Estado Paraguayo c. Juicio ZG Consultores y Asociados S.R.L. c. Ministerio de Educación y Cultura s/ Acción ejecutiva s/ Acción autónoma de nulidad. (Ac. y Sent. N° 97)

Los Dres. Zuccolillo Garay de Vouga e Ynsfrán Saldívar manifestaron: Votar en el mismo sentido.

2ª cuestión: El Dr. Paredes Bordón dijo: Por la sentencia en recurso, SD N° 816 de fecha 4 de noviembre de 2011, el a quo, resolvió: “Rechazar la presente demanda de Acción Autónoma de Nulidad que promueve el Estado Paraguayo representado por la Procuraduría General de la República, contra el Ministerio de Educación y Cultura, la firma ZG Consultores y la Sra. Rosa Virginia Ricciardi de Heisecke en relación al juicio caratulado “ZG Consultores c. Ministerio de Educación y Cultura s/ Preparación de acción ejecutiva por improcedente. Imponer las costas de este juicio en el orden causado”.

Contra esta decisión apelan todas las partes. La Procuraduría, lo hace contra toda la sentencia, al igual que el representante del Ministerio de Educación, en tanto el representante de la Sra. Rosa Virginia Ricciardi de Heisecke, lo hace contra la parte que impuso las costas por su orden.

Por razones metodológicas corresponde analizar en primer término los recursos de la Procuraduría General de la República, y del Ministerio de Educación y Cultura, y luego los del representante de la Sra. Ricciardi de Heisecke.

En cuanto a los argumentos de la Procuraduría General de la República, expuestos en el memorial de fs. 502/506, los mismos básicamente consideran errónea la apreciación del a quo, de considerar como un reconocimiento de deuda, el hecho que el Estado Paraguayo, a través de la intervención de varios de sus órganos, tales Ministerio de Educación, Ministerio de Hacienda, ha realizado pagos parciales de la deuda reclamada en el juicio cuya nulidad se pretende, y realizado las previsiones presupuestarias al efecto, y que por ello, debido a la principio que nadie puede ir contra sus propios actos, no pueda ahora, el mismo Estado a través de otro de sus órganos, la Procuraduría General de la República, pretender la nulidad del juicio, cuya sentencia ya ha cumplido, aunque sea parcialmente.

El representante del Ministerio de Educación a su vez, en su memorial de fs. 508/516, a más de los argumentos señalados por la representante de la Procuraduría, agrega que parte del pago, se ha dado en cumplimiento de una orden judicial, dictada increíblemente a despecho de la Ley 1439/2000, disponiendo el embargo de fondos del Ministerio de Educación en el Banco Nacional de Fomento, y su transferencia a una cuenta judicial, y posterior extracción pago por vía de cheque judicial, por lo que con relación a dicho pago, no puede considerarse un reconocimiento de deuda ni mucho menos.

El representante de la Sra. Ricciardi de Heisecke, en primer término solicita se declaren desiertos los recursos, ya que según sostiene los escritos presentados no reúnen los requisitos del art. 419 del CPC paja ser considerados técnicamente como expresión de agravios, al no contener una crítica razonada al fallo recurrido. Subsidiariamente manifiesta, reiterando los argumentos del a quo, que el Estado ya ha reconocido la deuda, por lo que no puede luego pretender la nulidad de la obligación, agrega que no es cierto que haya existido indefensión, que ni en anterior juicio, ni en la presente demanda, se ha negado la existencia del alquiler, ni le deuda. Que el a quo ha fundado la sentencia en la teoría del órgano, no para justificar la especialidad de la Procuraduría, sino para demostrar que el estado, a través de sus órganos ha reconocido la deuda y abonado la misma.

Tal en síntesis los argumentos de las partes. En cuanto a la petición de declarar desierto los recursos, el mismo no puede ser atendido, puesto que los escritos presentados tanto por la Procuraduría General de la República, como por el representante del Ministerio de Educación y Cultura, contienen un análisis de lo que ellos consideran un criterio errado del a quo, por lo que debemos estudiar el recurso.

