Acción de Inconstitucionalidad c. Ordenanza Municipal N° 117/99 sancionada por la Junta Municipal de Asunción, específicamente en su art. 6, que reglamenta la habilitación y el funcionamiento de las estaciones de expendio de combustible y servicios. (Ac. y Sent. N° 496).

Por su parte, la Abogada N. C. B., al contestar el traslado en representación de la Municipalidad de Asunción, señaló entre otras cosas "...no puede observarse violación alguna de dicha norma constitucional por parte del artículo 6° de la Ordenanza JM/N° 117/99, pues la misma Carta Magna consagra el derecho de toda persona a dedicarse a la actividad económica "Lícita" de su preferencia. En este caso, la calidad de "Lícita" de la actividad comercial lucrativa que pretende ejercer el accionante está dada -precisamente- a través del cumplimiento de las condiciones y regulaciones impuestas por la norma jurídica establecida por la ordenanza municipal, la cual ha sido dictada en el marco de los requisitos de validez, y competencia que deben enmarcar a los actos administrativos municipales. Por consiguiente, el artículo 6° de la Ordenanza JM/N°. 117/99 no viola el artículo 107 de la Constitución Nacional, pues la actividad económica lícita que ésta garantiza está condicionada a la "licitud" de la misma; vale decir, que la actividad se encuentre legal y jurídicamente permitida, y además que su ejercicio sea efectuado dentro de los límites normativos que le otorgan dicha "licitud" de obrar. En el caso planteado por el accionante, el mismo admite que la solicitud de habilitación de la estación de servicios que pretende construir le fue denegada porque existe otro establecimiento similar instalado, habilitado y en funcionamiento a 780 metros del suyo. Por tanto, si existe una norma jurídica (el artículo 6° de la Ordenanza JM/N° 117/99), que establece que el ejercicio de la actividad de comercialización de combustibles está condicionada al cumplimiento de una serie de requisitos, entre los cuales se encuentra el de la distancia de separación entre establecimientos similares, no es lícita la pretensión del recurrente y consecuentemente no puede solicitar protección constitucional para una actividad "ilícita".

Finalmente, la Fiscal Adjunta, Abogada M. S. M. V., al hacer lo propio manifestó "...el establecimiento de distancias mínimas entre estaciones de servicio, se halla condicionado por factores determinantes de orden y seguridad públicos, tales como la gran afluencia o aglomeración de personas en determinados locales o almacenamiento de materiales de combustibles o productores, o cursos de agua que puedan ser contaminados. Eso ciertamente responde a criterios de seguridad en caso de accidentes que pudieran ser ocasionados en dichas Estaciones de Servicios, a fin de que dicho daño no afecte a sitios como los mencionados o en el peor de los casos, a personas que se hallan situadas en determinados lugares. La Municipalidad de Asunción, al sancionar dicha normativa legal, se halla abocada a promover la seguridad física en todos sus aspectos de los ciudadanos que habitan en dicho municipio. La Ordenanza N° 117/99 en su art. 6°, delimita conscientemente las distancias que deben existir entre estaciones de servicios y entre éstas y ciertos lugares que en caso de siniestro, pudieran afectar la comunidad. Señalemos aquí, como fundamento lógico y esencial, "la calidad de vida", contemplada en el artículo 6° de la Constitución Nacional, concordante con el artículo 8 "de la protección ambiental" en los cuales se atribuye al Estado, la facultad de elaborar programas de protección a la vida de los ciudadanos como al medio ambiente, en todo lo que pudiera afectarlos", con estos argumentos, concluye solicitando el rechazo de la presente acción.

La acción de inconstitucionalidad planteada debe prosperar.

En efecto, la Ordenanza Municipal N° 117/99 atacada de inconstitucional en su artículo 6° que fuera actualizada a su vez por el artículo 2° de la Ordenanza N° 71/03, promulgada en fecha 30 de octubre de 2003, textualmente dispone: "...La Intendencia Municipal autorizará la ubicación de las instalaciones conforme al Plan Regulador, teniendo en cuenta que las instalaciones no podrán ubicarse en lo sucesivo a una distancia menor de 1.000 (mil) metros a la redonda una de la otra, ni a menos de 100 (cien) metros de lugares almacenados de materiales de combustibles o productores de calor (altos hornos, incineradores, etc), o sitios de aglomeración de gente (escuelas, clubes, teatros, etc.) y cursos de agua que puedan ser contaminados por negligencia o descuido. A los efectos de la aplicación se considerará como distancia mínima de longitud de la recta que una los dos puntos más próximos correspondientes a cualquiera de los límites medianeros de ambos predios".

