Industrial Maderera Cerro Cuatiá S. R. L. y otros c. Ley N° 515/94 s/ Amparo Constitucional (Ac. y Sent. N° 31)

Asunción, 29 de febrero de 1996. (**)

¿Es procedente el recurso de apelación interpuesto?

A la cuestión planteada el doctor Sapena Brugada dijo: "Las sentencias recurridas ante esta Corte en calidad de apelación son la S.D. N° 238 de fecha 8 de mayo de 1995 y la S.D. N° 243 del 11 de mayo de 1995 dictadas por el juez de 1ª instancia en lo civil y comercial del 7° turno. Ambas resoluciones fueron recurridas por la abogada Donatila Zelaya de Morel en representación del Ministerio de Agricultura y Ganadería en los autos caratulados: "Industrial Maderera Cerro Cuatiá S.R.L. y otros c/ Ley N° 515/94 s/ Amparo Constitucional".

Se iniciaron ante el juez mencionado dos amparos contra los arts. 2 y 3 de la Ley N° 515/94 por lo que el magistrado decidió acumularlos de conformidad al art. 566 del C.P.C. El primero fue iniciado por el abogado Manuel Riera en nombre y representación de los siguientes aserraderos: 1) Industrial Maderera Cerro Cuatiá S.R.L.; 2) Guyrá Campana S.R.L.; 3) Percival Pitta (Aserradero San José); 4) Industrial Maderera Columbia, Importadora y Exportadora S.R.L.; 5) Roberto Faquín Portioli (Aserradero Santa Mónica); 6) Antonio Hilario Baggio; 7) César Augusto Da Silva (Aserradero Fortuna); 8) Gumercindo René Urrutia González; 9) Margarita Cabrera Duarte (Aserradero Ybyrá Porá); 10) Industrial, Importadora, Exportadora de Maderas "Maridel S.R.L."; 11) Celya Luzia Apolonia Bartel; 12) José Carlos Balestieri (Aserradero Santa Rita Exportaciones); 13) Virginio Carnavale (Aserradero Paraná); 14) Fioravante Bosso (Aserradero San Luis); 15) Elpidio Durante (Aserradero Capri); 16) Antonio Leovegildo Balestieri; 17) "Marcoporá", Importadora, Exportadora; 18) Sergio Yunes Portiolli (Aserradero San Antonio); 19) Luiz Henrique Zacarías (Aserradero Vera Cruz); 20) Ronaldo Toffoli (Aserradero Amambay); 21) Madestil S.R.L. El otro amparo fue iniciado por el abogado Héctor Ramón Fleitas en nombre y representación de la "Asociación de Madereros de Corpus Christi" que según sus expresiones nuclea a siete aserraderos. Pero las constancias de estos autos no se encuentran completas. En primer lugar no se ha glosado al expediente el poder otorgado al abogado para presentarse en nombre y representación de la Asociación; no figura en el expediente cuáles son los aserraderos asociados. En la Escritura de Constitución de la Asociación en su art. 3° dice: "La Asociación tiene por objeto agrupar a todas las personas naturales o jurídicas vinculadas a las actividades madereras de la industria, comercio y producción en todas las especialidades". Luego en el Capítulo II art. 9 establece: "Integran la asociación, las personas naturales o jurídicas que se dedican a las actividades madereras paraguayas de la producción, industria y comercio, en todas las especialidades y sus afines y en todas las zonas del país". Pero en ningún momento se especifica el nombre de los aserraderos asociados ni en la Escritura ni en el escrito de presentación del abogado. Se adjunta al expediente la documentación perteneciente a los sigtes. Aserraderos: 1) Imbú S.R.L.; 2) Jaragua S.R.L.; 3) Pindoty Porá S.R.L.; 4) Madera Rociane; 5) Ivo Lamego; 6) Daneluz Gentil Antenor. Pero esta documentación no acredita la constitución legal de estos aserraderos a excepción de la firma Imbú S.R.L. que a fs. 30 certifica su inscripción en el Registro Público de Comercio.