En autos se presenta la Procuraduría General de la República, y fundado en el art. 246 de la CN, peticiona por vía de la acción autónoma de nulidad la declaración de nulidad de todas las actuaciones del juicio caratulado ZG Consultores y Asociados c. Ministerio de Educación y Cultura alegando que en dicho proceso, el Estado ha caído en indefensión en razón de que el único órgano constitucionalmente habilitado para representar los intereses patrimoniales del estado, o sea la Procuraduría, no ha tenido intervención en el mencionado juicio.

El a quo, luego de analizar los conceptos de la persona jurídica estado, a la luz del art. 91 del CC, y en atención a la unidad jurídico administrativa del estado que actúa por medio de distintos órganos, concluyo que el mismo, o sea el estado va ha abonado parte de lo reclamado en concepto de capital, y considerando que dicho pago constituye un reconocimiento de deuda, por la doctrina de los actos propios, venire contra factun, sostiene que no puede el mismo estado venir a solicitar la nulidad por la nulidad misma. Sostiene que la acción autónoma de nulidad, se encuadra dentro de las nulidades procesales, por ende, en función al art. 114 del CPC, la misma no resulta procedente, en este caso en particular.

Así trabada la Litis, para resolver la cuestión traída a estudio del Tribunal veamos primeramente las condiciones y requisitos para la procedencia de la acción planteada, acción autónoma de nulidad, para luego estudiar, si era necesaria o no la intervención de la Procuraduría, y por último, si es correcto considerar los pagos ya efectuados, como reconocimiento de deuda que imposibilitarían la procedencia de la presente demanda.

El art. 409 del CPC, en el texto resultante de la Ley 4419/11, expresa; “Acción autónoma de nulidad: Las resoluciones judiciales no hacen cosa juzgada respecto de los terceros a quienes perjudiquen. En caso de indefensión, ellos dispondrán de la acción autónoma de nulidad, cuando la excepción de falsedad de la ejecutoria o la de inhabilidad de título fuere insuficiente para reparar los agravios que aquellas resoluciones pudiesen haberles ocasionado. La acción deberá presentarse ante el Juzgado de primera instancia en lo civil v comercial de turno, toda vez que la sentencia de la causa principal, se encuentre firme ejecutoriada. En caso que el Juez de turno sea el mismo Juez que entendió la causa principal éste deberá inhibirse y pasar las actuaciones, sin más trámite, al Juez que le sigue en orden de turno. Igualmente deberán inhibirse los miembros del Tribunal de Apelación que hubieran entendido en el proceso que fuera objeto de la acción”.

De la lectura del artículo transcripto, se pueden inferir los presupuestos para la procedencia de la acción autónoma de nulidad y la relación de cada uno con lo planteado en autos.

En primer término, debe ser promovida por un tercero, es decir por quien no fue parte, ni intervino de manera alguna en el proceso cuya nulidad se peticiona En este sentido, del análisis de los autos principales del juicio ZG Consultores y Asociados c. Ministerio de Educación y Cultura s/ Preparación de acción ejecutiva, que corren por cuerda, surge que efectivamente, la actora, es decir la Procuraduría General de la República, no ha intervenido.

En segundo lugar, para que proceda la acción, debe existir indefensión, es decir que el tercero, no haya podido intervenir en el proceso, en especial debido al desconocimiento de la existencia del mismo. No existe en el mencionado juicio, constancia alguna que la actora haya tenido conocimiento de su tramitación, es más, ni siquiera se explica en la presente demanda, cómo se enteró la Procuraduría de su existencia.

En tercer término, es una acción residual, es decir para que proceda, es necesario que las defensas oponibles en el proceso que se pretende anular, como la falsedad o la inhabilidad de título, ya no sean suficientes para enervar la ejecución, o ya no puedan interponerse las mismas, aunque sea subsidiariamente dentro de un incidente nulidad, ni tampoco puede intentarse cuando exista la posibilidad de promover otra acción, como la ordinaria posterior al ejecutivo. En el caso, de acuerdo a las constancias del principal que corre por cuerda, el juicio cuya nulidad pretende, se encuentra con liquidación aprobada y sentencia firme y ejecutoriada de remate, sin que existan recursos pendientes, ni posibilidad de promover incidente de nulidad alguno.

