesos declarativos de mera certeza porque se supone que tales procesos tienen su ámbito de aplicación en materia de derecho común. El art. 322 del CPC no dice tal cosa, y no sabemos por qué la acción declarativa debe quedar cohibida en el campo del derecho público, donde la falta de certidumbre puede ser tan dañina o más que en el del derecho privado” (Bidart Campos, Germán J. La acción declarativa de certeza y el control de constitucionalidad, nota al dictamen del Procurador General de la Nación in re “HIDRONOR S.A. c. PROVINCIA DE NEUQUÉN” en LL 154, sección jurisprudencia, p. 518).

El dictamen del Procurador General de la Nación Argentina, al cual nos hemos referido anteriormente, es el puntapié inicial para una evolución jurisprudencial absolutamente consolidada en el sentido que se viene aquí argumentando. En dicha pieza jurídica, de alta erudición, quedan expuestos sobradamente los antecedentes jurisprudenciales y de derecho comparado que permiten sostener la admisión de una pretensión de tal índole, en el marco del art. 99 de nuestro CPC, tal como lo dejamos relatado. Posteriormente, a partir de la sentencia recaída en los autos “Provincia de Santiago del Estero c. Gobierno Nacional”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina admitió la acción meramente declarativa de certeza, superando los titubeos iniciales (Verdaguer, Alejandro C. Acción meramente declarativa (su alcance como acción de inconstitucionalidad a la luz de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación), en LL-1991-A, sección doctrina, p. 794. La sentencia de referencia fue publicada en JA 1985-IV-255, además de LL 1986-C-l 16). Una amplísima y documentada reseña de la evolución en cuestión, absolutamente favorable al instituto, puede encontrarse en Serra Rad, María Mercedes. Procesos y recursos constitucionales. Buenos Aires, Depalma, 1ª ed., 1992, p. 113 y siguientes; así como en Enderle, Guillermo Jorge. La pretensión meramente declarativa. La Plata, Librería Editora Platense, 2ª ed., 2005, pp. 274 y siguientes.

Luego de lo dicho, resulta fácil convenir en que la admisión de la acción meramente declarativa en sede constitucional, planteada directamente ante la Corte Suprema de Justicia, no solo encuentra apoyo legislativo, al basarse en normas procesales aplicables al caso, sino que además cuenta con una elaborada y amplia elaboración doctrinaria. Es dicha concepción -como lo dejamos dicho en La acción declarativa de certeza constitucional en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia; en la Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Asunción. 2012, pp. 119 y siguientes- la que acogió la Corte Suprema de Justicia, a través de fallos dictados en distinta composición del máximo Tribunal de la República, todos en el mismo sentido.

La sentencia pionera ha sido la SD N° 191, del 27 de abril de 1999, dictada por el pleno de la Corte Suprema de Justicia (Corte Suprema de Justicia. Fallos institucionales. Asunción, División de Investigación, Legislación y Publicaciones, 1ª ed., 2000, tomo I, pp. 203 y siguientes); evolución que ha sido seguida por el mismo órgano, con integración distinta, según puede leerse en las SD N° 37, del 23 de febrero de 2009 (LLP 2009, pp. 316 y siguientes); 110, del 19 de marzo de 2009 (LLP 2009, pp. 432 y siguientes) y 443, del 9 de junio de 2009 (LLP 2009, pp. 814 y siguientes). En todas ellas, los argumentos que dejamos expuestos con anterioridad se ven fielmente reflejados, y constituyen un testimonio de posturas contestes y uniformes del máximo órgano constitucional sobre el punto.

Esto ha sido reconocido también por prestigiosa doctrina nacional, que ha comentado dichos pronunciamientos con las palabras que siguen: “Puede afirmarse que la Corte Suprema de Justicia ha introducido la doctrina que habilita a ese Tribunal, interviniendo en Pleno o en Sala (Sala Constitucional), a dictar sentencias declarativas de certeza constitucional en casos no especulativos de duda o incertidumbre en materia de interpretación o aplicación constitucional, ya sea por la vía incidental de la remisión de los autos por parte de un órgano jurisdiccional inferior en una causa determinada o por la vía de la promoción directa de una acción puramente declarativa de certeza constitucional. La doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia ha tenido un enorme impacto político e institucional” (Mendonça, Daniel. Sentencia declarativa de certeza constitucional, nota a la SD N° 191, del 27 de abril de 1999, dictada por el pleno de la Corte Suprema de Justicia.

LLP, diciembre 2012, pp 1739/1745).

Hemos visto ya la perspicuidad del texto constitucional, que en realidad permite una interpretación clara y diáfana en torno de la prohibición -y consiguiente imposibilidad- del doble pago. A este respecto, corresponde recurrir a la doctrina para aclarar una noción que, de por sí, es inequívoca: “Por ‘sueldo’ debe entenderse la retribución en dinero que el Estado abona periódicamente al funcionario o al empleado por la tarea que se le ha encomendado” (Marienhoff, Miguel S. Tratado de derecho administrativo. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 4ª ed., 2010 (reimpresión), tomo III-B, pp. 268 y 269). Ciertamente, corresponde señalar que, según el mismo autor, “el sueldo que percibe el agente público no solo consiste en la asignación básica señalada a la función, cargo o empleo respectivo: comprende o puede comprender diversas asignaciones accesorias o complementarias, cuya procedencia en el caso concreto depende de la índole de la función desempeñada, de la jerarquía del agente o de la situación personal del mismo” (Ibídem).

Corroboradas las constancias de autos, se advierte que a fs. 17 aparece la resolución de nombramiento del Abog. F. F. G. C. como funcionario del Banco Central del Paraguay, fechada el 26 de noviembre de 1996, quien renunció el 17 de febrero de 2005 (fs. 18); instrumentales de las que surge la asignación de dicho profesional al Departamento Jurídico del Banco Central del Paraguay; además de ello obra poder para litigar a fs. 27/30. La lectura de la Res. N° 1, Acta N° 69, del 16 de mayo de 1989, contiene el reglamento orgánico de dicho Departamento Jurídico. Allí se indica, inequívocamente, en el art. 4, que la Dirección Departamental tiene como función: “Estar en juicio ante los tribunales de la República en representación del Banco Central del Paraguay, como parte actora o demandada, pudiendo delegar esta función en algunos de los abogados del Departamento, conforme al poder conferido por la Presidencia”. A su vez, la División de Asuntos Judiciales tiene a su cargo la misma función, conforme con el art. 15, inc. a) del mentado reglamento.

No caben dudas, pues, de que el caso concreto sometido a conocimiento del Pleno de esta Corte Suprema de Justicia tiene una solución constitucional precisa, contenida en el art. 105 de la Carta Magna. En efecto, la remuneración asignada al Abog. G. C., bajo la forma de salario, preveía expresamente la atención de los juicios contenciosos que le fueren encomendados por el Banco Central del Paraguay; con ello resulta imposible, y ciertamente inconstitucional, que, fuera de la remuneración periódica explícitamente prevista, el Abog. G. C. perciba otra remuneración más proveniente del ente estatal por los trabajos de representación y patrocinio realizados a favor del Banco Central del Paraguay en sede jurisdiccional.

Estos datos, de segura aprehensión por provenir de instrumentos públicos que hacen fe a tenor del art. 383 del CC, tornan sencilla la delimitación de la situación fáctica. El Abog. G. C. estaba provisto de poder otorgado por la Presidencia de la entidad y pertenecía al Departamento Jurídico, ámbito en el cual la existencia de procura otorgada en base a dicha función era precisamente la que le habilitaba para seguir asuntos judiciales en Tribunales, y para la cual tenía asignada y percibía la consiguiente remuneración estatal. Una ulterior remuneración adicional, por el mismo trabajo -el de seguir procesos judiciales- ciertamente violenta el marco constitucional nacional, más allá del ropaje jurídico que se le pretenda dar.

En tales condiciones, resulta obvio que la figura bajo la cual se ha pretendido legitimar esta doble remuneración es la de regulación de honorarios. Dicho de otro modo, se ha buscado evadir el mencionado art. 105 de la CN a través de pedidos de regulación de honorarios, cuyo cobro se ha buscado en detrimento del patrimonio estatal, por medio de recursos provenientes y previstos en el Presupuesto General de la Nación.

A tal respecto, esta Magistratura, en ocasión de aplicar la Ley 2796/2005, ha indicado claramente que dicha disposición legal “no contempla, ni puede contemplar, la labor profesional de quienes ejercen la representación del Estado por relaciones de derecho público” (Corte Suprema de Justicia, Sala Civil y Comercial, AI N° 1159, del 28 de mayo de 2012). En sentido más genérico, de la prohibición de doble remuneración “se extrae la conclusión de la improcedencia jurídica de que los abogados que trabajan para el Estado a cambio de una remuneración, puedan percibir del mismo Estado los honorarios que se les regulen judicialmente” (Dictamen de la Procuración del Tesoro de la Nación, 169/96, contenido en Dromi, Roberto. Derecho administrativo. Buenos Aires, Ciudad Argentina, 9ª ed., 2001, p. 475).