Los artículos de la Constitución que se alegan violados con la citada ley no son tales. En primer lugar se menciona al art. 14. El mismo trata de la irretroactividad de la ley, alegando los abogados recurrentes que sus clientes tienen derechos adquiridos en la zona. "...Según una teoría de entre las varias formuladas con miras a suministrar un criterio de solución a los denominados conflictos intertemporales de aplicación del Derecho, la retroacción de la ley debe detenerse, para respetarlos, ante los "derechos adquiridos" al amparo de la legislación anterior, salvo las supremas exigencias del orden público" (Enciclopedia Jurídica Omeba, t. VIII, p. 283). El caso que nos ocupa es una ley que contiene un instrumento para detener la magnitud de la deforestación que, de mantenerse al ritmo que se observa hoy, produciría la extinción del bosque nativo de la Región Oriental en cinco años, según el "Diagnóstico del Sector Forestal Paraguayo" elaborado por la Sub-Secretaría de Estado de Recursos Naturales y Medio Ambiente dentro del proyecto de cooperación técnica paraguayo-alemana. En dicho informe se lee que "El contrabando de maderas en rollos hacia Brasil, que viene verificándose desde inicios de la década de los 80, alcanza cifras similares a una tercera parte de la producción total del país, privando de materia prima a la industria local y presionando aún más la tala de bosques sólo para reponer el faltante contrabandeado". Estas razones aquí expuestas son algunas de las tantas existentes, que justifican el interés de orden público en tomar medidas como las dispuestas por la Ley 515/94. El art. 128 de la Constitución Nacional consagra además que "En ningún caso el interés de los particulares primará sobre el interés general". Es decir el interés de los particulares debe subordinarse a este interés nacional de proteger lo poco de bosque que nos queda en concordancia con los arts. 7 y 8 de la Carta Magna, en los cuales se consagra el derecho de toda persona a habitar en un medio ambiente saludable y ecológicamente equilibrado, estableciendo además que "Las actividades susceptibles de producir alteración ambiental serán reguladas por la ley. Asimismo ésta podrá restringir o prohibir aquellas que califique peligrosas". El art. 6 habla de la calidad de vida estableciendo que el Estado debe tomar en cuenta la "preservación del ambiente". Se deduce por tanto que las garantías establecidas en la Constitución con relación a la actividad privada no son irrestrictas ni absolutas, cuando está involucrado el interés general, como es el caso que nos ocupa.

En cuanto a los arts. 86 y 87 de la Constitución Nacional que consagran el derecho a un trabajo lícito, tampoco han sido violados. Cabe señalar que los aserraderos que plantearon el amparo suman un total de veintiocho, de los cuales veinticinco pertenecen a ciudadanos brasileños asentados en la zona para la explotación de madera. Algunos acreditaron la constitución legal de sus empresas pero ninguno, el destino final que dan a la madera elaborada en sus aserraderos. Es más, uno de los abogados denunció el hecho irregular que ocurre con las guías de traslado, las que usualmente se usan como "endosables", porque ninguna contiene el destino de las mercaderías. Este hecho denunciado es una presunción de que en la zona el control de la madera no existe y de que el tránsito de la misma puede ser fácilmente ilegal; que incluso los afectados por la ley 515/94 se han preocupado por esta irregularidad en las guías de traslado. La zona en que se ejercen estas actividades es de "frontera seca" que como es de público conocimiento carece de rigor en cuanto al control de mercaderías que salen de este país. Ante estas situaciones fácticas debieron los abogados demostrar de qué forma y dónde comercializarán la madera. Sólo de esa manera sabrían que se trata de una actividad lícita de ser protegida en esta instancia. Sin embargo, de autos no surge la plena licitud de las actividades realizadas. En cuanto al perjuicio laboral que sufrirían estas empresas el abogado Héctor Ramón Fleitas ha argumentado que estos aserraderos se encuentran "desde años atrás en la zona" y que cuentan con 30/40 empleados, cabezas de familia, y por lo tanto los afectados serían cerca de 1.820 personas. En la documentación correspondiente a I.P.S. agregada al expediente se lee a fs. 73 que la firma perteneciente a Ivo Lamego inició actividades en fecha 1 de setiembre de 1994 con 5 obreros; a fs. 75, que el Sr. Joao Celio de Oliveira (Maderera Rosiane) inició actividades el 6 de marzo del año 1995 con 4 obreros; a fs. 76 que el Sr. Waldir Rosa (Aserradero Pindoty Porá) inició actividades el 9 de setiembre de 1994 con 4 obreros; a fs. 79 que el Sr. Gentil Antenor Daneluz (Maderera Pindoty Porá) inició sus actividades el 6 de febrero de 1995, con 12 obreros; a fs. 81 que el Sr. Verissimo José García (Aserradero Jaragua S.R.L.) inició actividades el 15 de marzo de 1995 con 4 obreros.

