B. R., L. M. s/ Acción de declaración de certeza constitucional. (Ac. y Sent. N° 1010)

La acción declarativa de certeza constitucional, en puridad, es una especie del género más amplio de las acciones meramente declarativas; estas últimas son consideradas, unánimemente, como una de las conquistas más logradas de la ciencia procesal, cuya utilidad ha sido firmemente reconocida. El doctrinario que con mayor profundidad estudió el tema, y brindó nociones decisivas para el desarrollo posterior del instituto, ha sido Chiovenda, quien enseña: “... El actor que pide una sentencia puramente declarativa no desea obtener actualmente un bien de la vida que resulte garantizado por la ley a su favor, ya sea que dicho bien constituya una prestación del obligado, o una modificación de la situación jurídica actual; él quiere solamente saber que su derecho existe o quiere excluir que exista el derecho del adversario; él pide al proceso solamente la certeza jurídica, y no otra cosa. Es esta, verdaderamente, la función más elevada del proceso civil. Dicho proceso se nos presenta aquí, en lugar de la figura dura y violenta de un organismo de coacción, en el aspecto más perfeccionado y más refinado de puro instrumento de integración y especialización de la voluntad expresada en la ley solo de modo general y abstracto; de facilitación de la vida social mediante la eliminación de las dudas que entorpecen el desarrollo normal de las relaciones jurídicas. Asegurar a las relaciones de los hombres la certeza, prevenir los actos ilegítimos en lugar de sancionarlos con el peso de graves responsabilidades, ¡he aquí una tarea bien digna del proceso de un pueblo civilizado! Esta es también la función más autónoma del proceso. Respecto de los bienes que pueden obtenerse también fuera de él, el proceso se presenta como un instituto secundario y subordinado, como un remedio al incumplimiento de los obligados. Pero la certidumbre jurídica es un bien por sí misma: y este bien no puede obtenerse fuera del proceso, tiene en él su única fuente” (Chiovenda, Giuseppe. Azioni e sentenze di mero accertamento, en Saggi di diritto processuale civile (1894-1937). Milano, Giuffré, 1ª ed., 1993, tomo III, p. 21. El artículo en cuestión se halla disponible, en versión castellana, en la traducción publicada en la Revista de Derecho Procesal, dirigida por Hugo Alsina, 1947, año V, números 3 y 4, primera parte).

El mismo autor, que se ocupó extensamente del tema, ofrece una completa reseña de los antecedentes históricos de la figura, que sirve de referencia a la mayor parte de los estudiosos. Sin embargo, el instituto de la acción declarativa de certeza constitucional ha tenido mayor impulso en la elaboración legislativa germánica. La primera formulación al respecto, contenida en la ordenanza procesal alemana de 1877, se trasegó en el ZPO, del mismo país, en su § 256, que textualmente indica: “Se podrá demandar la declaración de existencia o inexistencia de una relación jurídica y el reconocimiento de la autenticidad o declaración de falsedad de un documento, si el demandante tiene un interés jurídico en que la relación jurídica o la autenticidad o falsedad del documento sea declarada inmediatamente por resolución judicial”. Goldschmidt, comentando esta disposición, indica que la acción declarativa así concebida es un remedio general del cual puede hacerse uso en cualquier caso; ello, desde luego, puede inferirse ágilmente del texto de la norma transcripta.

En nuestro ordenamiento, encontramos una notoria cercanía en la formulación del art. 99 del CPC, que textualmente establece: “El interés del que propone la acción podrá limitarse a la declaración de la existencia o no existencia de una relación jurídica, o a la declaración de autenticidad o falsedad de un documento”. La exposición de motivos de dicho cuerpo normativo, en cuanto al citado artículo, indica claramente que: “En materia de acción, se incorpora francamente a nuestro derecho la acción declarativa o de mera certeza del derecho, en seguimiento de la Ordenanza Procesal alemana (Z.P.O.), con lo cual se llena un claro sensible, como lo vienen haciendo los códigos más recientes, v. gr. el argentino de 1968 y el brasileño de 1973” (Exposición de motivos del Código Procesal Civil; disponible en la edición correlacionada de Intercontinental, Asunción, 2011, p. 44.). Dicha exposición de motivos es un claro e inequívoco indicio de la voluntad del legislador de incorporar este avance de la doctrina procesal.

Así pues, considerando la norma del art. 99 del CPC y la exposición de motivos del mismo, no pueden quedar dudas acerca de la expresa voluntad de incluir, en la sistemática procesal general, el instituto de la acción meramente declarativa. Al respecto, la doctrina nacional señala, de manera coincidente, que la sentencia que recaiga en procesos como estos tiene un carácter eminentemente preventivo, al buscar la superación de una situación de incertidumbre que pueda traducirse en un perjuicio (Casco Pagano, Hernán. Código Procesal Civil comentado y concordado. Asunción, La Ley Paraguaya, 4a ed., 2000, tomo I, p. 209). En otras palabras, el juez no manda lo que está ya mandado por la ley, sino que manda que el mandato de la ley se aplique al caso deducido en el proceso (Carnelutti, Francesco. Instituciones del proceso civil. Buenos Aires, EJEA, 1ª ed., 1959, tomo I, p. 68).

Los antecedentes que preceden constituyen suficiente fundamento para desvirtuar cualquier duda que pueda haber, a nivel doctrinario y estrictamente jurídico, sobre la acción meramente declarativa; la figura encuentra reconocimiento expreso y consagración legislativa puntual en nuestra normativa procesal, por lo que representa una vía válidamente utilizable en los campos más variados del proceso.