Dicha Ordenanza Municipal, en su redacción inicial contemplaba la posibilidad de que la Junta Municipal, previo estudio pertinente autorizara la instalación a distancias menores, es decir, contemplaba la posibilidad de una excepción a la regla. Posteriormente, por Ordenanza N° 6/02, se modificó la Ordenanza 117/99 y se privó definitivamente a la Junta Municipal la posibilidad de realizar dichas autorizaciones.

La presente acción de inconstitucionalidad debe ser estudiada a la luz de las disposiciones contenidas en el artículo 107 de nuestra Carta Magna, en cuanto dispone "...de la Libertad de Concurrencia. Toda persona tiene derecho a dedicarse a la actividad económica lícita de su preferencia, dentro de un régimen de igualdad de oportunidades. Se garantiza la competencia en el mercado. No serán permitidas la creación de monopolios y el alza o la baja artificiales de precios que traben la libre concurrencia. La usura y el comercio no autorizado de artículos nocivos serán sancionados por la Ley Penal".

Analicemos en primer término la garantía que nuestra Carta Magna otorga a todos los ciudadanos que habitan la República, me refiero específicamente al derecho que tiene toda persona a dedicarse a la actividad económica lícita de su preferencia, dentro de un régimen de igualdad de oportunidades.

La norma constitucional es muy clara, no ofrece reparos, en virtud a la misma todos los habitantes del país poseen el irrestricto derecho de desarrollar la actividad económica que prefieran, en igualdad de condiciones con eventuales competidores.

La Ordenanza Municipal en cuestión cercena este derecho, pues la misma establece una prohibición total para la instalación de estaciones de expendio de combustibles y servicios, a una distancia menor a 1.000 metros a la redonda una de otra, no ofrece posibilidad de excepciones. Es decir, la persona que pretenda dedicarse al negocio de referencia, e instalar una estación de servicios dentro de los mil metros a la redonda de otra ya instalada, no lo puede hacer. Y no lo puede hacer aunque cumpla con las mas exigentes condiciones de seguridad, tanto ciudadanas como ambientales, debido a dicha prohibición.

En el caso que nos ocupa, el obstáculo que encuentra el accionante consiste en la instalación anterior de otra estación de venta de combustibles a 780 metros del lugar donde pretende instalar la suya, es decir, los 220 metros restantes para alcanzar el límite de prohibición establecida en la Ordenanza, constituye el motivo de dicha negativa. Obviamente no puede creerse que estos metros faltantes sean motivo decisivo o suficiente para impedir la instalación y funcionamiento de una nueva estación de servicios, por lo menos desde un punto de vista lógico, siempre y cuando la misma cumpla con las demás exigencias que amerita el caso.

La misma Ordenanza contemplaba inicialmente esta posibilidad, cuando dejaba a cargo de la Junta Municipal la autorización para la instalación a distancias menores, previo estudio y aprobación de la Dirección del Medio Ambiente de la Municipalidad, y ello me parece lo más justo y apropiado, el estudio de cada caso en particular precautelando de esta manera los principios de rango constitucional como son sin duda alguna "la igualdad de oportunidad" y la "competencia en el mercado".

Esta prohibición, de hecho, crea una suerte de monopolio de mercado a favor de aquellas personas que instalaron el negocio de referencia con anterioridad y esa situación esta Corte no puede avalar, pues de ser así, la Ordenanza Municipal N° 117/99 adquiriría el carácter de instrumento legal regulador del mercado, cuando en realidad tendría que limitarse a establecer y delimitar las condiciones técnicas a ser exigidas al caso en particular (instalación de estaciones de venta de combustibles).

Estas son las razones que ameritan se haga lugar a la presente acción de inconstitucionalidad, declarando la inaplicabilidad por inconstitucional de la Ordenanza Municipal N° 117/99, promulgada por la Municipalidad de la Ciudad de Asunción, específicamente en su artículo 6°, en relación al accionante y con el alcance previsto en el artículo 555 del Código Procesal Civil. Es mi voto.

El Dr. Fretes dijo: disiento con el distinguido preopinante, conforme lo expongo a continuación.