Los arts. 114 y 176 hablan del desarrollo económico y social mediante la utilización racional de los recursos. El hecho de que el Estado busque proteger el bosque, no niega la posibilidad de desarrollo para el campesino. Esta ley intenta regular el asentamiento de los aserraderos a fin de que a través de un control estricto exista un uso racional del suelo ya que la cantidad de madera extraída de los bosques paraguayos excede la productividad de los mismos y las superficies reforestadas son ínfimas en comparación con las áreas deforestadas. Sin un desarrollo sostenido, el bosque desaparecerá y con él una fuente segura de vida para el campesino, con las nefastas consecuencias al medio ambiente. Según el libro "Paraguay. Perfil del país con informaciones y comentarios relacionados al desarrollo económico y social, 1994" editado en el marco de la cooperación paraguayo-alemana, p. 187 "uno de los principales problemas para el desarrollo es el ritmo del deterioro ambiental que sufre actualmente el Paraguay... En el Paraguay la gestión ambiental se ve obstaculizada por varias ausencias, entre ellas, de normas legales que regulen sus operaciones... Si ésta es nuestra situación, ¿qué mejor oportunidad para esclarecer la constitucionalidad de una ley que permita canalizar los esfuerzos por proteger los bosques? Además desde el punto de vista económico otro argumento que merece consideración es aquel que plantea la posibilidad de facilitar el procesamiento de la madera dentro del país. Ello permitirá que el valor agregado de las mismas sea mayor, produciendo beneficios económicos considerables.

Ante las consideraciones expuestas considero que los artículos impugnados de la Ley 515/94 no son inconstitucionales y en consecuencia corresponde revocar la S.D. N° 238 de fecha 8 de mayo de 1995 y la S.D. N° 243 del 11 de mayo de 1995, dictadas por el juzgado de 1ª instancia en lo civil y comercial del 7° turno.

A su turno, los doctores Paciello Candia y Lezcano Claude manifestaron que se adhieren al voto del Ministro preopinante, doctor Sapena Brugada, por los mismos fundamentos.

Por los méritos del Acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia, sala Constitucional, resuelve: Revocar la S.D. N° 238 de fecha 8 de mayo de 1995 y la S.D. N° 243 del 11 de mayo de 1995, dictadas por el juzgado de 1ª instancia en lo civil y comercial del 7° turno, declarando que los arts. 2 y 3 de la Ley 515/94 no son inconstitucionales. Imponer las costas a la parte perdidosa.

Luis Lezcano Claude; Oscar Paciello Candia; Raúl Sapena Brugada; (Sec. Fabián Escobar Díaz).

Juzgado de Primera Instancia Civil y Comercial

Considerando:

Que, según el art. 134 de la C.N., son presupuestos del amparo la existencia de un acto u omisión, manifiestamente ilegítimo, de una autoridad o de un particular, que lesione gravemente o ponga en peligro inminente de lesionar derechos o garantías constitucionales, que —por la urgencia del caso— no pueda remediarse por la vía ordinaria. Si alguno de estos requisitos faltara, la acción promovida sería improcedente.

Está probado en autos, con la documentación presentada y con la prueba de reconocimiento judicial realizada, que los recurrentes tienen acción, pues todos ellos acreditaron ser propietarios de aserraderos ubicados en la ciudad de Pedro Juan Caballero y en la localidad de Corpus Christi, respectivamente, es decir, dentro de la llamada "zona de exclusión" que contempla la ley impugnada y, por lo tanto, están directamente afectados por las disposiciones contenidas en la ley 515.

Menor impacto tiene la ley en lo relativo a los objetivos de la reforma agraria y a la política económica y de promoción de desarrollo que consagran los arts. 114 y 176 de la C.N. Sin embargo, no puede dejar de reconocerse que la ley 515 no está precisamente inspirada en ellos. El juzgado no cree necesario abundar en estos aspectos, que sin embargo, entiende están tangencialmente afectados por la legislación cuestionada.

En el caso de la Asociación de Madereros de Corpus Christi, se da el agravante del convenio de inversión compensatoria en reforestación firmado con el Servicio Forestal Nacional el 30 de noviembre de 1994, en virtud del cual el Servicio Forestal Nacional se compromete a otorgar "Guías Forestales Especiales contra: a) la aprobación del Proyecto de Reforestación; b) el depósito de valores en efectivo que el Proyecto aprobado establezca como inversiones y gastos de los tres primeros años expresados en moneda constante por plántula prevista en una Cuenta Bancaria abierta y habilitada por la Asociación de Madereros de Corpus Christi exclusivamente para fines de reforestación y c) el seguro de fiel cumplimiento de una firma de plaza a satisfacción de la Unidad Fiscalizadora", es decir, del Servicio Forestal Nacional.