A su vez, debe recordarse especialmente que: “... la ley procesal es la descripción de los actos que integran el proceso. La descripción se hace con relación a actos. El proceso no es sino una relación continuativa de actos procesales especialmente descritos en la ley” (Couture, Eduardo J. Interpretación de las leyes procesales, en Estudios de derecho procesal civil. Buenos Aires, EDIAR, 1ª ed., 1950, tomo III, p. 56). Por tanto, la colocación de la norma en el orden de sucesión de actos del proceso es un elemento clave para dilucidar el alcance de la acción meramente declarativa en sede constitucional.

A este respecto, debe recordarse que las normas del Código Procesal Civil son, por su propia naturaleza, generales y aplicables a todo tipo de proceso en cuanto no se disponga de modo distinto, conforme lo establece el art. 836 del mencionado cuerpo legal. De hecho, en el Código Procesal Civil se regulan procesos de índole netamente constitucional; ni la doctrina, ni mucho menos la jurisprudencia, han puesto nunca en tela de juicio la oportunidad o la conveniencia de una concepción de tal índole. En otras palabras, no resulta anormal que se regulen, en la normativa procesal civil, aspectos propios del procedimiento en sede de justicia constitucional, tal y como lo ha hecho el legislador.

Paralelamente a esta constatación, es importante precisar que el art. 99 se encuentra dentro del Libro I del Código Procesal Civil, que se titula, precisamente, “De las disposiciones generales”; mientras que el procedimiento de conocimiento ordinario está regulado por el Libro II, y los procedimientos ejecutivos y especiales por los Libros III y IV respectivamente. Se advierte, pues, que la previsión de la acción meramente declarativa no se halla encuadrada dentro de un tipo de proceso especial, o limitada al marco del proceso ordinario.

En consecuencia, la acción meramente declarativa es una previsión comprendida como norma general, precisamente bajo el Título IV del Libro I, que se titula “Del ejercicio de la acción”. Esto es, el interés de quien propone una pretensión, y por ser norma general encuadrada dentro de las disposiciones generales del Código Procesal Civil, se refiere a cualquier tipo de acción. Cualquier pretensión procesal y cualquier materia jurídica pueden perseguir el interés de la mera declaración, y no solamente la producida en juicio ordinario o la disciplina civil. En esta línea de pensamiento, los procedimientos sobre la constitucionalidad de las conductas y relaciones jurídicas -inconstitucionalidad, amparo- también se encuentran regulados en el Código Procesal Civil. Entonces, como procesos de índole constitucional se encuentran regulados en el Código Procesal Civil, también a su respecto rige la norma general sobre el ejercicio de la acción; se puede inferir, así, que el interés puramente declarativo puede subsistir, igualmente, respecto de la jurisdicción constitucional.

Por otro lado, la declaración del derecho, la dilucidación de la incertidumbre, se encuentran en el núcleo de toda pretensión, de toda provocación de la actividad de los órganos jurisdiccionales. La declaración sobre el derecho, o sobre la relación jurídica que sirve de base a la dialéctica entre las partes, sea cual fuere el interés que se pretenda satisfacer en el proceso, siempre se halla comprendida en el pronunciamiento jurisdiccional como elemento necesario de la controversia. Así lo manda taxativamente el art. 159 inc. e) del CPC, que impone la declaración del derecho como contenido esencial de la sentencia definitiva.

La noción general arriba expuesta puede y debe ser aplicada también a la jurisdicción constitucional, es decir, a las controversias en las que se discuta acerca de la aplicación de principios y garantías constitucionales. Ciertamente, la sentencia que recaiga en la jurisdicción constitucional debe ajustarse, asimismo, a la declaración del derecho, que en el caso particular deberá versar sobre un litigio en el cual se hallen en juego preceptos constitucionales. La declaración del derecho como elemento esencial de la decisión jurisdiccional, de modo general y en cualquier proceso, también se produce en dicha jurisdicción.

Por lo demás, idéntico criterio se ha tenido en sede jurisprudencial. Ya la propia Corte Suprema de Justicia, en su conformación anterior, ha podido decir, en voto del Dr. Enrique Sosa Elizeche: “Nos encontramos así ante un ‘caso’ o ‘causa’, aunque no existan pretensiones contrapuestas, pues existe sí la necesidad de un pronunciamiento para decidir un caso real y concreto en nuestro derecho positivo. La doctrina admite la existencia de casos de esta naturaleza como se señala anteriormente por lo que no se trata de una mera consulta de carácter abstracto o especulativo en la cual esta Corte no podría emitir pronunciamiento alguno ya que no es un órgano de consulta, como lo ha sostenido anteriormente en forma reiterada. En el presente caso, insisto, nos encontramos no ante un caso hipotético sino ante un caso concreto en el cual sí cabe un pronunciamiento del Poder Judicial” (SD N° 191, 27 de abril de 1999. Corte Suprema de Justicia, en pleno).

El análisis de las normas procesales arriba expuesto devela su pertinente conclusión cuando se conjuga con la previsión del art. 542, última parte, del CPC, con el cual deben necesariamente complementarse, y que literalmente dispone: “Cuando se tratare de interpretación de cláusula constitucional, la Corte establecerá su alcance y sentido”. Esta disposición indica, si hubiere algún tipo de dudas, que la función declarativa de certeza no solo se halla presente como interés justificativo de una pretensión genérica o indiferenciada, sino que la jurisdicción -y por ende, el proceso- constitucional conoce el remedio de forma específica.