La prohibición contenida en la Ley 2796/2005 -que no puede ser aplicada retroactivamente conforme con el art. 14 de la CN, y por ende, vistas las fechas en las que prestó su labor profesional a favor del Banco Central del Paraguay el Abog. G. C., tampoco puede serlo al presente caso- en realidad encuentra, en materia de honorarios, una configuración legislativa anterior. En un trabajo monográfico, publicado en la Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Asunción en el presente año 2013, hemos concluido lo siguiente: “Los abogados que despliegan su función a favor de la Administración Pública están sometidos simultáneamente a las disposiciones de la Ley 2421/2004 y de la Ley 2796/05. Entre tanto, los profesionales del derecho que despliegan su labor a favor de los entes binacionales en el foro nacional se ven sujetos solamente a la limitación de la Ley 2796/05; a saber: 1) La regulación de sus honorarios se produce de acuerdo a los parámetros de la Ley 1376/88, sin reducciones; 2) Dichos honorarios no pueden serle exigidos a su mandante, en caso de percibir de éste remuneración periódica; 3) En caso de que la vinculación no sea periódica, es decir, que no tenga índole permanente sino que se produzca de acuerdo con los principios del carácter liberal de la profesión y a los efectos de litigar en juicio, la remuneración puede ser convencionalmente pactada, o ascender hasta un 10 % del beneficio económico efectivo que la entidad obtenga en cada caso, porcentaje comprensivo de las calidades de patrocinante o procurador.

Esto permite escindir la cuestión en dos aspectos bien separados; que se concentran en la reducción del porcentaje aplicable en los litigios en los que interviene el Estado, y en la prohibición de percibir honorarios del mandante respecto del cual existe una vinculación de carácter periódico o permanente. Este segundo aspecto, en realidad, es conocido desde antaño, y corresponde exactamente al art. 12 de la Ley 1376/88” (Torres Kirmser, José Raúl. La Ley N° 2421/2004, los juicios del Estado y el justiprecio de honorarios, Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Asunción, año 2013, pp. 110/111).

En concordancia con esta disposición, ya hemos sostenido también en sede doctrinaria, el criterio absolutamente invariable según el cual “debe entenderse, pues, con criterio amplio, lógico y sistemático, que el profesional incurso en dicha norma -nos referirnos al art. 12 de la Ley 1376/88- no podría percibir honorarios de su cliente, no solo en las hipótesis de resultar condenada en costas, sino también cuando las costas son impuestas por su orden o a la contraria” (Torres Kirmser, José Raúl. Honorarios de abogados y procuradores. Asunción, 4ª ed. (del autor), 2004, p. 90). En términos jurisprudenciales, “los agentes públicos que gozan de un sueldo previsto como erogación en el Presupuesto, no son acreedores a honorarios por los servicios que prestan en el desempeño de su cargo, teniendo por única remuneración la retribución que las normas le asignan” (JA 1985-11-70).

Las enseñanzas doctrinarias, así, no dejan lugar a dudas sobre la improcedencia del cobro coactivo de honorarios por parte del profesional abogado que tiene un vínculo permanente con su mandante, siempre que se prevea una remuneración periódica por sus servicios. Resulta claro que dicha normativa reconoce también un fundamento constitucional expreso, y que se imbrica, sin ninguna dificultad, con el art. 105 de la Ley Fundamental. Eventuales interpretaciones contrarias se desajustan por completo del texto constitucional, que consagra la prohibición legal arriba reseñada, por lo que, en estricta sujeción al art. 15, incs. b) y c) del CPC, esta Magistratura ciertamente no las comparte.

Por otra parte, debemos señalar que el abogado que ha percibido retribución contractual periódica de su mandante no puede renunciar a esta -y menos aún a posteriori- para pretender el honorario proveniente de un justiprecio judicial, pues al percibir la remuneración periódica renuncia a toda otra compensación. Este es, precisamente, el fundamento doctrinario del art. 12 de la Ley 1376/88, ya que “los contratos a los que refiere este artículo deben interpretarse restrictivamente, ya que importan una renuncia al derecho que tienen al cobro de honorarios en el ejercicio de su profesión” (Serantes Peña, Oscar. Aranceles de honorarios para abogados y procuradores. Buenos Aires, Depalma, 1ª ed., 1958, p. 167). En otros términos, la remuneración periódica es precisamente la excepción la interdicción de renuncia contenida en el art. 1 de la Ley 1376/88, por cuanto la remuneración tasada y propia del profesional liberal se sustituye por la retribución periódica pactada con carácter permanente.

Dicho de otro modo, la percepción periódica de honorarios profesionales con carácter permanente, bajo el amparo del art. 12 de la Ley 1376/88, implica una renuncia al derecho de cobrar honorarios en el ejercicio de la profesión. La actitud del profesional que pasa por encima de dicha elección, voluntariamente asumida, para pretender la percepción de honorarios sería así, descriptivamente, una “rescisión o resolución de la renuncia”, implicaría tanto como revivir unilateralmente el derecho abandonado, lo cual técnicamente imposible; sobre todo porque el mandante del profesional contrata precisamente teniendo en vistas ese resultado remuneratorio concreto.

Más allá de dicha consideración lógica, la imposibilidad técnica a la que se alude desciende directamente de la normativa general en materia de hechos y actos jurídicos. La extinción de derechos es un efecto posible de los negocios jurídicos, de acuerdo al art. 277, del CC, y tratándose de obligaciones pecuniarias la renuncia se traduce técnicamente, en una remisión. Esta noción es absolutamente conteste en la doctrina especializada, para la cual acudimos, ex plurimis, a las autorizadas enseñanzas de Llambías: “Como ya lo hemos expresado, la remisión de deuda es el acto jurídico que consiste en el perdón o condonación del pago de la obligación, total o parcial, efectuado por el acreedor a favor del deudor. Pertenece al género de las renuncias, entendido este vocablo en la acepción amplia de que hemos hablado supra” (Llambías, Jorge Joaquín. Tratado de derecho civil Obligaciones. Buenos Aires, Perrot, 2ª ed., 1977, tomo III, p. 169).

La remisión como tal genera la extinción de la obligación con carácter irrevocable, una vez producida la aceptación del deudor. Tal es el mandato del art. 610 del CC, que se refiere precisamente al mandante, por cuanto la renuncia a la percepción de honorarios se sustancia en el contrato que se firma con el mismo, en el cual se pacta la prestación de servicios profesionales por la asistencia periódica.

Esta disposición normativa tiene un sustento estructural en sede doctrinaria. Agudamente, se ha dicho que el efecto propio de la renuncia “consiste en la extinción de un derecho del renunciante, y este efecto se consuma y agota en la esfera de dicho declarante. El derecho no se pierde, por parte del sujeto, para ser transferido a otra persona, sino que se pierde por su extinción en la esfera jurídica del declarante” (Giampiccolo, Giorgio. La dichiarazione recettizia. Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane (reimpresión de la obra de 1959), 2011, p. 86). La irrevocabilidad de la renuncia encuentra así fundamento en el hecho de que “el derecho o la expectativa de quien abdica se extingue en beneficio de aquellos que tenían un interés subordinado o sometido al renunciante, subordinación de la cual estos se liberan como consecuencia de la renuncia”. (Betti, Emilio. Teoria generale del negozio giuridico. Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane (reimpresión de la obra de 1960, en su tercera edición), 2002, p. 292).

De este modo, el mandante, como efecto de la renuncia, tiene ganado el derecho a ver regladas sus relaciones contractuales con el profesional abogado únicamente teniendo en cuenta el instrumento contractual, lo que explica así la previsión del art. 12 de la Ley 1376/88. Esta norma, al encontrar aplicación también a las vinculaciones periódicas con el Estado, resulta ser, para dicha hipótesis, la operativización o reglamentación concreta del art. 105 de la Ley Fundamental.

Establecida, pues, la palmaria contradicción al texto constitucional que la doble remuneración percibida del Estado significaría, y constatado que el Abog. G. C. se encuentra en dicha situación, se puede concluir someramente que el pago a dicho profesional de honorarios adicionales a su asignación salarial periódica contraviene abiertamente la Constitución.

En estas condiciones, constatada la circunstancia apuntada, no cabe sino asumir a plenitud el deber constitucional que surge, inequívocamente, del art. 247 de la CN, según el cual “El Poder Judicial es el custodio de esta Constitución. La interpreta, la cumple y la hace cumplir”. A tal efecto, ciertamente no está de más recordar el art. 137 del mismo cuerpo legal, que reza: “Carecen de validez todas las disposiciones o actos de autoridad opuestos a lo establecido en esta Constitución”.