A criterio del juzgado la ley 515 fue sancionada y promulgada a despecho de los derechos y garantías consagrados en la Constitución, según lo expresado. Diferente hubiera sido —tal vez— si la ley promulgada decretara la expropiación de todos los aserraderos instalados en la "zona de exclusión" y dispusiera, en consecuencia, el pago del justo precio a los afectados, iniciando así el procedimiento expropiatorio previsto en el art. 109 de la C.N. No siendo así y limitándose a disponer el traslado de las industrias fuera de la "zona de exclusión" y la prohibición de expedir guías de traslado de rollos de madera, con lo que prohíbe la circulación de materia prima, la ley en cuestión es un acto jurídico-legislativo anticonstitucional que conlleva una clara amenaza (cuando exige la reubicación en 180 días) y una lesión misma (cuando prohíbe la circulación de rollos), ambas ilegítimas para los derechos de los recurrentes. Como tal, según quedó demostrado más arriba, puede ser objeto de amparo. Según el art. 582 del C.P.C. "El juez podrá pronunciar expresamente la inconstitucionalidad de leyes, decretos, reglamentos u otros actos normativos de autoridad, cuando ello fuere necesario para la concesión del amparo".

El dictamen N° 476 del Fiscal General del Estado, advierte que "el perjuicio causado con la prohibición podrá ser solucionado dentro de una acción de inconstitucionalidad (medio que esta Fiscalía considera idóneo para los fines que se proponen los actores); mediante lo dispuesto por el art. 553 del C.P.C." (sic). Si bien es cierto lo afirmado por el Fiscal General, no es menos cierto que la acción de inconstitucionalidad es igualmente un procedimiento especial de naturaleza sumaria y que, el procedimiento previsto en el art. 565 y sigtes. del C.P.C., dentro del mismo Libro IV del Código, resulta —hasta si se quiere— de una mayor amplitud de debate en relación a la acción de inconstitucionalidad, desde el momento que admite la posibilidad de desarrollar un pequeño periodo de prueba, que la otra no tiene. Por lo demás, el objetivo es idéntico, por la vía especial y sumaria de uno u otro procedimiento la finalidad es la misma, garantizar la vigencia de los derechos y garantías constitucionales. Así además, se atiende a que, según el art. 582 del C.P.C., la apelación es estudiada por la Corte Suprema de Justicia "per saltum", resulta que, en definitiva, es el máximo Tribunal de la República el que definirá la cuestión. Pareciera que la elección de una u otra vía en virtud de un mero prurito formal no puede justificar el error de procedimiento. A la luz de la doctrina sostenida por el Dr. Juan Carlos Mendonça, en su obra sobre "Inconstitucionalidad" (p. 34), y por el Dr. Enrique Sosa, sostenida en su obra citada (p. 68), este juzgado tiene competencia para brindar la protección consagrada en el art. 134 de la C.N., aún cuando ella haya sido promovida —como en este caso— contra una ley e implique la declaración de inconstitucionalidad de la misma.

Por tanto, el Juzgado, resuelve: Hacer lugar a la acción de amparo promovida contra la Ley N° 515, promulgada el 9 de diciembre de 1994, por Industrial Maderera Cerro Cuatiá S.R.L., Guyrá Campana S.R.L., Percival Pitta (Aserradero San José), Industrial Maderera Columbia, Importadora y Exportadora S.R.L., Roberto Faquín Portioli (Aserradero Santa Mónica), Antonio Hilario Baggio, César Augusto Da Silva (Aserradero Fortuna), Gumercindo René Urrutia González, Margarita Cabrera Duarte (Aserradero Ybyrá Porá), Industrial, Importadora, Exportadora de Maderas "Maridel" S.R.L., Celina Luzia Apolonia Bartel, José Carlos Balestieri (Aserradero Santa Rita, Exportaciones), Virginio Carnavale (Aserradero Paraná), Fioravante Bosso (Aserradero San Luis), Elpidio Durante (Aserradero Capri), Antonio Leovegildo Balestieri, "Marcoporá", Importadora, Exportadora S.R.L., Sergio Yunes Portiolli (Aserradero San Antonio), Luiz Henrique Zacarías (Aserradero Vera Cruz), Ronaldo Toffolli (Aserradero Amambay) y Madestil S.R.L., todos aserraderos instalados en Pedro Juan Caballero; y por la Asociación de Madereros de Corpus Christi, que nuclea a los aserraderos instalados en la localidad de Corpus Christi por contraria a la Constitución Nacional.