A este respecto, no compartimos la duda de Seall Sasiain (Seall Sasiain, Jorge. Interpretación asistemática sobre la acefalía coexistente de presidente y vicepresidente [crítica al fallo sobre el art. 234 de la CN], en Anuario de derecho constitucional latinoamericano, Fundación Konrad Adenauer, Buenos Aires, 2000, p. 568), quien opina que no puede extenderse la operatividad de dicho artículo fuera del supuesto de excepción de inconstitucionalidad. Esta interpretación lleva inexorablemente al corolario según el cual solamente por vía de la excepción es posible ejercer la labor hermenéutica de una cláusula constitucional cuando se presenten dudas sobre su alcance y sentido, lo que obligaría a los interesados a transitar siempre el camino de los arts. 538 y siguientes del CPC. De ser admitida, esta concepción implicaría, en primer término, la necesidad de un litigio ordinario; y en segundo lugar, la imposibilidad de un litigio en sede jurisdiccional con finalidad preventiva. Vale decir, exigiría la aplicación de la norma inconstitucional, al solo efecto de provocar la ordinarización del conflicto, para buscar luego la interpretación constitucionalmente correcta por la vía de la excepción; y obligaría a la parte interesada a adoptar una posición pasiva, de esperar a ser demandada, para plantear el problema de constitucionalidad. Es obvio que esa línea de pensamiento trae aparejada la inoperatividad del art. 99 del CPC en sede de declaración de Inconstitucionalidad, con la subsiguiente merma del derecho de la parte de despejar una legítima duda respecto de la adecuación del orden normativo a la matriz constitucional, y decimos merma porque, en definitiva, un derecho es solo tan eficaz como el instrumento o la vía por el cual se lo hace valer. Tal línea de interpretación no es congruente con los principios de interpretación de derechos fundamentales -que se inclinan por la amplitud y no restricción de facultades- y contraviene profundamente las normas consagradas en instrumentos internacionales, en relación al acceso a la justicia, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos -arts. 1, 2, 5, 8 y 25- así como la Declaración Universal de los Derechos Humanos -arts. 3, 7 y 10-, ambos instrumentos normativos vigentes dentro del ordenamiento jurídico nacional.

Basta solamente leer lo dicho para advertir la excesiva artificiosidad de la posición en cuestión, que toma en cuenta solo el aspecto puramente formal y omite advertir la profunda significación sistemática de la norma. En primer término, debe dejarse sentado que la interpretación de la norma procesal debe tener en cuenta que el proceso es una relación continuada de actos procesales especialmente descritos en la ley (couture, Eduardo J. Interpretación de las leyes procesales, en Estudios de derecho procesal civil. Buenos Aires, EDIAR, 1ª ed., 1950, tomo III, p. 56). Ya esta consideración induce a desechar la interpretación propuesta, por cuanto que la posibilidad de dilucidar una determinada cuestión se haría depender de la modalidad procesal en la que dicha cuestión se plantee. Expuesto en otros términos: no es sistemático ni coherente sostener que la competencia de la Corte Suprema de Justicia permita entender en la cuestión interpretativa cuando la misma se provoca de modo indirecto, por vía de la excepción, pero no admita poder atenderla cuando la acción se promueve específicamente con dicha finalidad. Esto atenta contra el más elemental sentido de economía procesal, contradice la finalidad normativa y conceptual de la acción meramente declarativa, ya reseñada precedentemente, y contraviene profundamente el orden de los derechos fundamentales.

En ese tren de ideas, si se tiene presente que “la locución ‘interpretación del derecho’ (...) designa originalmente la operación de individualizar y encontrar la disciplina jurídica de un comportamiento o de un conflicto” (Tarello, Giovanni. L’interpretazione della legge. Milano, Giuffré, 1ª ed., 1980, p. 7), se advierte que la tesis arriba examinada atribuye a nuestro codificador procesal civil una visión asistemática, que niega la facultad interpretativa por vía directa para admitirla cuando el asunto se presenta de modo accesorio a un conflicto ordinario. Esto es abiertamente contradictorio a la regla del art. 99 del CPC y a su ubicación en la sistemática procesal, cuya obediencia a criterios generales ya hemos señalado.

Por otra parte, si aceptamos que la acción puede promoverse como meramente declarativa, y si dicho interés es admitido por la norma procesal con carácter general, es claro que el elemento gramatical analizado se compadece "con la investigación lógica de la norma, que intenta la reconstrucción del pensamiento y de la voluntad del legislador mediante la indagación de los motivos que la determinaron, o sea los fines a que tiende y la ocasión en que se dictó, con lo cual se alcanza el espíritu de la norma que se interpreta” (Llambías, Jorge Joaquín. Tratado de derecho civil. Parte general. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 20ª ed., 2003, tomo I, p. 98). Ante una interpretación que atribuye al legislador una noción lógica, por la cual concede en vía general, la mera declarativa, para negarla en la inconstitucionalidad por vía de acción, pero volver a admitirla por vía indirecta de la excepción en el marco de un conflicto ordinario, parece mucho más nomotético y simple argumentar, contra dicha idea un tanto enrevesada, que el sistema normativo es en realidad perfectamente coherente, esto que, la acción meramente declarativa está prevista por vía general, también para los casos de inconstitucionalidad, y en base a dicha previsión general el legislador, siguiendo un criterio de economía, no repitió la institución en sede de acción de inconstitucionalidad; extendiendo la operatividad de dicha función interpretativa también a los casos en los que la Corte Suprema de Justicia conoce de un conflicto constitucional como derivación de un litigio ordinario.