El pleno de la Corte Suprema de Justicia, ante violaciones de principios cardinales del ordenamiento jurídico, en ocasiones anteriores ya ha actuado firmemente en salvaguarda de la primacía de la Constitución y en ejercicio de su deber de hacer cumplir el texto constitucional. Así, el criterio asumido por Res. N° 3727, del 12 de abril de 2012, ha consolidado la postura de la Corte Suprema de Justicia en el sentido de hacer primar la vigencia efectiva y real de la Constitución Nacional, conforme lo manda, enfáticamente, el art. 137 del mismo cuerpo legal.

Este temperamento no es otra cosa que el principio de la supremacía constitucional, ampliamente conocido en doctrina, del cual no existe razón para apartarse en el caso concreto. En las insuperables enseñanzas de Linares Quintana: “La Constitución establece normas fundamentales que en sus preceptos aseguran estabilidad y certeza. El instinto de conservación del cuerpo político-social de la nación explica esa convergencia de casi todos los partidos en punto a las normas fundamentales. Cuando se sanciona una Constitución, se quiere fijar normas fundamentales e insalvables. Y son fundamentales, porque se estiman necesarias para la existencia del Estado y de su orden jurídico” (Linares Quintana, Segundo V. Tratado de la ciencia del derecho constitucional argentino y comparado. Buenos Aires, Alfa, 1ª ed., 1953, p. 245).

En palabras de Bidart Campos, y de una profusa doctrina conteste: “La supremacía de la constitución tiene dos sentidos. En un sentido fáctico, propio de la constitución material significa que dicha constitución o derecho constitucional material es el fundamento y la base de todo el orden jurídico-político de un Estado. Pero el sentido con el que el constitucionalismo utiliza la noción de supremacía constitucional es otro. Apunta a la noción de que la constitución formal, revestida de súper legalidad, obliga a que las normas y los actos estatales y privados se ajusten a ella” (Bidart Campos, Germán J. Manual de la Constitución reformada. Buenos Aires, EDIAR, 1ª ed., 1996, tomo 1, p. 333).

En esta línea de pensamiento y acción, la doctrina conteste de la Corte Suprema de Justicia ha propendido siempre, en consonancia con las más avanzadas enseñanzas doctrinarias, que la supremacía de la Constitución es un principio de aplicación efectiva, y que todo acto contrario a su vigencia está fulminado de invalidez inconvalidable e insubsanable, conforme con el art. 137 de la CN. En consecuencia, corroborada la inconstitucionalidad del doble pago pretendido por el Abog. G. C., lo cual contraviene al mandato general que prohíbe la doble remuneración a los funcionarios estatales, corresponde hacer lugar a la presente acción, conforme con las consideraciones arriba vertidas, en el sentido de declarar, con alcance de certeza constitucional, la ilegalidad del abono de los honorarios judiciales regulados al Abog. G. C. por los trabajos realizados a favor del Banco Central del Paraguay, por violar el art. 105 de la CN. Así voto, sin perjuicio de recordar, a la luz de la claridad de los fundamentos expresados, la utilidad de la aplicabilidad del razonamiento a casos similares.

El Dr. Núñez Rodríguez manifestó: Por la vía de la acción declarativa de certeza constitucional, el Abog. Pedro Rafael Valiente Lara, Procurador General de la República y los Abogados Marco Aurelio González Maldonado y Adriana Jazmín Bernal Lugo en nombre y representación del Banco Central del Paraguay, bajo patrocinio del Abog. F. F. pretende que se establezca el alcance del mandato constitucional contenido en el art. 105 de la CN: “De la prohibición de la doble remuneración. Ninguna persona podrá percibir como funcionario o empleado público, más de un sueldo o remuneración simultáneamente, con excepción de los que provengan del ejercicio de la docencia”.

A los efectos de determinar la procedencia de la pretensión del recurrente, organizaré el presente voto sobre los siguientes ejes centrales: I) Admisibilidad en nuestro ordenamiento de la acción declarativa de certeza constitucional; II) Estudio del caso concreto.

I) El CPC, en su art. 99, dispone: “El interés del que propone la acción podrá limitarse a la declaración de la existencia o no existencia de una relación jurídica, o a la declaración de autenticidad o falsedad de un documento”. Dicha norma se encuentra dentro de las disposiciones generales relativas al proceso, legisladas en el Libro I del Código Procesal Civil, Título IV-, correspondiente al ejercicio de la acción en general. Es decir, la sistemática del Código Procesal indica a las claras que la norma en cuestión es de alcance general, referida a cualquier tipo de acción, en el sentido de enunciar como suficiente la existencia de una duda que amerite la declaración de certeza para configurar el interés que justifique el recurso a la máxima instancia judicial.

Nos encontramos, pues, ante una acción meramente declarativa en sentido clásico. La admisibilidad de esta figura no puede ser puesta en dudas, atentos a la disposición del art. 99 del CPC, recientemente citada. La doctrina enseña, en tal tenor de ideas, que “la pretensión declarativa es aquella que tiende a obtener un pronunciamiento que elimine la falta de certeza sobre la existencia, eficacia, modalidad o interpretación de una relación o estado jurídico” (Palacio, Lino Enrique y Alvarado Velloso, Adolfo. Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Santa Fe, Rubinzal Culzoni, 1ª ed., 1993, Tomo 7, p. 171), caracterizándose la misma en que el interés se delimita en la mera disipación de la incertidumbre, suficiente para satisfacer el interés de quien propone la acción. En estos casos, “la jurisdicción se resuelve en la verificación de los datos de derecho y de hecho relevantes en orden a una relación jurídica, esto es, de los preceptos y de los hechos de los cuales depende su existencia o inexistencia; según los resultados de esa verificación, el Juez declara que la situación existe o bien que no existe”. (Carnelutti, Francesco. Instituciones del Proceso Civil. Buenos Aires, EJEA, 1ª ed., 1959, Tomo I, p. 68).

Las altas finalidades del instituto en cuestión son puntualizadas por el maestro Chiovenda: “La determinación de la voluntad de la Ley en el caso concreto es, por sí misma, un bien, puesto que de la certeza derivan inmediatamente determinadas ventajas. Si se afirma la existencia de una voluntad de la Ley que nos garantiza un bien, al beneficio asegurado por la Ley se agrega la seguridad de la expectativa, y la posibilidad de disposición en el comercio jurídico (...). Esta producción de la certeza jurídica como fin en sí misma es, por un lado, la función más autónoma del proceso, porque permite obtener un bien que no puede ser conseguido de otra manera: y por otro lado es, verdaderamente, la función más elevada del proceso civil. El mismo se nos presenta no como un mecanismo de coacción, sino mediante el aspecto más perfeccionado y refinado de puro instrumento de integración y concreción de la voluntad expresada en la Ley solo de modo general y abstracto; facilitando la vida social mediante la eliminación de las dudas que entorpecen el desenvolvimiento normal de las relaciones jurídicas. Asegurar la certeza en las relaciones interpersonales, prevenir los actos ilegítimos antes que atacarlos con el peso de grandes responsabilidades, he aquí una tarea digna del proceso en un pueblo civilizado” (Chiovenda, Giuseppe. Ensayos de Derecho Procesal Civil. Milán, Giuffré, 1ª ed., 1993,

Tomo III, p. 53).

Siendo este el espíritu que informa al art. 99 del CPC, en cuya virtud las acciones declarativas de certeza son admitidas en el seno de nuestro ordenamiento, resta por ver la admisibilidad de este tipo de acciones en sede de interpretación constitucional; esto es, si la duda derivada de la aplicación de normas constitucionales, que configuran derechos o deberes concretamente apreciables y en el marco de un caso concreto, puede ser disipada mediante el ejercicio de una acción declarativa de certeza; la cual en este caso llevará el adjetivo de “constitucional”, por la índole de los derechos sobre los que versa la interpretación, que derivan directamente de la máxima norma en el orden de jerarquía.