Alega el accionante que el art. 6 de la Ordenanza 117/99 restringe las garantías constitucionales contenidas en los art. 107 (libertad de concurrencia), 46 primera parte (igualdad de las personas), 47 (garantías de la igualdad) y 9 (de la libertad de las personas), al restringir la construcción de una estación de servicios en un perímetro menor a 1000 metros a la redonda de donde se encuentra situada otra de ellas, ni a menos de 100 metros de lugares de almacenamiento de materiales de combustibles o productores de calor (altos hornos, incineradores) o sitio de aglomeración de gentes (escuelas, clubes, teatros, etc.) y curso de agua que puedan ser contaminados por negligencia o descuido.

De la lectura de la aludida ordenanza municipal podemos constatar que la misma fue dictada teniendo en mira la protección ambiental del municipio, cuando dispone que "todos los locales con actividades como las descriptas en el artículo anterior -entre las que se encuentran las estaciones de servicios- que se encuentren dentro del ejido urbano de la ciudad de Asunción, deberán inscribirse en el Registro de Habilitación Ambiental...".

En el caso en particular, y como lo manifiesta el preopinante todos los habitantes del país poseen el irrestricto derecho de desarrollar la actividad económica que prefieran, en igualdad de condiciones con eventuales competidores; pero ello debe ser conjugado con las disposiciones legales vigentes dictadas con mira al interés general. Dicho en otros términos, el interés de los particulares no puede situarse por encima de intereses que afectan a toda la comunidad como lo son evidentemente las normas que regulan la protección ambiental.

La cuestión que nos ocupa no puede ser estudiada solo a la luz de los artículos constitucionales supuestamente conculcados por la aludida ordenanza municipal, sino que las normas, principios y garantías constitucionales interpretarse armónicamente (sic). En tal sentido, nuestra Constitución Nacional garantiza la calidad de vida (art. 6), así como el derecho a la protección ambiental (art. 8) y el derecho a un ambiente saludable (art. 7).

El hecho de que la ordenanza contemplaba inicialmente que la Junta Municipal pudiese autorizar en cada caso, la instalación de estaciones de servicios a distancias menores, y que ella haya sido derogada por la misma Junta Municipal no constituye agravio constitucional alguno, ya que se enmarca dentro de las facultades previstas en el art. 168 de la Carta Magna. Sostener tal postura sería reconocer derechos ilimitados a dicha actividad, lo que de manera alguna es admisible. La alteración en las condiciones de explotación, no constituye violación constitucional, más cuando ellas han sido dictadas teniendo en cuenta la preservación del medio ambiente y el mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad.

Tampoco la ordenanza crea una situación de desventaja o discriminación con respecto a las estaciones ya existentes, las que conforme al art. 3 "deberán presentar a la Intendencia Municipal los planes de adecuación... dentro de los términos y plazos en ella contenidos...", por lo que no encontramos conculcación a los arts. 46, 47 y 107 de la Constitución Nacional.

Esta Corte ya se ha pronunciado a favor de la primacía del interés general sobre el particular cuando se trata de actividades que puedan afectar el medio amiente. Así se ha dicho "...el artículo 6 habla de la calidad de vida estableciendo que el Estado debe tomar en cuenta "la preservación del ambiente". Se deduce por tanto que las garantías establecidas en la Constitución con relación a la actividad privada no son irrestrictas ni absolutas, cuando está involucrado el interés general..." (Acuerdo y Sentencia N° 31 de fecha 29 de febrero de 1996); "...el deber de preservar el medio ambiente importa un bien jurídico protegido a nivel constitucional..." "...el derecho a vivir en un ambiente sano y equilibrado es un atributo fundamental de las personas reconocido a nivel constitucional e internacional..." (Acuerdo y Sentencia N° 98 del 05 de abril de 1999).

Consiguientemente, el artículo 6 de la ordenanza impugnada no trasgrede disposición, garantía ni principio constitucional alguno, por lo que voto, en concordancia con el Dictamen de la Fiscal Adjunta (N° 957 de fecha 19 de abril de 2004), por el rechazo de la acción planteada.

El Dr. Altamirano Aquino manifestó que se adhiere al voto del Doctor Fretes, por los mismos fundamentos.

Por el mérito que ofrece el acuerdo precedente y sus fundamentos, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, Resuelve; No hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad. Anotar, registrar y notificar.- Víctor Manuel Núñez Rodríguez.- Antonio Fretes.- José V. Altamirano Aquino.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-