Asimismo, no se pude soslayar la función -y el deber- de interpretar la Constitución al Poder Judicial, atribuida por la propia Ley Fundamental. Así, el art. 247 de la Carta Magna textualmente estatuye: “El Poder Judicial es el custodio de esta Constitución. La interpreta, la cumple y la hace cumplir”. Igualmente, el art. 259 de la Carta Magna literalmente manda: “Son deberes y atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: ...10) los demás deberes y atribuciones que fije esta Constitución y las leyes”. En concordancia con estas normas constitucionales, la Ley 609/95 “Que Organiza la Corte Suprema de Justicia”, en su art. 3, asigna a la Corte Suprema de Justicia el deber de interpretar la Constitución. De las normas aludidas, surge patente que toda duda que se suscite sobre el alcance de una norma constitucional, concretizada en un caso específico que motive la intervención jurisdiccional, debe ser dilucidada, en cuanto a su alcance y efectos, por la máxima instancia judicial de la República, en ejercicio de su función -y el deber- interpretativa.

Este argumento, que se cobija en su correspondencia con los criterios de logicidad, sistematicidad y armonía del sistema legislativo, ciertamente es el que ha sido seguido en Argentina, país del cual nuestro derecho constitucional y procesal son tributarios, por la influencia de la doctrina del vecino país en la elaboración de los estudios nacionales. Admitida así la viabilidad procesal de la figura, es evidente que en sede constitucional también puede existir incertidumbre en una relación jurídica, afirmando su calidad de “causa judicial” idónea para generar jurisdicción, por lo que “queda desprovista de razonamiento y convicción la afirmación de que el control de constitucionalidad no tiene cabida en procesos declarativos de mera certeza porque se supone que tales procesos tienen su ámbito de aplicación en materia de derecho común. El art. 322 del CPC (análogo por su origen y finalidad a nuestro art. 99) no dice tal cosa, y no sabemos por qué la acción declarativa debe quedar cohibida en el campo del derecho público, donde la falta de certidumbre puede ser tan dañina o más que en el del derecho privado” (Son palabras de Bidart Campos, Germán J. La acción declarativa de certeza y el control de constitucionalidad, nota al dictamen del Procurador General de la Nación in re “HIDRONOR S.A. c. Provincia de Neuquén” en LL 154, sección jurisprudencia, p. 518).

Esta opinión fue posteriormente expuesta con mayor profundidad de argumentación, en idéntico sentido, con ampliación de fundamentos, por el propio Bidart Campos, quien sostuvo que precisamente por la existencia del art. 322 del CPC y Comercial de la Nación -cuya presencia en el derecho nacional se encuentra en el art. 99 del CPC- no puede considerarse la inexistencia de “causa judicial”, indicando que en tales condiciones no puede ser utilizada ni para relaciones de derecho privado, ni para relaciones de derecho público, a los efectos del ejercicio de la función jurisdiccional. El ilustre constitucionalista expresa que si suscita “causa”, si genera controversia, puede utilizarse para todo, “porque si hay causa no tiene sentido alguno decir que sirve para una cosa y no sirve para otra”, con lo que la acción declarativa de certeza es un medio plenamente idóneo para introducir cuestión constitucional (Bidart Campos, Germán J. La interpretación y el control constitucionales en la jurisdicción constitucional. Buenos Aires, EDIAR, 1ª ed., 1987, p. 184).

El dictamen del Procurador General de la Nación Argentina, arriba referido, y respecto del cual Bidart Campos realizó la nota también expuesta supra (LL 154), es el puntapié inicial para una evolución jurisprudencial absolutamente consolidada en el sentido que se viene aquí argumentando. En dicha pieza jurídica, de alta erudición, quedan expuestos sobradamente los antecedentes jurisprudenciales y de derecho comparado que permiten sostener la admisión de una pretensión de tal índole, en el marco del art. 99 de nuestro CPC, tal como lo dejamos relatado. Posteriormente, a partir de la sentencia recaída en los autos “Provincia de Santiago del Estero c. Gobierno Nacional”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina admitió la acción meramente declarativa de certeza, superando los titubeos iniciales (Verdaguer, Alejandro C. Acción meramente declarativa [su alcance como acción de inconstitucionalidad a la luz de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación), en LL-1991-A, sección doctrina, p. 794. La sentencia de referencia fue publicada en JA 1985-IV-255, además de LL 1986-C-116]. Una amplísima y documentada reseña de la evolución en cuestión, absolutamente favorable al instituto, puede encontrarse en Serra Rad, María Mercedes. Procesos y recursos constitucionales. Buenos Aires, Depalma, 1ª ed., 1992, p. 113 y siguientes; así como en Enderle, Guillermo Jorge. La pretensión meramente declarativa. La Plata, Librería Editora Platense, 2ª ed., 2005, pp. 274 y siguientes.

En este orden de ideas, la perspectiva técnica no ofrece obstáculo alguno para el acogimiento de la acción declarativa de certeza constitucional, prevista como lo está el interés puramente declarativo en el ejercicio de la acción en la normativa procesal, con carácter general, potencialmente relacionado con cualquier tipo de acción.

Luego de lo dicho, resulta fácil convenir en que la admisión de la acción meramente declarativa en sede constitucional, planteada directamente ante la Corte Suprema de Justicia, no solo encuentra apoyo legislativo, al basarse en normas procesales aplicables al caso, sino que además cuenta con una elaborada y amplia elaboración doctrinaria. Es dicha concepción la que acogió la Corte Suprema de Justicia, a través de fallos dictados en distinta composición del máximo tribunal de la República, todos en el mismo sentido.