La respuesta afirmativa se impone. Ya la primera apreciación empírica no puede llevar a otro resultado, puesto que la eliminación de dudas o incertidumbres jurídicas en el caso concreto es una función de alta relevancia social, que es aplicable, indiferentemente, en todos los ámbitos del quehacer jurídico: derecho público o privado, constitucional o civil, etc. La eliminación de dudas, incluso, es más relevante tratándose de actuaciones de derecho público, donde los operadores del mismo tienen un interés más que legítimo, en caso de incertidumbres sobre la aplicación o interpretación de normas en un caso concreto y determinado, para conocer cuál es su actuar correcto. La opinión contraria impondría la incoherencia de tener primero que actuar para luego saber, frente a hechos ya consumados, si lo actuado fue o no correcto. A este respecto no se puede dejar de transcribir el ilustrativo ejemplo que brinda el maestro Bidart Campos: “Supongamos extravagantemente que una Ley prohíbe salir del país hacia determinado estado, sin razonabilidad alguna. Quien pretende salir puede sin duda solicitar su pasaporte y, al ser indudablemente denegado en aplicación de la Ley, acudir luego a la justicia. Pero, ¿es necesario para habilitar la vía judicial ese intento previo (y frustrado) de obtener el pasaporte, cuando de antemano se sabe con seguridad que no será otorgado? ¿No es un formalismo ritual vano, paralizante, y de inútil demora? ¿Por qué no abrir la acción judicial directamente y permitir que con ella se ataque de inconstitucional la norma y, declarada judicialmente que lo es, se autorice la salida del país? (Bidart Campos, Germán J. La interpretación y el control constitucionales en la jurisdicción constitucional. Buenos Aires, EDIAR, 1ª ed., 1987, p. 185). Nuestro ordenamiento jurídico, a través de la norma general del art. 99 del CPC, permite eliminar tal duda antes de actuar, mediante una interpretación que proporcione una pauta de conducta y legalidad para el caso concreto.

La normativa de rango constitucional, así como la legal, permiten también afirmar la admisibilidad de este tipo de acción en sede de interpretación constitucional por parte de esta Corte. El art. 247 de la Carta Magna asigna al Poder Judicial la función de interpretar la Constitución, mientras que el art. 259 del mismo cuerpo legal confiere a la Corte Suprema de Justicia, como deberes y atribuciones, los demás que fijen la Constitución y las Leyes. La Ley 609/95, en su art. 3 inc. a), asigna a la Corte Suprema de Justicia el deber de interpretar la Constitución. Surge, pues, palmariamente que, en caso de duda sobre el alcance de una norma constitucional, que se concretice en un caso específico que permita la intervención jurisdiccional, es el máximo órgano de la República quien debe ejercer la función interpretativa, dilucidando el alcance y efectos de la normativa de máximo rango.

Esta Corte, por medio de su Sala Constitucional, ha sostenido en diversos fallos que la misma no constituye un órgano consultivo; vale decir que ante la Sala Constitucional no es posible plantear para su interpretación una consulta sobre si un determinado instrumento normativo es inconstitucional o no. Pero es evidente que en el caso en estudio no se trata de una consulta sobre la constitucionalidad o no de un acto normativo, sino que lo que se pretende es que la Corte Suprema de justicia declare con certeza constitucional el alcance del mandato constitucional contenido en el art. 105 de la CN, cuya interpretación se solicita por medio de la presente acción.

La doctrina admite, de modo conteste, la pertinencia de una declaración de certeza constitucional para el caso concreto, como medio idóneo para excitar la competencia del órgano jurisdiccional. “Basta para que haya proceso, que la parte justiciable necesite, de acuerdo al derecho vigente, que el Tribunal emita un pronunciamiento que encuadre y decida un caso real y concreto dentro de ese derecho vigente, sea ello para dirimir pretensiones controvertidas, sea para resolver situaciones o relaciones inciertas o dudosas, sea para otorgar eficacia a determinados estados o relaciones jurídicas” (Bidart Campos, Germán J. La interpretación y el control constitucionales en la jurisdicción constitucional. Buenos Aires, EDIAR, 1ª ed., 1987, p. 184). Y ello es así, porque si se cierra la vía de la acción declarativa, “y no hay forma posible de que fuera de ella se alcance a componer de otra manera una causa judiciable de otra índole y por otra vía, debemos decir enfáticamente que la inexistencia o el cierre de la acción declarativa de inconstitucionalidad frustra el derecho a la jurisdicción pro privación absoluta de justicia. Y eso es inconstitucional, porque la ausencia de vía procesal para ventilar la pretensión se identifica con la imposibilidad de acceso a la administración de justicia” (Bidart Campos, Germán J., Ibídem, p. 186).

Consignando autorizada opinión doctrinaria en apoyo de la voz pionera del Prof. Bidart Campos, se ha dicho cuanto sigue: “Sagúes no encuentra impedimentos valederos para admitir la acción declarativa de inconstitucionalidad en el derecho argentino, dados ciertos presupuestos procesales (interés legítimo en su promotor, existencia de una norma vigente y aplicable cuya ejecución puede causarle agravio), y en tanto los efectos de la declaración se limitan al caso concreto (...) La eliminación del estado de incertidumbre jurídica por medio de la acción declarativa de inconstitucionalidad brinda al ciudadano una noción clave y definitoria de la medida de sus derechos y obligaciones” (Serra Rad, María Mercedes. Procesos y Recursos Constitucionales. Buenos Aires, Depalma, 1ª ed., 1992, p. 110).

Las expresiones doctrinarias encuentran análogo fundamento legal en el ámbito nacional, por cuanto que las mismas se basan en la disposición del art. 322 del CPC Argentino, conforme a las decisiones jurisprudenciales argentinas -Provincia de Santiago del Estero c. Y.P.F., LL 1986-C-117-, y la unanimidad de la doctrina citada. Dicho artículo no es otro que el equivalente a nuestro art. 99 del CPC, que consagra la procedencia de la acción puramente declarativa. Integrada tal disposición con la normativa relativa a la competencia en materia de interpretación constitucional y la existencia de un caso concreto, resultan aplicables en un todo al desarrollo e interpretación normativa nacional.

Esto -reiteramos- sin importar que nos estemos refiriendo al ámbito del derecho privado o del derecho público. “La acción meramente declarativa de certeza no busca, directa ni necesariamente, una declaración de constitucionalidad sino de certidumbre, pero que en la medida en que para lograr esa certidumbre, hace falta una revisión de constitucionalidad, la incluye e incorpora al proceso, y la exige en la sentencia. En esto, pues, coincide con todo proceso y con toda sentencia, porque es la necesidad de aplicar una norma al caso sub judice la que incita al control constitucional de esa norma. De este modo, al no ser el proceso declarativo de certeza una vía destinada a conseguir, directamente, una sentencia de mero control constitucional, sino una sentencia que declare con seguridad y certeza -y con la vinculatoriedad de la cosa juzgada- la existencia o inexistencia de un derecho (...) El control formará parte del proceso no como objeto principal o único, sino adherido a la pretensión de certeza que versará sobre una relación jurídica dudosa” (Bidart Campos, Germán J. La acción declarativa de certeza y el control de constitucionalidad, LL 154-518).

En el marco jurisprudencial, es harto conocido el enjundioso dictamen del entonces Procurador General de la Nación Argentina, Eduardo H. Marquardt, altamente elogiado por los profesores del vecino país. El mismo se transcribe en LL 154-515 y ss., con la nota de Bidart Campos que acabamos de señalar, y advierte que admisibilidad de la acción declarativa no se subordina a la naturaleza del derecho discutido. Así resulta de la legislación, jurisprudencia y doctrina de los países anglosajones, en los cuales la tutela de los derechos públicos subjetivos está confiada a los tribunales ordinarios, al igual de lo que ocurre en la Argentina, y también en otras naciones ajenas a la tradición jurídica anglosajona (...) De lo expuesto surge que no parece acertado el criterio según el cual el art. 322 del CPC y C -equivalente al art. 99 de nuestro CPC- tiende a tutelar solo las relaciones de derecho privado y no comprende los actos realizados por órganos públicos en ejercicio de su poder de policía”. LL 154-520.

Está orientada innovadora fue admitida por la Corte Suprema a partir del fallo ya citado -Provincia de Santiago del Estero c. Y.P.F.- y a partir del caso Gómez S.A. c. Provincia de Córdoba, se sistematizaron los requisitos de procedencia de la acción meramente declarativa en sede constitucional, que debe encontrar sustento en: a) una acción que afecte sustancialmente en algún momento los intereses legales de alguna persona; b) que la actividad cuestionada alcance al peticionario en forma suficientemente directa, y c) que ella haya llegado a una concreción bastante (Verdaguer, Alejandro C. Acción meramente declarativa, su alcance como acción de inconstitucionalidad a la luz de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. LL 1991-A-794). Así se ha pronunciado dicho órgano en otros casos: “Se encuentran reunidos los requisitos del art. 322 del CPC para la procedencia formal de la acción meramente declarativa, si concurre un estado de incertidumbre sobre la existencia y modalidad de una relación jurídica en la medida en que se trate de dilucidar la existencia de una obligación respecto de la cual se ha producido la totalidad de los hechos concernientes a su configuración, por lo que la controversia es actual y concreta, la actora ha demostrado tener un interés jurídico suficiente y carece de otra vía alternativa útil”. LL-1998-D-98. Análogo criterio se ha sostenido en autos “Gómez S.A. c. Provincia de Córdoba” (Bidart Campos, Germán J. La interpretación y el control constitucionales en la jurisdicción constitucional, Buenos Aires,

EDIAR, 1ª ed., 1987, p. 192).

