Acción de Inconstitucionalidad c. El Dec. N° 10.083 del 19 de noviembre de 2012 “Por el cual se derogan los Dec. N° 12.440/2008 y N° 1703/2009 referentes al costo operativo y precio de referencia de flete de unidades de transporte de carga conformada por un tracto camión y un semirremolque y se establecen nuevos valores a dicho costo y precio” Oleaginosa Raatz S.A. y otros. (Ac. y Sent. N° 1601)

Consideran que “el Estado no debe intervenir en el mercado sino asegurar que el mercado competitivo funcione efectivamente de acuerdo a las reglas de la libre competencia. Continúan manifestando que “los Decretos y la Resolución impugnados quiebran el principio y la garantía de la libre competencia, garantizado constitucionalmente, al intervenir en el mercado distorsionando el precio de mercado del transporte privado y fijando o estableciendo precios que traban la libre competencia. La fijación de costos operativos y precios de fletes en el transporte de cargas corresponden al ámbito del Derecho Privado, más aún cuando la Ley N° 1590/2000 no establece ni faculta en forma expresa y concreta a la DINATRAN ni al Poder Ejecutivo fijar costos operativos y precios de referencia de fletes en unidades de transporte de carga”.

Procediendo al análisis del presente caso, tenemos que, por un lado, el Poder Ejecutivo, a través del Dec. N° 10.083 impugnado estableció el costo operativo y precio de referencia de flete de unidades de transporte de carga, aplicó medidas sancionadoras para casos de incumplimiento y asimismo la DINATRAN por Res. N° 479/2012 (AD REFERENDUM), reglamentó el decreto referido.

El art. 137 de la CN dispone taxativamente el orden de prelación de las normas al señalar que “La ley Suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en su consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado...”.

Es importante resaltar que como consecuencia del elemental orden de prelación de las leyes que rige en nuestro ordenamiento jurídico positivo, un decreto y una resolución administrativa sólo pueden reglamentar cuestiones que le fueran expresamente encomendadas y autorizadas por ley, debiendo ser precisa, concreta y referida exclusivamente a la cuestión que le fuera delegada en virtud de la Ley. Ello es así en razón de la distinción entre el poder de hacer una Ley, que comporta discreción en cuanto a lo que la Ley será, y el otorgamiento de autoridad o discreción al Poder Ejecutivo en cuanto a su ejecución, la cual deberá ceñirse estrictamente a lo que la Ley prescribe. Esto es así por el Principio que rige al ámbito del Derecho Público que establece que “está prohibido aquello que expresamente no está establecido”.

Al dictarse el Decreto del Ejecutivo y la Resolución de DINATRAN atacadas de inconstitucionales, se interpretó indebidamente el texto legal y tanto el Ejecutivo como la DINATRAN se extralimitaron en sus facultades reglamentarias legales, al no considerar la actividad comercial como el transporte de cargas y el precio de referencia del servicio de fletes como una actividad del ámbito privado que se realiza entre particulares con la consiguiente alteración del orden de prelación de las leyes dispuesto en nuestra Constitución.

Comparto los criterios esgrimidos por el accionante y los expuestos por el Ministerio Público, en el sentido de considerar que efectivamente hubo extralimitación de funciones al dictarse los actos administrativos impugnados, subrogando facultades propias del Poder Legislativo y violando los principios constitucionales establecidos en los arts. 107 que consagra el Principio de libre mercado y no permite la libre contratación de los precios entre los transportistas y usuarios y el art. 137 (prelación del orden jurídico constitucional) entre otros ya mencionados.

Por tanto, corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida contra 1) El Dec. N° 10.083 de fecha 19 de noviembre de 2012 “Por el cual se derogan los Dec. N° 12.440/2008 y N° 1703/2009 referentes al costo operativo y precio de referencia de flete de unidades de transporte de carga conformadas por un tracto camión y un semirremolque y se establecen nuevos valores a dicho costo y precio”, dictado por el Poder Ejecutivo y refrendado por el Ministerio de Obras de Públicas y Comunicaciones (MOPC); 2) El Dec. N° 1703/2009 por el cual se establece el alcance del Dec. 12.440/2008 “Por el cual se establece el costo operativo y precio de referencia de flete de unidades de transporte de carga conformadas por un tracto camión y un semirremolque” y se modifica el art. 6”, dictado por el Poder Ejecutivo y refrendado por el Ministerio de Hacienda; 3) El Dec. N° 12.440/2008 “Por el cual se establece el costo operativo y precio de referencia de flete de unidades de transporte de carga conformadas por un tracto camión y un semirremolque”, dictado por el Poder Ejecutivo; 4) La resolución del Consejo de DINATRAN N° 479 (AD REFERENDUM) de fecha 6 de diciembre de 2012, por la cual se reglamenta el Dec. N° 10.083/2012, con relación a los accionantes y de conformidad al art. 555 del CPC. Del mismo modo debe dejarse sin efecto el AI N° 4466 de fecha 26 de diciembre de 2012. Es mi voto.