La sentencia pionera ha sido la SD N° 191, del 27 de abril de 1999, dictada por el pleno de la Corte Suprema de Justicia (Corte Suprema de Justicia. Fallos institucionales. Asunción, División de Investigación, Legislación y Publicaciones, 1ª ed., 2000, tomo I, pp. 203 y siguientes); evolución que ha sido seguida por el mismo órgano, con integración distinta, según puede leerse en las SD N° 37, del 23 de febrero de 2009 (LLP 2009, pp. 316 y siguientes); 110, del 19 de marzo de 2009 (LLP 2009, pp. 432 y siguientes) y 443, del 9 de junio de 2009 (LLP 2009, pp. 814 y siguientes). En todas ellas, los argumentos que dejamos expuestos con anterioridad se ven fielmente reflejados, y constituyen un testimonio de posturas contestes y uniformes del máximo órgano constitucional sobre el punto.

Esto ha sido reconocido también por prestigiosa doctrina nacional, que ha comentado dichos pronunciamientos con las palabras que siguen: “Puede afirmarse que la Corte Suprema de Justicia ha introducido la doctrina que habilita a ese Tribunal, interviniendo en Pleno o en Sala (Sala Constitucional), a dictar sentencias declarativas de certeza constitucional en casos no especulativos de duda o incertidumbre en materia de interpretación o aplicación constitucional, ya sea por la vía incidental de la remisión de los autos por parte de un órgano jurisdiccional inferior en una causa determinada o por la vía de la promoción directa de una acción puramente declarativa de certeza constitucional. La doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia ha tenido un enorme impacto político e institucional” (Mendonca, Daniel. Sentencia declarativa de certeza constitucional, nota a la SD N° 191, del 27 de abril de 1999, dictada por el pleno de la Corte Suprema de Justicia. LLP, diciembre 2012, pp. 1739/1745).

¬Finalmente, algunas consideraciones caben acerca de los efectos de las sentencias que recaen en las acciones meramente declarativas, de las cuales la declaración de certeza constitucional es una especie, como se dejó dicho suficientemente en los párrafos precedentes. Al respecto debemos mencionar que, precisamente, por recaer dentro de controversias de tinte jurisdiccional, que presuponen una “causa judicial”, son plenamente idóneas para alcanzar la autoridad de cosa juzgada. Así lo tiene establecido la doctrina nacional, con el obvio recaudo de que la misma involucre a quien resulta titular de la relación jurídica sustancial o de la situación que genera incertidumbre (vide: Casco Pagano, Hernán. Código Procesal Civil comentado y concordado. Asunción, La Ley Paraguaya, 4ª ed., 2000, tomo I, p. 209). En efecto, la cosa juzgada es plenamente predicable también respecto de sentencias puramente declarativas, precisamente porque las mismas se producen en el marco de una “causa judicial”, con lo que será el contenido mismo de la declaración contenida en el pronunciamiento jurisdiccional el que se verá amparado por tal cualidad -reconocida incluso constitucionalmente por el art. 17 inc. 4) de la Ley Fundamental- con lo que el asunto amparado por sentencia firme no puede ser ulteriormente discutido.

De hecho, por la propia finalidad de eliminación de la incertidumbre jurídica a la que estos tipos de pronunciamiento se hallan orientados, es obvio que la cosa juzgada aquí se relaciona íntimamente con la necesidad de determinar, en definitiva, la interpretación aplicable a los efectos de determinar la conducta a la que el justiciable deberá ceñirse en lo futuro. Precisamente aquí radica la utilidad de la sentencia declarativa de certeza, toda vez que -incluso sin reconocimiento positivo expreso, lo que como vimos no ocurre en nuestro país, al hallarse el remedio legislativamente previsto en el Código Procesal Civil- las necesidades de la vida de relación, precisamente, permite concluir la controversia jurídica y arrojar luz allí donde había dudas (Borchard, Edwin M. Las sentencias declarativas, en Revista de derecho procesal, dirigida por Hugo Alsina. Buenos Aires, 1947, V, parte 1ª, pp. 576), lo que no sería posible sin la cualidad de cosa juzgada de la sentencia que dirima el conflicto.

Esto se vincula íntimamente con el concepto de seguridad jurídica, por cuanto el instituto se relaciona directamente con la necesidad de dar estabilidad a las relaciones jurídicas -lo cual es notoriamente necesario también en el marco del derecho público- objetivo ciertamente no secundario de la actividad jurisdiccional. La autoridad de la sentencia se extiende, así, a todos los órganos del Estado, y no puede menoscabarse ni siquiera por la actividad legislativa (Alsina, Hugo. Tratado teórico práctico de derecho procesal civil y comercial. Buenos Aires, EDIAR, 2ª ed., 1961, tomo IV, p. 134). Tal seguridad jurídica -se ha dicho en el ámbito específicamente constitucional- reposa sobre la certeza de que es solamente una interpretación la finalmente posible (Dermizaky P., Pablo. Justicia constitucional y cosa juzgada, en Anuario de derecho constitucional latinoamericano. Montevideo, 2004, p. 297), que obviamente es la proveniente del órgano destinado a tal función.

De esta manera, vistos los principios que justifican la cosa juzgada, no puede dudarse, de modo serio, que la misma ampara también a los pronunciamientos de índole constitucional, entre los cuales se encuentra el de la acción meramente declarativa.

En conclusión, en cuanto al primer punto propuesto a examen, la acción declarativa de certeza constitucional es perfectamente admisible en nuestro ordenamiento positivo.