Yendo al plano nacional, se ha admitido la acción declarativa de certeza constitucional, en los autos “Tribunal Superior de Justicia Electoral s/ Elecciones Generales para el Poder Ejecutivo”, en los que la Corte Suprema de Justicia, por SD N° 191 de fecha 27 de abril de fecha 27 de 1999, realizó una interpretación constitucional para la declaración, con alcance de certeza constitucional, de la conducta a seguir en caso de dudas frente a un caso concreto; en la especie, la determinación de la persona que debía ejercer la Presidencia de la República hasta completar el período y la convocatoria de elecciones para el cargo de Vicepresidente de la República.

En ocasión del estudio del caso planteado, esta Corte había sostenido que “la mera consagración del principio de supremacía constitucional deviene inoficiosa si no va acompañada del procedimiento que lo vuelva efectivo, de suerte que la norma o el acto inconstitucionales no tengan aplicación y no produzcan efectos. Tan importante como el principio de supremacía constitucional, es el de arbitrar los medios o los procedimientos para llevar a la práctica el control de dicha supremacía”.

Expresa en otra parte el mencionado fallo: “Diversos sistemas jurídicos admiten el control preventivo de constitucionalidad... Este tipo de acción se conoce como acción declarativa de certeza, y precisa necesariamente para su admisibilidad, la existencia de una duda o incertidumbre referida a la aplicación de una norma constitucional en un caso concreto y determinado, descartándose los casos eventuales o especulativos”.

Señala, además: “Doctrina y jurisprudencia comparadas abonan esta tesis: La declaración de certeza, en tanto no tenga carácter simplemente consultivo, no importe una indagación meramente especulativa y responda a un caso que busque precaver los efectos de un acto en ciernes con el fin de evitar una lesión al régimen constitucional, constituye causa sujeta a interpretación de la Corte Suprema de Justicia”.

A más de ello, tenemos las resoluciones judiciales Ac. y Sent. N° 37/2009, 110/2009 y 443/2009, en la que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha establecido la admisibilidad de la Acción de Certeza Constitucional para disipar la incertidumbre derivada de la aplicación de normas constitucionales, siempre que se concrete en un caso específico que permita la intervención jurisdiccional.

Lo expuesto, pues, permite concluir por la afirmativa de la cuestión marcada bajo el num. 1), ya que, de conformidad a las normas legales señaladas, y a los fundamentos doctrinarios y jurisprudenciales nacionales y extranjeros, no hay duda de que es admisible una acción meramente declarativa para disipar la incertidumbre derivada de la aplicación de normas constitucionales para determinar la conducta a seguir en un caso concreto; función y finalidad última de la acción declarativa, conforme lo dejamos expuesto.

II) La duda interpretativa que plantea el accionante se refiere a lo establecido en el art. 105 de la CN, en relación a la incertidumbre que se presenta cuando funcionarios o empleados públicos que ostentan (u ostentaban) el título de abogado y la representación de instituciones públicas ante los estrados judiciales, percibiendo por ello remuneración del erario (dinero público), luego regulan sus honorarios y pretenden ejecutarlos contra las mismas instituciones públicas que les abonaban un salario público por ejercer sus labores, justamente en representación procesal.

El art. 105 de la CN establece: “De la prohibición de la doble remuneración. Ninguna persona podrá percibir como funcionario o empleado público, más de un sueldo o remuneración simultáneamente, con excepción de los que provengan del ejercicio de la docencia”.

Con carácter previo a la dilucidación de la duda planteada, analizaremos la proponibilidad de la acción meramente declarativa en el caso concreto. La jurisprudencia ha dejado dicho que para que prospere una acción de este tipo se requiere: a) que haya incertidumbre respecto de las relaciones de derecho; b) que tal incertidumbre apareje un daño actual al accionante; c) que la sentencia de declaración baste para eliminar la incertidumbre o para prevenir el daño, dependiendo su naturaleza de la relación jurídica sobre la cual versa, además de no existir otro medio legal para poner fin a la falta de certeza. (JA 1991-1-448), y Palacio, Lino Enrique y Alvarado Velloso, Adolfo. Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Santa Fe, Rubinzal Culzoni, 1ª ed., 1993, Tomo 7,

P 174).

Resulta palmario que el recurrente ha acreditado las condiciones que demuestran la viabilidad de su pedido. En efecto: 1) se trata de un caso concreto y no eventual o especulativo, la regulación de honorarios profesionales por el Abog. F. G. C. y otros profesionales que pretenden ejecutar contra el Banco Central del Paraguay, sin tener presente que, por el ejercicio de esa representación procesal, el BCP le ha abonado su salario mensual durante el tiempo que duró esa representación, 2) existe un interés legítimo que afecta los intereses del accionante, de la Procuraduría General de República porque la fuente de pago es el presupuesto estatal y esta institución tiene la obligación constitucional de defender los intereses patrimoniales del Estado, y del Banco Central del Paraguay porque se trata de un ex funcionario público y por ser la institución pública contra quien se dirigen las regulaciones señaladas, 3) se crea un estado de incertidumbre jurídica: porque la Ley 1376/88 establece la regulación de honorarios de los abogados que ejercen la representación procesal en un juicio; y para establecer que la ejecución de esa regulación no corresponde cuando se trata de abogados del Estado que, por el ejercicio de esa representación, ya percibían una remuneración periódica, por virtud de lo establecido en el art. 105 de la CN.

De este modo, verificadas las condiciones formales de procedencia de la acción, nos abocamos al fondo de la cuestión, y para ello me remito a lo que expuse en mi voto al momento de dictar el Ac. y Sent. N° 1453 de fecha 29 de octubre de 2013, en los autos caratulados: “Acción de Inconstitucionalidad en el juicio: “Reg. Hon. Prof. del Abog. Francisco González Colman en el juicio: Banco Central del Paraguay c. Miguel Kemper s/ Cobro de guaraníes”. Asimismo abordando el presente tema, debemos recurrir a las premisas legales que contemplan claramente la hipótesis fáctica que se plantea, así, el art. 105 de la CN en concordancia con la Ley N° 2796/2005.

Así, en su momento he manifestado: “... En efecto, si bien en las instancias ordinarias los judicantes han interpretado y valorado correcta y razonablemente las aristas particulares del caso, a la luz de las previsiones contenidas en la Ley Arancelaria; lo cierto es que no han considerado que en este caso puntual se torna aplicable lo dispuesto en la Ley N° 2796/2005 “Que reglamenta el pago de honorarios profesionales a asesores jurídicos y otros Auxiliares de Justicia de entes públicos y otras entidades”, que se trata de una Ley de orden público y que es contundente al prescribir que los abogados o asesores jurídicos, sean éstos funcionarios públicos nombrados o contratados, que perciban una remuneración proveniente del Presupuesto General de la Nación y que actúen en procesos judiciales en representación del Estado y en general de la Administración Pública, sin bien tienen derecho a hacer justipreciar sus honorarios profesionales, no tienen acción para requerirlos judicial o extra judicialmente a sus mandantes, respecto de quienes el auto regulatorio es inhábil para sustentar cualquier pretensión de cobro...” “... Haciendo una correcta exégesis de la normativa reseñada, la misma ciertamente vino a modificar las previsiones contenidas en los arts. 11 y 12 de la Ley N° 1376/88, introduciendo una situación de excepción respecto de aquellos profesionales que actúen en causas judiciales en defensa de los intereses del ente estatal al que representan, percibiendo como tales un salario presupuestado. En efecto, estos no tienen la opción que les acuerda el art. 11 de la aludida ley a los profesionales en general, de dirigir su pretensión ejecutiva contra su mandante, ni aun cuando este haya resultado ganancioso; vale decir, en ningún caso pueden pretender perseguir el cobro de los honorarios regulados en las causas en que han entendido, contra los entes estatales en cuya representación han actuado ante los estrados judiciales. Ahora bien, independientemente y además de la remuneración que perciban por la función desempeñada en tal carácter, la ley si les reconoce el derecho de hacer justipreciar sus honorarios, solo que limitando su pretensión de cobro a la contraparte condenada en costas...”.

“... Pues bien, centrándonos nuevamente en la casuística sometida a estudio, y teniendo como premisa mayor de nuestro silogismo lo dispuesto en esta Ley N° 2796/05, resulta que el auto regulatorio constituye en este caso particular un instrumento inhábil respecto del Banco Central del Paraguay, por falta de legitimación pasiva. Si bien la defensa deducida por la entidad bancaria fue tratada como inhabilidad de título, los juzgadores la desestimaron habiendo soslayado la aplicación de esta ley, que concretamente contemplaba la hipótesis planteada, apartándose así de la solución normativa prevista para el caso”.