En cuarto lugar el juicio cuya nulidad se pretende tiene que estar concluido, o como señala el artículo transcripto, contar con sentencia firme y ejecutoriada, de modo que no puede interponerse la acción autónoma, mientras el juicio principal no haya concluido. En el caso presente, aquel juicio se haya concluido, restando tan solo el abono de la liquidación.

Ahora bien, establecido que en principio se dan los presupuestos objetivos, para la procedencia de la acción planteada, analicemos, si era necesario integrar la Litis en el juicio ejecutivo promovido por ZG Consultores con la Procuraduría, o bastaba con la intervención que tuvo el Ministerio de Educación y Cultura.

En este sentido, el art. 426 de la CN, prescribe los deberes y atribuciones de la Procuraduría General de la República: “... 1) representar y defender, judicial o extrajudicialmente los intereses patrimoniales de la República; 2) dictaminar en los casos y con los efectos señalados en las leyes; 3) asesorar jurídicamente a la Administración Pública, en la forma que determine la Ley, y 4) los demás deberes y atribuciones que le fije la Ley”.

De la norma constitucional citada, vemos que el primer inciso es el que podría ser aplicado a un proceso de estas características, cuando dispone que puede representar y defender judicialmente los intereses patrimoniales de la República.

Como los mencionados artículos constitucionales, a la fecha no han sido reglamentados por Ley alguna, es decir, la Procuraduría General de República, carece de un Ley Orgánica que oriente, delimite y funcionalice las atribuciones que la constitución le otorga, cabe preguntarse cuál es el régimen legal en cuyo marco desenvolverá sus acciones, dado que ningún órgano del estado puede actuar o desenvolverse, al simple arbitrio o capricho del sujeto o persona tísica que la integre o dirija, sino que debe sujetar su accionar al principio de legalidad, según el cual los entes públicos solo pueden ejecutar los actos para los cuales se hallen expresamente autorizados.

En ese sentido, y dado que quien se presenta a demandar. Procurador General de la República, dice hacerlo en nombre del Estado, debemos concluir que se refiere al Estado, como persona jurídica, tal como se encuentra reconocido en el art. 91 inc. a) del CC, modificado por la Ley 388/94.

Contemplando este mismo art. 91, nos encontramos en el inc. d) que son también personas jurídicas, los entes autárquicos, autónomos y los de economía mixta y demás entes de Derecho Público, que, conforme con la respectiva legislación, sean capaces de adquirir bienes y obligarse.

También en el mismo art. 91 del CC, pero en otros incisos, se consagra la existencia de otras persona jurídicas de derecho público, como las gobernaciones y las municipalidades, inc. b.

La representación que ejerce de manera natural el Procurador General de la República, desde esta perspectiva, debe circunscribirse a los entes y organismos del Estado que no tienen la calidad de personas jurídicas, distintas al Estado Central, es decir, que por exclusión, el Procurador solo puede representar de manera directa y natural, a los entes que no sean los comprendidos en los inc. b y d del art. 91 del CC, ya que estos órganos y organismos, al ser definidos como personas jurídicas, distintas al Estado, tienen su propia capacidad jurídica y legitimación para ejercer la defensa de sus derechos, incluidos los patrimoniales.

Para, ponerlo en ejemplo, el Procurador General de República, en virtud de los arts. 244 y 246 de la CN, y a la luz de la disposición del art. 91 del CC, en ausencia de una Carta Orgánica que establezca lo contrario, solo puede validar y directamente intervenir o representar judicialmente, al Poder Ejecutivo, y los organismos dependientes de este, que no tengan personalidad jurídica propia, como ser secretarias, o ministerios, pero no puede asumir la representación de otras personas jurídicas, como ser las entidades autárquicas cuya Ley Orgánica establezca la separación patrimonial de su bienes con relación a los del Estado, o las entidades binacionales que tienen un patrimonio separado del Estado, salvo otorgamiento de poder por parte de las mismas.