En cuanto al segundo punto, la duda interpretativa que plantea el recurrente guarda relación con la garantía de inamovilidad que establece el art. 252, ultima parte, de la CN, dada su situación concreta de Magistrado, en ejercicio de la función jurisdiccional, actualmente en la Corte Suprema de Justicia.

El recurrente manifestó que tiene más de 35 años de carrera judicial, habiendo pasado por casi todos los cargos del Poder Judicial. Expresó que ejerce la Magistratura hace 29 años; y que cuando entró en vigor la Constitución de 1992, se encontraba en el ejercicio de la función jurisdiccional, en calidad de Juez de Primera Instancia en lo Criminal, Segundo Turno, según Decreto P.E. N° 1.131 del 20 de junio de 1989. Sostuvo que con la designación posterior como Miembro del Tribunal de Apelación en lo Criminal, Cuarta Sala, de la Capital, en el año 1995 (Decreto P.J. N° 5 del 22 de setiembre de 1995), la confirmación posterior como Miembro del Tribunal de Apelación en lo Criminal, Cuarta Sala, de la Capital, en el año 2001 (Decreto P.J. N° 669 del 19 de abril de 2001), adquirió la inamovilidad prevista en el art. 252 de la Carta Magna, en concordancia con el art. 8 de sus Disposiciones Finales y Transitorias, y con la Res. N° 1197 del 31 de julio de 2007 de la Corte Suprema de Justicia.

Así pues, la duda o incertidumbre objetiva que origina-la promoción de la presente acción declarativa se refiere al posicionamiento del actor ante el Estado y la sociedad, e involucra una interpretación de ciertos hechos, a saber: el ejercicio de diversos cargos en la función jurisdiccional, a los efectos de delimitar su cómputo para la inamovilidad, aun mediando ascensos en la carrera judicial.

El art. 252 de la CN, consagra el derecho a la inamovilidad del Magistrado judicial en el ejercicio de sus funciones. Dicha norma fundamental, se refiere a los miembros de Tribunales y Juzgados de toda la República que hubiesen sido designados por períodos de cinco años y confirmados por dos períodos siguientes al de su elección, a partir de la cual adquieren la inamovilidad en el cargo hasta el límite de edad establecido para los miembros de la Corte Suprema de Justicia (75 años, art. 261 de la Carta Magna).

En reiterados antecedentes esta Corte Suprema de Justicia ha dictado normas de carácter administrativo por las que se ha declarado la inamovilidad de varios magistrados por la doble confirmación en sus respectivos cargos. En el caso que nos ocupa, el recurrente, actualmente Ministro de la Corte Suprema de Justicia, habiendo dado cumplimiento a los requisitos previstos en el art. 252 de la CN, en concordancia con el art. 8 de sus Disposiciones Finales y Transitorias, solicita que esta máxima instancia judicial declare con certeza constitucional que ha alcanzado su inamovilidad en el ejercicio de la magistratura judicial.

La dilucidación de la duda planteada impone, con carácter previo, analizar la proponibilidad de la acción meramente declarativa en el caso concreto. Al respecto, la jurisprudencia tiene dicho que para que prospere una acción de este tipo se requiere: a) que haya incertidumbre respecto de las relaciones de derecho; b) que tal incertidumbre apareje un daño actual al accionante; y c) que la sentencia de declaración baste para eliminar la incertidumbre o para prevenir el daño, dependiendo su naturaleza de la relación jurídica sobre la cual versa, además de no existir otro medio legal para poner fin a la falta de certeza (Palacio, Lino Enrique y Alvarado Velloso, Adolfo. Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Santa Fe, Rubinzal Culzoni, 1ª ed., 1993, Tomo 7, p. 174) y (JA 1991-1-448).

En cuanto a la duda o incertidumbre, si bien subjetivamente ella no existe para el propio recurrente, según manifiesta en su escrito, desde el punto de vista objetivo y frente al Estado y la sociedad, como dijéramos, esta situación aún no está esclarecida a su respecto; con lo que subsiste, sin duda, una relación de derecho actual idónea para motivar la incertidumbre. Esta, vista en relación al caso concreto, plantea el problema de que la normativa constitucional no delimita claramente la situación de Magistrados en el ejercicio de la función jurisdiccional en diversos cargos a lo largo del tiempo a los efectos de la inamovilidad, atentos al art. 252 in fine de la CN; esto dicho, sin que escape a nadie que la cuestión referida a la inamovilidad de Ministros de la Corte Suprema de Justicia ha sido objeto de amplias y divergentes interpretaciones.

En cuanto al interés, el mismo está delimitado por las propias palabras del recurrente, cuando expone el daño concreto derivado de la incertidumbre: “Existe, pues, perjuicio y lesión, basadas sobre todo en una incertidumbre derivada de la interpretación de las diversas normas aplicables al caso, que concurse nuevamente para el cargo de Ministro de la Corte, o que recurra al procedimiento de confirmación previsto por el art. 19 de la Ley 609/95” (fs. 65 del escrito de promoción de la acción).

En cuanto a la inexistencia de otra vía, acreditada la situación de duda objetiva y configurado el perjuicio concreto derivado de la situación actual de incertidumbre del recurrente, surge patente que no existe otro medio legal idóneo para dilucidar la cuestión; la acción meramente declarativa es, así, la que permite tutelar el interés legítimo que tiene el recurrente en disipar frente a la sociedad una duda constitucional que lo afecta actual y efectivamente.