El Fiscal Adjunto, Federico Espinoza, en su Dictamen N° 1189 de fecha 30 de agosto de 2013, agregado a fs. 260/260 bis de autos, se expidió favorablemente a la petición del recurrente en los siguientes términos: El argumento esbozado por los hoy accionantes, encuentra un justificativo más que claro en la redacción de la propia Ley N° 2796/05 “Que reglamenta el pago de honorarios profesionales a asesores jurídicos y otros auxiliares de justicia de entes públicos y otras entidades”, la cual en su art. 1 claramente expresa: “Los abogados o asesores jurídicos, así como los auxiliares de justicia contemplados en la Ley de Organización Judicial y leyes especiales, sean estos funcionarios públicos nombrados o contratados, en adelante abogados y auxiliares de justicia, que perciben una remuneración proveniente del Presupuesto General de la Nación y que actúen en procesos judiciales en representación del Estado y en general de la Administración Pública central, departamental, municipal, entes autónomos, autárquicos, descentralizados, binacionales y empresas con participación estatal mayoritaria, en adelante la Administración Pública, podrán hacer justipreciar sus honorarios profesionales; pero no tendrán acción para requerirlos judicial o extrajudicialmente a sus mandantes ni a entidades vinculadas o sometidas bajo tutela, administración o intervención de la Administración Pública, respecto de quienes el auto regulatorio no será instrumento hábil para sustentar ninguna pretensión de cobro”. Sin temor a equívocos, se observa de la propia redacción del art. 1 que la Ley de referencia, sustenta la pretensión de los hoy accionantes, argumento más que suficiente para considerar la inviabilidad de los pedidos de regulación de honorarios de aquellos profesionales abogados que ejerzan funciones públicas remuneradas, y que pretendan la regulación de sus honorarios profesionales hacia su mandante”.

En base a todo lo expuesto, es mi criterio que corresponde hacer lugar a la presente acción de declaración de certeza constitucional planteada por el Abog. Pedro Rafael Valiente Lara, Procurador General de la República y los Abogs. Marco Aurelio González Maldonado y Adriana Jazmín Bernal Lugo en nombre y representación del Banco Central del Paraguay, bajo patrocinio del Abog. F. F., conforme a lo expresado anteriormente.

El Dr. Paredes Bordón manifestó: Se presentan ante esta CSJ, los Abogs. P. V. L., en su calidad de Procurador General de la República, nombrado por Decreto del Poder Ejecutivo N° 9174 de fecha 27 de junio de 2012, y los Abogs. Marco Aurelio González Maldonado, y Adriana Jazmín Bernal Lugo, en representación del Banco Central del Paraguay, conforme a las escrituras de poder general, obrantes a fs. 3/9 y 10/16, bajo patrocinio del Abog. F. F., a promover acción puramente declarativa de certeza constitucional, respecto a que en virtud del art. 105 de la CN, los abogados del Banco Central del Paraguay, que actúen en nombre y representación de dicha institución, en los juicios en que sea parte, ya sea como actora o como demandada, el Banco Central del Paraguay, no pueden regular honorarios profesionales en razón que los mismos ya perciben una remuneración mensual por sus servicios como funcionarios del BCP, si percibieran honorarios profesionales por su actuación ante Tribunales, estarían incursos en la situación prohibida por el art. 105 de la CN, que prohíbe la doble remuneración del estado, con excepción de la remuneración proveniente de la docencia.

Pretenden los demandantes, según surge del escrito promocional, que la Corte declare, con alcance de certeza, que el cobro de honorarios por parte de los abogados del Estado, por su labor procesal representante de la entidad, viola el mencionado art. 105 de la CN, por lo que dichas regulaciones no pueden ser admitidas, ni abonadas.

La razón concreta invocada para promover la acción, es la existencia de numerosos juicios de regulación de honorarios, en particular del Abog. F. G., que siendo funcionario del BCP, y que en tal carácter representó al Banco Central del Paraguay en diversos juicios, en los cuales posteriormente ha procedido a la regulación judicial de sus honorarios y a iniciar la ejecución de los mismos contra el BCP, en perjuicio del patrimonio de la entidad, dado el elevado monto de los mismos. Pretenden que esta Corte declare en primer término, que la actuación de los abogados del BCP en los juicios en representación del mismo, constituyen actos ejecutados en carácter de funcionarios, y por ende que ya se encuentran retribuidos con el salario mensual que perciben del BCP, y en segundo término que no corresponde se abonen los honorarios ya regulados del Abog. F. G., y que a la fecha cuentan con sentencias firmes y ejecutoriadas, por la razón expresada en el punto primero.

Cuestión previa: Justificación y acreditación de la representación.

En primer término, y en atención al motivo de la acción, resulta conveniente determinar la legitimación de cada uno de los profesionales que aparecen interviniendo en autos.

Con relación a los Abogs. Marco Aurelio González Madonado, y Adriana Jazmín Bernal Lugo no existe impedimento alguno, puesto que a fs. 3/9 y 10/16, se hallan agregados los testimonios de poder para asuntos generales que otorga el BCP a cada uno de dichos profesionales, con la pertinente aclaración dentro del respectivo poder, que se trata de otorgamiento de mandatos a funcionarios del Banco, para que lo representen judicialmente.

Con relación al Abog. F. F., no se ha acompañado instrumento alguno, y dada la calidad de patrocinante que le atribuyen los otros abogados, esa intervención será responsabilidad de los patrocinados ya que no que existe en autos instrumento en tal sentido, que autorice el patrocinio por parte del Banco Central del Paraguay.

En cuanto a la representación del Procurador General, deben realizarse algunas precisiones.

El Abog. P. L., invocando su calidad de Procurador General de la República, dice intervenir también en nombre del BCP, en base al art. 246 de la CN. En este sentido, el art. 426 de la CN, prescribe los deberes y atribuciones de la Procuraduría General de la República: “... 1) representar y defender, judicial o extrajudicialmente los intereses patrimoniales de la República; 2) dictaminar en los casos y con los efectos señalados en las leyes; 3) asesorar jurídicamente a la Administración Pública, en la forma que determine la Ley, y 4) los demás deberes y atribuciones que le fije la Ley”.

De la norma constitucional citada, vemos que el primer inciso es el que podría ser aplicado a un proceso de estas características, cuando dispone que puede representar y defender judicialmente los intereses patrimoniales de la República.

Como los mencionados artículos constitucionales, a la fecha no han sido reglamentados por ley alguna, es decir, la Procuraduría General de República, carece de un Ley Orgánica que oriente, delimite y funcionalice las atribuciones que la constitución le otorga, cabe preguntarse cuál es el régimen legal en cuyo marco desenvolverá sus acciones, dado que ningún órgano del estado puede actuar o desenvolverse, al simple arbitrio o capricho del sujeto o persona física que la integre o dirija, sino que debe sujetar su accionar al principio de legalidad, según el cual los entes públicos solo pueden ejecutar los actos para los cuales se hallen expresamente autorizados.

En ese sentido, y dado que quien se presenta a demandar, Procurador General de la República, dice hacerlo en nombre del Estado, debemos concluir que se refiere al Estado, como persona jurídica, tal como se encuentra reconocido en el art. 91 inc. a del CC, modificado por la Ley 388/94.

Dentro de este mismo art. 91, nos encontramos en el inc. d) que son también personas jurídicas, los entes autárquicos, autónomos y los de economía mixta y demás ente de Derecho Público, que, conforme con la respectiva legislación, sean capaces de adquirir bienes y obligarse.

También en el mismo art. 91 del CC, pero en otros incisos, se consagra la existencia de otras persona jurídicas de derecho público, como las gobernaciones y las municipalidades, inc. b.

La representación que ejerce de manera natural el Procurador General de la República, desde este perspectiva, debe circunscribirse a los entes y organismos del estado que no tienen la calidad de personas jurídicas distintas al Estado Central, es decir, que por exclusión, el Procurador solo puede representar de manera directa y natural, a los entes que no sean los comprendidos en los incs. b y d del art. 91 del CC, ya que estos órganos y organismos, al ser definidos como personas jurídicas, distintas al estado, tienen su propia capacidad jurídica y legitimación para ejercer la defensa de sus derechos, incluidos los patrimoniales.

Para ponerlo en ejemplo, el Procurador General de República, en virtud de los arts. 244 y 246 de la CN, y a la luz de la disposición del art. 91 del CC, en ausencia de una carta orgánica que establezca lo contrario, solo puede validar y directamente intervenir o representar judicialmente, al Poder Ejecutivo, y los organismos dependientes de este, que no tengan personalidad jurídica propia, ya sea como entes autónomos o autárquicos, como ser secretarías, o ministerios, pero no puede asumir la representación de otras personas jurídicas, como ser las entidades autárquicas, que tienen un patrimonio separado del estado, salvo otorgamiento de poder por parte de las mismas.