Y aun, agregaría más, para la intervención en defensa de los órganos que caen dentro de su esfera, ya sea como actor o demandado, el Procurador debería recibir por medio del acto administrativo pertinente la indicación o autorización expresa para cada caso, porque de lo contrario, dependerá exclusivamente del arbitrio de quien ocupe el cargo, determinar, cuando debe intervenir la procuraduría, y cuando no, y de qué manera hacerlo.

Con relación a los Ministerios, el art. 240 de la CN prevé: “De las funciones: La dirección y gestión de los negocios públicos están confiadas a los ministros del Poder Ejecutivo, cuyo número y funciones serán determinados por la Ley. En caso de ausencia temporal de uno de ellos, lo sustituirá uno de los viceministros del ramo, más adelante, el art. 242 de la CN, señala: “De los deberes y atribuciones de los ministros: Los ministros son los jefes de la administración de sus respectivas carteras, en la cuales, bajo la dirección del Presidente de la República, promueven y ejecutan la política relativa a las materias de su competencia”.

Queda claro entonces que los Ministerios, son simplemente oficinas administradoras y ejecutoras de la Política dictada por el Poder Ejecutivo, no teniendo ni autarquía, ni autonomía, ni personalidad jurídica distinta al Poder ejecutivo, o sea al Estado central, por ende, forzosamente su representación en juicio, está a cargo de la Procuraduría General de la República, a quien debió notificársele la promoción del juicio, para que intervenga en el mismo, y al no haberse hecho de esa manera, se ha violado una correcta integración de la litis, prescripta por el art. 101 del CPC, lo que conlleva a la nulidad del proceso, y por ende la procedencia de la acción planteada en autos.

Por último, en cuanto a que habiéndose abonado parte de la deuda, ello constituya un reconocimiento de deuda por parte del Estado, y que por dicha razón, no podría válidamente volver sobre sus pasos, y solicitar la nulidad de lo actuado cabe señalar, que no habiéndose integrado correctamente la litis, el proceso resulta ser nulo, y como los actos nulos, no producen válidamente efecto, dicho pagos devienen irregulares, y no sanean el vicio inicial, debiendo igualmente en función a los art. 106 de la CN, y 1845 del CC, requerirse la repetición de lo pagado, a los funcionarios del Poder ejecutivo, Ministerio de Educación y Ministerio de Hacienda, que autorizaron la incorporación presupuestaria y su posterior pago.

En conclusión, voto por revocar in totum la sentencia en recurso, y consecuentemente, hacer lugar a la acción autónoma de nulidad planteada por la Procuraduría General de la República, declarando nulas las actuaciones del juicio ZG Consultores y Asociados c. Ministerio de Educación y Cultura s/ Preparación de acción ejecutiva.

En cuanto a las costas, voto por imponerlas en el orden causado, dado que la materia del juicio, es una cuestión que tiene dividida a la jurisprudencia y doctrina nacionales, por lo que es aplicable el art. 193 del CPC. Es mi voto.

Los Dres. Zuccolillo Garay de Vouga e Ynsfrán Saldívar manifestaron: Adherirse al voto que antecede por sus mismos fundamentos.

Por mérito que ofrece el acuerdo precedente y sus fundamentos, el Tribunal de Apelación en lo Civil y Comercial, segunda sala. Resuelve: Declarar desierto el recurso de nulidad. Revocar in totum la sentencia en recurso, y consecuentemente, hacer lugar a la acción autónoma de nulidad planteada por la Procuraduría General de la República, declarando nulas las actuaciones del juicio ZG Consultores y Asociados c. Ministerio de Educación y Cultura s/ Preparación de acción ejecutiva. Costas, imponerlas en el orden causado. Anotar, registrar y remitir copia a la Excma. Corte Suprema de Justicia.- Juan Carlos Paredes Bordón.- María Sol Zuccolillo Garay de Vouga.- Linneo Ynsfrán Saldívar.- Sec.: María Teresa Cañete.-