De todas maneras, a mayor abundamiento, la doctrina se ha planteado, abstractamente, casi la misma situación que hoy el Dr. B. R. alega en concreto, como ejemplo de la procedencia de la acción meramente declarativa: “Imaginemos ahora que una Ley desconoce la estabilidad adquirida por docentes que se desempeñan en virtud de designación emanada de un concurso, y prescribe que deberán concursar nuevamente para adquirir nuevo título. ¿No puede demandarse directamente la inconstitucionalidad de la Ley por parte de un profesor que, ya concursado y nombrado, ve allanada su estabilidad, y sabe que obligatoriamente tendrá que optar por concursar nuevamente, o cesar en su función? ¿Qué óbice constitución existe? Ninguno (...). En resumen, creemos que procede articular el control de constitucionalidad en la causa que se promueve mediante una acción declarativa de certeza” (Bidart Campos, Germán J. La interpretación y el control constitucionales en la jurisdicción constitucional. Buenos Aires, EDIAR, 1ª ed., 1987, p. 187).

Resulta claro, entonces, que afectando directamente la incertidumbre objetiva, derivada de normas constitucionales, a la esfera del recurrente, en cuanto la misma atañe o guarda relación con su situación concreta y la aplicabilidad a su persona del instituto de la inamovilidad, no caben dudas de que hay daño, incertidumbre y ausencia de otro medio legal para reparar la cuestión. Por tanto, resulta palmario que el recurrente ha acreditado las condiciones que demuestran la proponibilidad de su pedido.

De este modo, verificadas las condiciones formales de procedencia de la acción, nos abocamos al fondo de la cuestión, que puede resumirse en la siguiente pregunta: ¿La inamovilidad se refiere solamente a un mismo cargo, o los ascensos también deben ser computados para tales efectos?

La CN, en su art. 252, establece: “Los Magistrados son inamovibles en cuanto al cargo, a la sede y al grado, durante el término para el cual fueron nombrados. No pueden ser trasladados ni ascendidos sin su consentimiento previo y expreso. Son designados por períodos de cinco años, a contar de su nombramiento. Los magistrados que hubiesen sido confirmados por dos períodos siguientes al de su elección, adquieren la inamovilidad en el cargo hasta el límite de edad establecido para los miembros de la Corte Suprema de Justicia”.

La aproximación meramente gramatical al artículo en cuestión indica que la inamovilidad se refiere al Magistrado, es decir, al ejercicio de la función jurisdiccional; por lo que el traslado o ascenso que contenga su consentimiento previo y expreso no puede afectar la inamovilidad adquirida. Esta interpretación, desde luego, se compenetra armónicamente con los conceptos doctrinarios referidos a la inamovilidad. Ya la doctrina anterior a la entrada en vigor de la Constitución de 1992 encumbraba la inamovilidad como garantía de la independencia judicial, ya que este poder necesitar una neutralidad política que lo mantenga alejado de las influencias partidarias (Prieto, Justo J. Constitución y régimen político en el Paraguay. Asunción, El Lector, 1ª ed., 1987, p. 338), proponiéndose incluso la determinación expresa de que “a excepción de los Jueces de la Corte Suprema de Justicia, quienes gozan de inamovilidad permanente desde el momento de asumir el cargo, los demás Magistrados que ingresan a la judicatura la adquieren de pleno derecho luego de transcurrido el primer período de designación, si antes no fuesen cuestionados por la corte Suprema de Justicia” (Riera Hunter, Marcos. La independencia del Poder Judicial. Asunción, La Ley Paraguaya, 1ª ed., 1991, p. 194). Tales opiniones no han cambiado con el advenimiento de la nueva Constitución: “Las funciones políticas e instituciones del Poder Judicial, sin embargo, nunca podrían ser cumplidas a cabalidad si el órgano judiciario careciese de la nota principalísima de la independencia. La independencia del Poder Judicial es el presupuesto del cumplimiento eficaz de su función específica y natural, al tiempo que es la condictio sine qua non de la democracia y del Estado de Derecho” (Riera Hunter, Marcos. Independencia y autarquía presupuestaria del Poder Judicial. En: Homenaje a la Constitución. Asunción, edición de la Corte Suprema de Justicia, 1997, p. 233).

Es sabido que la inamovilidad es uno de los principales elementos que protegen la independencia del juzgador en el ejercicio de su función. No insistiremos sobre su importancia, limitándonos a repetir que “la misma se adecúa al deseo de una judicatura experimentada y estable, basada en el imperio del derecho, que contribuye a desterrar intereses sectoriales, políticos o personales. Además, coadyuva al control judicial de constitucionalidad de actos públicos y privados y fortalece la tutela de derechos y garantías personales” (Zarini, Helio Juan. Derecho Constitucional. Buenos Aires, Astrea, 1ª ed., 1992, p. 732).

Este elemento teleológico, que depone a favor de la inamovilidad del Magistrado en la hipótesis prevista por el segundo párrafo del art. 252 de la CN, aun mediando ascensos en el ejercicio de la misma y siempre que los mismos no impliquen ruptura en la solución de continuidad, se ve confirmado por una interpretación sistemática de la Constitución. Esta dispone, en su art. 101: “Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del país. Todos los paraguayos tienen el derecho a ocupar funciones y empleos públicos. La Ley reglamentará las distintas carreras en las cuales dichos funcionarios y empleados presten servicios, las que, sin perjuicio de otras, son la judicial, la docente, la diplomática y consular, la de investigación científica y tecnológica, la de servicio civil, la militar y la policial”.