Y ocurre que el Banco central del Paraguay, de conformidad a su carta orgánica, Ley 489/95, es un ente de derecho público, con autonomía y autarquía, art. 1, y de acuerdo a lo dispuesto en el art. 120 de la misma Ley 489/95, ubicado en el capítulo, que establece el régimen jurídico del patrimonio del Banco Central del Paraguay, dispone que dicho patrimonio, el del Banco Central del Paraguay, se considera jurídicamente separado de los bienes del estado.

Consecuentemente, el Procurador General de la República, no puede por sí y ante si arrogarse la representación de un patrimonio que no corresponde al estado central, salvo reiteramos, que el Banco Central le otorgue un mandato a efecto.

Por dicha razón, no corresponde considerar como representante del Banco Central del Paraguay, al señor Procurador, pero dada la representación natural del mismo, según se explícita en los párrafos que anteceden, de representante del Estado, en general, si podemos tomarla con ese alcance, determinando en consecuencia, que lo que vaya a resolverse en la presentación, alcanzara no solo a los funcionarios-abogados que representen al Banco Central del Paraguay, sino también a aquellos funcionarios-abogados que intervengan en cualquier juicio, en representación de los entes cuya representación ejerza naturalmente el Procurador General de la República, incluidos y empezando por los abogados delegados de la propia procuraduría.

Cuestión de fondo: La acción puramente declarativa.

Pretenden los actores, primeramente que la Corte declare con alcance de certeza constitucional, que los profesionales abogados, que al mismo tiempo son funcionarios públicos, que intervienen en causa judiciales, en representación del ente del cual son funcionarios, no pueden regular y ejecutar honorarios contra la institución a la que representan, ya que ello infringiría la disposición del art. 105 de la CN, porque constituiría una doble y simultanea remuneración, y en segundo lugar solicitan se declare que no corresponde el pago de honorarios ya regulados y con sentencia de ejecución firme, del Abog. F. G., en razón que el mismo, intervino en los juicios mencionados, en representación del BCP, por ser funcionario del Banco, asignado al área jurídica, y que dentro de sus funciones, ya remuneradas mensualmente se encontraba la comparecencia en juicio en representación del BCP.

Han acompañado, las resoluciones de nombramiento del Abog. F. G. como funcionario del banco, su asignación al Departamento jurídico, el Reglamento interno que atribuye la función de representar judicialmente al banco a los funcionarios de esa área, así como las resoluciones de primera, segunda y aun tercera instancia, donde se regularon los honorarios del profesional de marras, y se dispuso la ejecución de los mismos en contra del Banco Central del Paraguay, también el poder general otorgado al mencionado abogado por el entonces presidente del Banco Central del Paraguay, Hermes Gómez Ginard.

Como el interés declarado de los accionantes, apuntan al caso concreto de las regulaciones de honorarios profesionales del Abog. F. G., que pretende se declaren violatorios del art. 105, y por ende que el Banco no está obligado a cumplir dichas condenas, entendemos que no se trata de un planteamiento en abstracto, lo que habilita a la Corte a estudiar y resolver la acción planteada.

La acción puramente declarativa, se halla prevista en el ordenamiento positivo, art. 99 del CPC, y cuando se plantea a nivel de máxima instancia judicial, Corte Suprema de Justicia, y la misma se refiere a una norma de rango constitucional, adquiere el sentido que le dan los proponentes, declaración de certeza constitucional, dado que solo la Corte Suprema de Justicia, en su calidad de custodio de la constitución, la interpreta y la aplica, art. 247 primer párrafo.

Para entender el propósito de una acción puramente declarativa, su finalidad y sus requisitos, conviene aclarar que el concepto de la acción influye sobre todo propósito de clasificación del término. Si se admite que acción es tan solo el derecho en ejercicio, la clasificación será un equivalente de las pretensiones jurídicas ínsitas en los derechos respectivos.

Si la acción, en cambio es admitida como un derecho autónomo, la clasificación responde a un criterio procesal que se afinca en el carácter del pronunciamiento judicial que se persigue.

En esta segunda concepción del término, encontramos distintos tipos de acciones, la constitutiva, la condenatoria y la declarativa.

Mediante la acción constitutiva se solicita de la jurisdicción la creación, modificación o extinción de un derecho o situación jurídica. Como característica de este tipo de acción, debe señalarse que el cambio de la situación jurídica perseguida se produce debido a una decisión judicial, cuyos efectos rigen normalmente desde el momento en que se dicta o se hace conocer, (ex nunc), pudiendo en casos excepcionales, tener efectos retroactivos (ex tune).

Con la acción de condena, no solo se persigue la declaración del derecho, sino también la imposición al sujeto pasivo de una determinada situación jurídica, creando, modificando, o extinguiendo derechos. Es decir, no solo se declarara el derecho, también busca su ejecución.

Estas acciones, se distinguen precisamente de las otras, constitutivas y declarativas, por el hecho que no agotan su finalidad con el simple conocimiento de la voluntad de la ley, ni con la sola creación, modificación o extinción de una situación jurídica, sino que en su formulación la sentencia contiene una obligación que trae aparejada una ejecución hasta forzosa si es necesario, en caso de incumplimiento voluntario.

Y por último las acciones puramente declarativas, mediante las cuales solo se procura obtener la constatación o comprobación, por medio de la sentencia de existencias inexistencia de un derecho o certeza sobre la validez o invalidez de un instrumento.

Correlativamente a la acción, se produce también una clasificación de las sentencias que se dicten al finalizar el proceso, reconociéndose entonces la existencia de sentencias declarativas, condenatorias y constitutivas.

En un sentido lato, todas las sentencias contienen una declaración del derecho de las partes, la diferencia radica en que la primera de las citadas, declarativas, solo contienen es declaración pura de la existencia o inexistencia de un derecho, la falsedad de un documento, o la concretización de un derecho, como la usucapión, por ejemplo.

Las sentencias constitutivas son aquellas que luego de formular la declaración de la existencia de un derecho, en base al mismo crean, modifican o extinguen un estado jurídico entre las partes, y por ultimo las condenatorias, no solo declaran el derecho, crean modifican o extinguen estados jurídicos, sino que además obligan a las partes a ejecutar lo resuelto.

La doctrina considera en general, que la acción declarativa, reconoce su antecedente en la institución romana de formulae praejudiciaslis o prejudicio, concedida por el pretor de acuerdo a la intentio, y sin condena, para producir una certeza jurídica, que es precisamente lo que distingue la acción declarativa, de las demás.

Fenochietto-Arazi, en su obra Código Procesal Civil de la Nación. Comentado. Tomo II, P. 103 al 116, al comentar el art. 322 del CPN,( parecido aunque no idéntico al art. 99 de nuestro CPC), conceptualiza la acción, y su correlativa sentencia meramente declarativa, expresando que: “El actor que pide una sentencia de declaración de certeza, enseña Chiovenda, no quiere conseguir actualmente un bien de la vida que esté garantizado por la voluntad de la Ley, ya sea que aquel bien consista en una prestación del obligado, ya consista en la modificación del estado jurídico actual: quiere solamente saber que su derecho existe, o quiere excluir que exista el derecho del adversario, pide al proceso la certeza jurídica y no otra cosa. Es ésta, verdaderamente, la función más elevada del proceso civil: éste se nos presenta aquí, ya no en la figura violente y dura de un organismo de coacción, en el aspecto más afinado de puro instrumento de integración y especialización de la voluntad expresada en la Ley sólo en forma general y abstracta: de facilitación de la vida social mediante la eliminación de las dudas que obstaculizan el normal ejercicio de las relaciones jurídicas. Asegurar a las relaciones de los hombres la certeza, prevenir los actos ilegítimos en vez de afectarles con el peso de graves responsabilidades, ¡he aquí un cometido bien digno del proceso de un pueblo civilizado! La magistral caracterización que hace el gran maestro italiano pone de relieve el carácter eminentemente preventivo de la sentencia de mera declaración, es decir, sin la preexistencia de un estado de lesión, precedida únicamente por una situación de incertidumbre, o sea, de falta de certeza capaz de causar un perjuicio. Justificada, únicamente, por un interés en una declaración judicial de certeza tendiente a evitar un daño. El carácter preventivo de la institución ha sido reconocido por la jurisprudencia nacional. En verdad se puede decir que todas las sentencias presuponen la declaratividad del derecho, pero mientras las meramente declarativas se agotan en la declaración y preceden a la lesión, las restantes suponen la existencia de ésta y se complementan con otros atributos, como la condena, que tiende a la ejecución efectiva de una prestación o las constitutivas, que suponen modificación del estado jurídico existente”.

La declaración judicial que se pretende puede ser positiva, cuando se persigue el reconocimiento de la existencia de una relación jurídica, o negativa, cuando se pretende que se declare que determinada relación jurídica no existe. Como la finalidad de la acción que legisla el art. 99 del CPC, tiende a la obtención de una sentencia meramente declarativa, aunque la norma no lo diga, se excluye la posibilidad que por esta vía pueda procurarse una decisión judicial de carácter constitutivo, condenatorio, de cumplimiento compulsivo, o interpretativo de la Ley.