La Dra. Bareiro de Módica manifestó: Los Abogs. E. U. V., en representación de Oleaginosa Raatz S.A.; C. A. P., en representación de Bunge Paraguay S.A.; F. M., en representación de Noble Paraguay S.A.; M. D. S., en representación de Compañía Continental del Paraguay S.A.; R. V. M., en representación de ADM Paraguay S.A.; J. L. V. M., en representación de Cargill Agropecuaria SACI; C. R. J., en representación de Aceites y Derivados S.A.; M. A., en representación de LDC Paraguay S.A. y Merco S.A.-, todos bajo patrocinio de los Abogs. O. P. (h) y A. B. D., conforme a los respectivos testimonios de poder que acompañan, promueven acción de inconstitucionalidad contra el Dec. N° 10.083/12 “Por el cual se derogan los Dec. N°s 12.440/08 y N° 1703/09 referentes al costo operativo y precio de referencia de flete de unidades de transporte de carga conformadas por un tracto camión y un semirremolque y se establecen nuevos valores a dicho costo y precio” dictado por el Poder Ejecutivo y contra la Res. N° 479/12 “Por la cual se reglamenta el Dec. N° 10.083/12” dictada por el Consejo de la DINATRAN.

Manifiestan los accionantes que las empresas que representan se dedican a la compraventa de productos agrícolas, tales como soja, trigo, maíz, etc. Que la exportación de dichos productos implica el traslado de los mismos desde cada uno de los silos graneleros hasta un puerto privado o público, para que puedan ser embarcados. En el proceso de traslado de los productos hasta los puertos de embarque precisan contratar los Servicios de Transporte de Carga. Sin embargo, con la vigencia del Decreto y la Resolución impugnados se ven forzados a someterse a un sistema tarifado, bajo apercibimiento de ser sancionados, por lo que consideran que dichas medidas resultan contrarias a los arts. 3, 9, 44, 46, 109 y 137 de la CN y los arts. 9 y 13 de la Ley N° 1590/00 “Que regula el Sistema Nacional de Transporte y crea la Dirección Nacional de Transporte (DINATRAN) y la Secretaría Metropolitana de Transporte (SMT)”.

Por Dec. N° 10.083/12 el Poder Ejecutivo estableció los costos operativos y precios de referencia de fletes en unidades de transporte de carga, facultando a la DINATRAN a reglamentar y aplicar sanciones en caso de infracciones a dicho Decreto, cuando que tales actividades comerciales pertenecen al derecho privado y no pueden ser reguladas por el Poder Ejecutivo.

Al respecto, el art. 107 “De la libertad de concurrencia” de la CN establece: “Toda persona tiene derecho a dedicarse a la actividad económica lícita de su preferencia, dentro de un régimen de igualdad de oportunidades.

Se garantiza la competencia en el mercado. No serán permitidas la creación de monopolios y el alza o la baja artificiales de precios que traben la libre concurrencia. La usura y el comercio no autorizado de artículos nocivos serán sancionados por la Ley Penal.

El precepto comentado instituye, en materia económica, el principio de “subsidiariedad” del Estado, en cuya virtud la libertad de elegir libremente la actividad economía lícita que uno prefiera, comprende la garantía de que aquél no obstaculizará, abusiva o arbitrariamente, la razonable obtención de lucro que pueda resultar de la libre iniciativa privada, porque si así no fuera, por un lado, estaría menoscabando el derecho de propiedad, y por otro, estaría privando a la persona del derecho de patrimonializar los beneficios alcanzados con su trabajo o emprendimiento empresarial o comercial.

La libertad comercial debe interpretarse, en este orden de ideas, como aquella que asiste a los particulares para transar determinados bienes o prestar servicios con fines de lucro; en cambio, la libertad empresarial debe entenderse como aquella resultante de la constitución de una estructura organizada dedicada a cierta actividad económica. La libertad empresarial comprende a su vez, según el desarrollo doctrinario, a los siguientes intereses jurídicamente protegidos: las libertades de constitución, inversión, organización, acceso al mercado, transacción y cierre de empresas.

La Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, ha establecido en su Ac. y Sent. N° 39/10 que el principio consagrado en el art. 107 de la Ley Fundamental debe interpretarse como un reconocimiento del protagonismo de los sujetos privados dentro del sistema económico en lo relativo a la producción de bienes y servicios; a lo cual agrega que “la libre concurrencia es un proceso de comportamiento competitivo que admite graduaciones, tanto de la pluralidad como de fluidez. La competitividad exige descentralización en la formación de los precios, que implícitamente constituye una tutela del consumidor, en la medida que la competencia induce a la distribución de recursos a más bajo precio”.