Consagrando tal disposición expresamente la carrera judicial, obvio resulta que dicha elección sería contradictoria con la no consideración de los eventuales nombramientos en otro órgano de ejercicio de la función jurisdiccional, luego de completado el período establecido por el art. 252 de la CN. Desde luego que la presente conclusión tampoco se aparta de lo dispuesto por autorizada doctrina, que enseña: “Un derecho fundamental del agente público es el ‘derecho a la carrera’, que, desde luego, comprende el de estar constantemente bien ‘encasillado’ o ubicado en el escalafón, el de ‘ascender’ -que incluso puede comprender el de ser ‘trasladado’-, para llegar, finalmente, a la jubilación en condiciones satisfactorias (...). De lo dicho despréndese que el ‘derecho a la carrera’ consiste en la posibilidad de progresar dentro de las clases, grupos y categorías” (Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 4ª ed., 1994, Tomo III-B, p. 304).

En consecuencia, el instituto de la carrera judicial, que como vimos se halla expresamente recogido por la Constitución Nacional, implica el fomento de la promoción y ascensos dentro del ejercicio de la función jurisdiccional. Palmariamente contradictorio sería, entonces, conceder el derecho al ascenso y consagrar la carrera judicial sin extender a los efectos de ella -confirmaciones en cargos diversos- la computabilidad a los efectos de la inamovilidad como Magistrado.

De lo expuesto surge, inequívocamente, que las designaciones en otro cargo jurisdiccional, sin solución de continuidad, constituyen otras tantas confirmaciones computables a los efectos de la inamovilidad.

Estos argumentos son suficientes para esclarecer el derecho del recurrente, son congruentes con los hechos por él reseñados y se conforman al expreso pedido por él formulado.

Corresponde, entonces, estudiar la situación concreta del recurrente, Dr. L. M. B. R., a fin de determinar si en su caso concurre la situación de inamovilidad prevista. En primer término, conforme, se aprecia a fs. 17/20, el mismo ejercía la Magistratura judicial con anterioridad a la Constitución del año 1992, por lo que resulta aplicable el art. 8 de sus Disposiciones Finales y Transitorias, requiriéndose, por lo tanto, dos confirmaciones.

Dichas confirmaciones constan en las instrumentales de fs. 15/16 y 13/14, siendo la una de fecha 22 de setiembre de 1995 y la otra de fecha 19 de abril de 2001; además de su nombramiento como Ministro de la Corte Suprema de Justicia en fecha 13 de diciembre de 2010, que resulta ser la tercera confirmación lustral bajo la vigencia de la Constitución del año 1992. Consiguientemente, siendo dichas confirmaciones posteriores a la entrada en vigencia de la Constitución, no caben dudas de que el recurrente ha alcanzado la inamovilidad en el ejercicio de la Magistratura judicial. Así pues, las normas constitucionales citadas líneas arriba, interpretadas a la luz de los principios enunciados, indican la existencia de suficiente razón jurídica para acoger la pretensión del recurrente.

El Agente Fiscal Adjunto, encargado de la atención de vistas y traslados dirigidos a la Fiscalía General del Estado, en su Dictamen N° 1693 agregado a fs. 70/79 de autos, se expidió favorablemente a la petición del recurrente. Como primer punto, analizó la vía procesal y arguyó que “... no es posible negar que el caso sub examine contiene suficientes elementos que importan la necesaria intervención del máximo tribunal de la República a fin de despejar el estado de incertidumbre jurídica sobre una circunstancia real y efectiva, como lo es el régimen de inamovilidad de los ministros de la Corte Suprema de Justicia” (sic); razón por la cual encuentra disipada toda duda respecto a la idoneidad de la vía procesal intentada por la parte recurrente en el presente caso.

Como segunda cuestión, analizó el fondo de la petición y adujo que en nuestro sistema constitucional, la inamovilidad, y en lo referente al caso de autos, protege a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, en el ejercicio del cargo. Arguyó, además, que “... la garantía de Poder Judicial, constituye sin duda alguna la inamovilidad no solamente de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, sino que también se extiende a los demás magistrados que integran la institución, con la sola condición de mantener la buena conducta” (sic).

Tras el análisis realizado y de acuerdo a las constancias probatorias, concluyó afirmando que el Ministerio Público considera que el Dr. L. M. B. R. ha adquirido inamovilidad hasta la edad de 75 años, debiendo la Excma. Corte Suprema de Justicia pronunciarse favorablemente al pedido formulado.

En conclusión, es criterio de este Magistrado preopinante, que corresponde hacer lugar a la presente acción, declarando con alcance de certeza constitucional que el Dr. L. M. B. R., actual Ministro de la Corte Suprema de Justicia, ha alcanzado la inamovilidad en el ejercicio de la función jurisdiccional, en el cargo de Ministro de la Corte Suprema de Justicia, hasta el límite de edad previsto en el art. 261 de la CN. Es mi voto.

Los Dres. Fretes y Peña Candia manifestaron: Adherirse a la opinión del Señor Ministro preopinante, por compartir los mismos fundamentos.

Por los méritos del Acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Hacer lugar a la acción promovida por el Señor Ministro Dr. L. M. B. R., declarando con alcance de certeza constitucional que el mismo ha alcanzado la inamovilidad en el ejercicio de la función jurisdiccional que actualmente desempeña, de conformidad con las consideraciones, y conclusiones del exordio de esta resolución, hasta el límite de edad previsto en el art. 261 de la CN. Anotar, registrar y notificar.- Raúl Torres Kirmser.- Antonio Fretes.- Miryam Peña Candia.- Sec.: Arnaldo Levera.-