Raúl Gómez Frutos; (Sec. Imbert Milcia Mereles Leyte).

(*) Publicamos el considerando del fallo de 1ª instancia por considerarlo de interés para la mejor comprensión de la cuestión debatida.

(**) N. de la R.: En la Acción de Amparo resuelta finalmente por la Corte Suprema de Justicia, se cuestionaba la Ley N° 515/94 que establece una franja de seguridad de 20 kms. a lo largo de la frontera seca con el Brasil (desde el río Apa hasta la Represa de Itaipú) y obliga a los aserraderos instalados en la zona, a mudar sus industrias en el término de 180 días. Por S.D. N° 238 del 8 de mayo de 1995 y N° 243 del 11 de mayo de 1995, dictadas por el Juez de Primera Instancia en lo Civil y Comercial del Séptimo Turno se hizo lugar al Amparo. Estas Sentencias fueron dictadas antes de la promulgación de la Ley N° 600/95, que deroga el artículo 580 y modifica el artículo 582 del C.P.C. El Juez de Primera Instancia hizo lugar al Amparo contra una ley inmediatamente ejecutable, considerándola inconstitucional porque, aún siendo "actos de las autoridades parlamentarias, cuando éstas, excediéndose de los límites de su propia competencia lesionan derechos subjetivos constitucionales o legales". Consideró inconstitucional la ley citada, porque viola los artículos 14 (que garantiza la irretroactividad de la ley), 46 y 47 (que garantizan la igualdad de las personas ante la ley), 86 y 87 (que garantizan el derecho al trabajo y al pleno empleo), 107 y 108 (que garantizan la libertad de concurrencia y de circulación de productos nacionales). Finalmente, consideró que la ley no está inspirada en los principios consagrados en los artículos 114 y 176, relativos a los objetivos de la Reforma Agraria y a la Política Económica y de Promoción del Desarrollo.

El fallo de referencia sostiene, además, que "no discrimina a los aserraderos instalados en la frontera con Brasil respecto de todos los demás de la República, puesto que las circunstancias de unos y otros no son las mismas", para concluir que "los aserraderos ubicados en esa zona tienen una ventaja comparativamente grande en relación a los demás (un privilegio de hecho) puesto que se hallan instalados en medio de una zona boscosa con la materia prima al alcance de la mano". Preocupa un tanto, que el criterio expresado según la transcripción que precede, pueda significar que las ventajas naturales que puedan beneficiar a un habitante de la República autorizan a modificar legalmente las condiciones de igualdad que garantiza la Constitución, al punto de privar a una industria legalmente establecida de seguir operando en el lugar, sin derecho a expropiación alguna.

Parece discutible igualmente, que la falta de pruebas sobre el destino final de la madera elaborada en esos aserraderos, permita llegar a la conclusión de que la actividad de esas industrias no es lícita, pues el proceso de la industrialización de la madera en los aserraderos es lícita en sí misma. El acto ilícito podría consistir en que esa madera aserrada sea llevada de contrabando. De generalizarse el criterio mencionado, podría darse el caso de que las fronteras reales del país tengan que retrotraerse a 20 kms. dentro de su territorio, en cuanto a todas las actividades de orden económico.

Consideramos que existen o que deben existir organismos del Estado que controlen y supervisen las actividades como las de estos aserraderos, pero si ese control y esa supervisión resultan deficientes o inexistentes, no resulta fácil admitir que las actividades económicas en las zonas fronterizas no sean permitidas por el temor al contrabando o a la depredación en este caso, de nuestra riqueza forestal.

Compartimos con la Sala Constitucional el loable propósito de la preservación de la riqueza de nuestros bosques por un lado y de evitar la actividad ilícita del contrabando, pero, consideramos que la aplicación de las normas constitucionales debe hacerse dentro del contexto amplio y claro que corresponde a la misma, procurando que la protección de los bienes del estado y de la nación se haga sin menoscabo de garantías y derechos consagrados en la misma Constitución.