Por otro lado, vemos que la Ley N° 1590/00 establece en su art. 13 como atribuciones de la DINATRAN taxativamente las siguientes:

a) Establecer políticas y delineamientos técnicos para todos los niveles de transporte: municipal, metropolitano, departamental, nacional e internacional.

b) Formular reglamentaciones y normas, habilitar v fiscalizar todo lo referente al transporte terrestre nacional e internacional, destinado a cargas, pasajeros y servicios especiales.

c) Promover y estimular el desarrollo del servicio de transporte de cargas y pasajeros para su mayor eficiencia y economía.

d) Establecer las características técnicas y condiciones que deberán reunir las unidades de transporte para su circulación.

e) Establecer modos de organización, prestación de servicios y explotación del sistema, itinerarios, frecuencias y tarifas de los servicios de transporte público de pasajeros nacional e internacional.

f) Coordinar sus acciones y solicitar la colaboración de otras instituciones sean públicas o privadas, encaminándolas al mejor cumplimiento de sus funciones.

g) Arbitrar los medios para asegurar la continuidad de los servicios de transporte público de pasajeros.

h) Regular, proveer y conceder los servicios de revisión técnica para la habilitación de los medios de transporte de pasajeros y carga nacionales.

i) Responsabilizarse de la aplicación de los convenios internacionales en áreas de su competencia.

j) Disponer el retiro de la circulación de las unidades de transporte que contravengan las disposiciones de la presente ley y sus reglamentos, y,

k) Regular, proveer y conceder los servicios de estudios psicotécnicos para la obtención de las licencias profesionales de conducción.

Así pues, del análisis de la disposición legal transcripta así como de toda la Ley N° 1590/00 se puede concluir que la DINATRAN solamente puede establecer tarifas de los servicios de transporte público de pasajeros nacional e internacional, pero no así fijar los fletes por los servicios de transporte de carga, a los cuales solamente está facultada para “habilitarlos” y fiscalizarlos.

Nos encontramos en consecuencia con un acto emanado del Poder Ejecutivo, que no se ajusta a las norma que fija las competencias exclusivas de la DINATRAN, estableciendo costos por fletes para el transporte de cargas que no posee sustento legal, lo cual le torna irregular y por consiguiente, inconstitucional.

Recordemos que la norma reglamentaria no puede crear ni alterar los aspectos estructurales, ni ampliar el espíritu de la Ley. La reglamentación no puede ampliar ni deformar la voluntad del legislador, la cual debe servir como marco dentro del cual debe establecerse y limitarse la reglamentación respectiva. Sobre el punto, el Prof. Salvador Villagra Maffíodo en su obra “Principios de Derecho Administrativo”, 2ª Edición, Año 2008, P. 82, al tiempo de referirse a los reglamentos de Ejecución menciona que: “Esta reglamentación consiste precisamente en desarrollar, detallar y establecer las obligaciones accesorias que sean necesarias para el cumplimiento de la Ley. No puede querer sino lo que la Ley quiere” enfatiza el eminente doctrinario de nuestro país.

Por lo tanto, dada la redacción del Dec. N° 10.083/12 podemos concluir que efectivamente el contenido sustancial de la Ley N° 1590/00 ha sido alterado, abusando de la delegación encargada a órganos administrativos inferiores. Así también, la Res. N° 479/12 dictada por la DINATRAN debe ser declarada inconstitucional, por ser aplicación directa de dicha disposición.

Por lo expuesto, opino que se debe hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad y en consecuencia declarar la inaplicabilidad del Dec. N° 10.083/12 y la Res. N° 479/12 de la DINATRAN en relación con las firmas accionantes por ser contrarios a los arts. 107 y 137 de nuestra CN. Es mi voto.

El Dr. Bajac Albertini manifestó: Adherirse al voto de la Ministra, Dra. Bareiro de Módica, por los mismos fundamentos.

Por los méritos del Acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad del Dec. N° 10.083/12 “Por el cual se derogan los Dec. N°s 12.440/08 y N° 1703/09 referentes al costo operativo y precio de referencia de flete de unidades de transporte de carga conformadas por un tracto camión y un semirremolque y se establecen nuevos valores a dicho costo y precio” dictado por el Poder Ejecutivo y la Res. N° 479/12 “Por la cual se reglamenta el Dec. N° 10.083/12” dictaba por el Consejo de la DINATRAN, en relación a las firmas accionantes. Ordenar el levantamiento de la medida de suspensión de efectos dispuesta por AI N° 4466 de fecha 26 de diciembre de 2012, dictado por esta Corte. Anotar, registrar y notificar.- Víctor M. Núñez Rodríguez.- Gladys Bareiro de Módica.- Miguel Oscar Bajac Albertini.- Sec.: Arnaldo Levera.-