El presupuesto de interés que fundamente la acción puramente declarativa, lo constituye el estado de incertidumbre en que se halle el actor con respecto a una situación o relación jurídica, que puede ser removido por medio de la declaración de certeza. Pero ese interés no supone la violación del derecho.

Los autores citados precedentemente, Fenochietto-Arazi, en su obra Código Procesal Civil de la Nación. Comentado Tomo II, P. 103 al 116, con relación a la naturaleza de la acción puramente declarativa, señalan el carácter residual de la misma, basado en la opinión de la mayoría de la doctrina, Alsina, Derecho Procesal Tomo I, P. 355, así como en legislaciones extranjeras. El art. 322 del CPN de la República Argentina lo establece expresamente.

Esto significa, que si el actor se halla en posibilidad de promover la correspondiente acción constitutiva o condenatoria, deberá interponer una de estas, y no la declarativa.

Y esto nos lleva, a lo que considero el punto central el presente caso.

Primero, que la incertidumbre que pretende despejarse por medio de una acción puramente declarativa, debe ser de una relación jurídica, y segundo que lo resuelto en una sentencia puramente declarativa, no puede ser la prohibición del cumplimiento de una norma o de una sentencia judicial, es decir, no puede convertirse la sentencia declarativa, en una sentencia de condena u ordenadora.

Alegan los actores, que existe incertidumbre en cuanto a que si un funcionario del Banco Central del Paraguay, asignado al área jurídica de la institución, que entre las funciones propias del mismo, y por el cual ya percibe una remuneración, regula y ejecuta honorarios profesionales como abogado contra el Banco Central, en base a esas actuaciones, estaría violando la prohibición del art. 105 de la CN, que prohíbe al doble remuneración.

Si entendemos como remuneración, el conjunto de retribuciones que recibe una persona por cumplir una función para el estado central o alguna entidad descentralizada, autárquica y autónoma, que puede a su vez subdividirse en varios rubros, por ejemplo, asignación básica o salario, plus por responsabilidad, viáticos, etc., la doble remuneración consistiría en que el funcionario, a la vez abogado con poder, perciba una remuneración en carácter de funcionario, entre cuyas tareas propias del cargo está la de representar judicialmente al Banco, y luego pretende volver a regular los honorarios por esas mismas actuaciones, existe doble remuneración, porque se pagaría dos veces por la misma labor.

En este caso, no existe incertidumbre y, por supuesto que está infringiendo la norma constitucional, y no solo la Constitucional, sino también legal, en particular a partir de la vigencia de la Ley 2796/2005, que en relación a los funcionarios que ejercen el rol de abogados de instituciones públicas, vino a modificar el régimen de los arts. 11 y 12 de la Ley 1376/88 de Honorarios de Abogados, quitándoles la opción de regular y ejecutar honorarios contra sus mandantes.

Pero para que se produzca dicha violación, deben acreditarse algunos aspectos, primero y fundamental, que en el poder habilitante, con el cual se presenta a litigar en tribunales, debe expresarse claramente que se trata de un funcionario del Banco o de la institución que se trate, y que el poder se otorga por ese motivo. De no dejarse constancia de dicha circunstancia, el poder habilitante, sencillamente se rige por las reglas del mandato, y el mandatario se halla habilitado a pedir la remuneración en base a dic mandato, y el Juez a otorgarlo, a su vez en cumplimiento del precepto constitucional que la gratuidad del trabajo no se presume. Art. 92 primer párrafo CN.

Los actores han acompañado a fs. 49 de autos, el testimonio de la escritura de poder general otorgado a favor del Abog. F. G., en dicho instrumento no se observa que se haya especificado que se trata de un funcionario del Banco, sencillamente, el entonces Presidente del Banco, dice que confiere poder general para asuntos judiciales y administrativos al Abog. F. G., matriculado de este vecindario, ergo el poder ha sido otorgado como si el apoderado no fuese funcionario del banco. Es esta falencia en el otorgamiento, que ya no se observa en los poderes de los abogados que representan al BCP en estos autos, la que permitió al Abog. F. G. solicitar su regulación de honorarios.

Entonces, si los honorarios fueron regulados con posterioridad a la vigencia de la Ley 2796/2005, los mismos violan la prohibición de esa Ley, así como la del art. 105 de la CN.

Si fueron dictados con anterioridad a dicha ley, solo infringirían la prohibición del art. 105 de la CN, siempre y cuando en el poder habilitante, se haya consignado la calidad de funcionario de la entidad otorgante, en el caso Banco Central del Paraguay, del abogado, y en ese caso, cada situación, o juicio deberá resolverse según el procedimiento que corresponde y en los tribunales competentes, inclusive, por vía de acción o excepción de inconstitucionalidad.

La propia Sala Constitucional de la Corte, en un reciente fallo, Ac. y Sent. N° 1456 del 29 de octubre de 2013, así lo ha establecido.

En síntesis, en cuanto al primer punto de la acción instaurada, soy de la opinión que existe violación del art. 105 la CN, y de la Ley 2796/2005, cuando el funcionario que por ser tal, dentro de sus funciones le cabe representar judicialmente a la institución donde es funcionario permanente, regula y pretende ejecutar honorarios contra su mandante, a condición que su calidad de funcionario conste en el poder habilitante.

Ahora bien, y recordando lo que expresábamos al referirnos al alcance de una acción puramente declarativa, en lo que hace al segundo punto solicitado por los actores, de que no corresponde el pago de honorarios ya regulados a favor del Abog. F. G., por medio de una acción puramente declarativa, ni aunque sea con alcance constitucional, puede dejarse de lado el cumplimiento de sentencias judiciales, ello solo es posible por vía de la inconstitucionalidad, pero como una acción constitutiva o condenatoria, no meramente declarativa, y en cada caso concreto.

Por otro lado, cabe señalar, que habiéndose declarado que el cobro de honorarios, en las condiciones apuntadas, deviene violatorio del art. 105 de la CN, con relación a los honorarios ya regulados del Abog. G., los mismos han quedado sin causa que los justifique, como acrecentamiento del patrimonio del Abog. G., acrecentamiento sin causa que en el ordenamiento civil tiene su tipo de accionar en la vía ordinaria, para recuperar o evitar el pago.

En conclusión, voto por: a) Cancelar la intervención del Procurador General, Pedro Valiente Lara, en representación del Banco Central del Paraguay, y dejar establecido, en razón de la representación constitucional del Procurador, que la presente declaración afectara no solo a los representantes del BCP, sino de todas las instituciones cuya representación natural ostenta el Procurador General de la República.

b) Hacer lugar parcialmente a la presente acción puramente declarativa, de certeza constitucional, dejando establecido que es violatorio de la prohibición del art. 105 de la CN, que un profesional abogado, nombrado administrativamente para ejercer una función en un institución pública, que incluya entre su labor ejercer la representación en juicio de la institución en la que se encuentra percibiendo remuneración habitual, como funcionario, pretenda cobrar por vía de regulación de honorarios; siempre que en el instrumento habilitante de la representación procesal, se deje constancia de la calidad de funcionario del mandatario designado.

c) Rechazar parcialmente a la presente acción declarativa, en cuanto se solicitó se disponga el no pago al Abog. F. G., de sus honorarios que a la fecha de la promoción de la presente, ya cuentan con sentencias de ejecución, firme y ejecutoriados, por los motivos y con los alcances expuesto en el exordio de la presente resolución.

Los Dres. Pucheta de Correa, Blanco, Paiva Valdovinos, Talavera Torres y Villalba Fernández manifestaron: Adherirse al voto del Ministro preopinante, Dr. Torres Kirmser, por los mismos fundamentos.

Por los méritos del Acuerdo que anteceden, la Excma. Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Declarar, con alcance de certeza constitucional la vigencia; para el caso, del principio constitucional según el cual los profesionales que perciben remuneración periódica del Estado o de algún otro ente comprendido en el art. 3 de la Ley 1535/1999, no pueden adicionar a dicha remuneración honorarios por trabajos judiciales cobrados a su mandante y, en consecuencia, la ilegalidad del abono de los honorarios judiciales regulados al Abog. G. C. por los trabajos realizados a favor del Banco Central del Paraguay; por los fundamentos indicados en el exordio de la presente resolución. Anotar, registrar y notificar.- Raúl Torres Kirmser.- Víctor M. Núñez R.- Juan Carlos Paredes Bordón.- Miguel Oscar Bajac Albertini.- Alicia Pucheta de Correa.- Sindulfo Blanco.- Oscar A. Paiva Valdovinos.- Olga Talavera Torres.-Neri E. Villalba Fernández.- Sec.: Arnaldo Levera.-