Acción de Inconstitucionalidad: "Kuster Guerrero, Carlos Enrique c/ arts. 8, 14, 42, 47, 50, 54, 57, 59, 68, 79, 88, 95 y 133 de la Ley N° 1626/00". (Ac. y Sent. N° 1918)

Quienes ocupen tales cargos podrán ser removidos por disposición de quien esté facultado para el efecto por la Ley o, en ausencia de éste, por la máxima autoridad del organismo o entidad respectiva del Estado. La remoción de estos cargos, aun por causas no imputables al funcionario, no conlleva los efectos económicos del despido. Los funcionarios que hayan sido promovidos a ocupar estos cargos conservan los derechos adquiridos con anterioridad al respectivo nombramiento...”.

Ahora bien, debemos tener en cuenta que el artículo trascrito precedentemente de manera alguna deja expedida la vía para la comisión de actos abusivos por parte del poder administrador en detrimento de los derechos del funcionario, tal como pretende hacernos creer el accionante.

Lo que en realidad regula el mismo es la totalidad de funcionarios comprendidos dentro de los cargos que la Ley ha optado por denominarlos “cargos de confianza”, contrariamente a los sustentado por el actor, la disposición expresamente ampara a los mismos al disponer que en caso de que la autoridad que la nombró porte por prescindir de sus servicios, ya sea por cesar en el cargo o por terminar dicha confianza, el funcionario conservará tanto su cargo como su rubro dentro de la Administración Pública.

Con relación al art. 14, debemos tener en cuenta que el inc. b) ha sido modificado por la Ley N° 3031/2006 la cual establece una edad mínima, y no así máxima como condición para el acceso a la función pública, contrariamente a lo establecido en el texto anterior, ya que dispone que el interesado deberá: “contar con mayoría de edad”. De todas formas, el accionante carece de legitimación activa para impugnar este artículo ya que el mismo se ha incorporado a la administración pública bajo la vigencia de la Ley anterior, según se desprende de la documentación acompañada, es decir, al tiempo en que entró en vigencia la Ley 1626/2000 el mismo ya formaba parte del plantel de funcionarios de la Dirección General de Aduanas.

El art. 50 de la Ley N° 1626/2000 establece: “Se regirán por las disposiciones del Código del Trabajo, las cuestiones relativas a: ...a) las vacaciones...”.

El art. 218 del CL, el cual fuera modificado por la Ley N° 496/95, en materia de vacaciones dispone: “... Todo trabajador tiene derecho a un periodo de vacaciones remuneradas después de cada año de trabajo continuo al servicio del mismo empleador, cuya duración mínima será:

a) Para trabajadores de hasta cinco años de antigüedad, doce días hábiles corridos;

b) Para trabajadores con mas de cinco años y hasta diez años de antigüedad, dieciocho días hábiles corridos; y,

c) Para trabajadores con más de diez años de antigüedad, treinta días hábiles corridos...”.

Por su parte, la Ley N° 200/70, Ley anterior que regulaba la función pública, respecto al régimen de vacaciones de los funcionarios en su art. 19 rezaba: “El funcionario tiene derecho a un ms de vacaciones con goce de sueldo, anualmente. Este beneficio se concederá al que tuviese un año de antigüedad por lo menos”.

Se agravia el actor con relación al régimen de vacaciones establecido en la actual Ley de la función pública ya que la misma se remite al Código Laboral, el cual establece una graduación en cuanto a los días de vacaciones que podrá tomarse cada funcionario dependiendo de la antigüedad que tenga dentro de la institución, es decir, a mayor antigüedad en el cargo, mayor cantidad de días de vacaciones.

Sobre este punto, y manteniendo la postura de anteriores fallos, considero que corresponde hacer lugar a la impugnación del art. 50 inc. a), ya que las vacaciones constituyen derechos esenciales del trabajador y la eventual modificación de la duración de las mismas, en detrimento del funcionario, cercena derechos laborales adquiridos por los funcionarios. La Ley N° 1626/2000 al modificar la regulación atinente a las vacaciones de aquellos funcionarios nombrados bajo la vigencia de la Ley N° 200/70, viola el Principio de irretroactividad previsto en el art. 14 de la CN.

El art. 54 reza: “Podrá asimismo concederse permiso especial, sin goce de sueldo, en los siguientes casos: a) para prestar servicios en otra repartición, hasta un año; b) para usufructuar una beca de estudio o capacitación, hasta tres años; y, c) para ejercer funciones en organismos públicos internacionales, hasta cuatro años. Al término del permiso especial, el funcionario público podrá ocupar la primera vacancia que hubiera en el organismo o entidad respectiva, en la categoría que le corresponda. El cargo dejado por el funcionario público beneficiario de lo previsto en el inc. b) será ocupado por otro en forma provisoria hasta tanto dure la ausencia del becario”.

Claro está que el presente artículo ha sido atacado de manera preventiva, es decir, ante la eventualidad de que el recurrente pretenda se le conceda un permiso especial para realizar ciertas actividades, ya que no nos consta que el mismo se encuentre amparado en las situaciones descritas en el artículo anterior, es decir, prestando servicios en otra repartición estatal, usufructuando alguna beca de estudios o capacitación, así como que se esté desempeñando en organismos internacionales. Una vez más colegimos que lo que persigue el accionante es una declaración de inconstitucionalidad en abstracto.

El recurrente también ataca el art. 59 que establece: “La jornada ordinaria de trabajo efectivo, salvo caos especiales previstos en la reglamentación de la presente Ley, será de cuarenta horas semanales. Las ampliaciones de la jornada ordinaria de trabajo diario que se hiciesen para extender el descanso semanal no constituirán trabajo extraordinario. El trabajo extraordinario en ningún caso podrá exceder de tres horas diarias u ocho horas semanales y sólo podrá ser autorizado por escrito y en cada caso por el superior jerárquico e la sección, departamento o dirección de la repartición pública en que se necesitase. Se considerarán horas extraordinarias las que se trabajen después de cumplida la jornada de trabajo”.

En primer lugar, debemos tener en cuenta que la propia CN en su art. 91 establece la duración de las jornadas de trabajo y de descanso al disponer cuanto sigue: “... La duración máxima de la jornada ordinaria de trabajo no excederá de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas semanales, diurnas, salvo las legalmente establecidas por motivos especiales. La Ley fijará jornadas más favorables para las tareas insalubres, peligrosas, penosas, nocturnas o las que se desarrollen en turnos continuos rotativos. Los descansos y las vacaciones anuales serán remunerados conforme con la Ley...”.

Considero que el artículo cuestionado no deviene inconstitucional ya que es la propia Constitución la cual establece que la duración máxima de la jornada ordinaria de trabajo no excederá de 8 horas diarias y 48 horas semanales diurnas, motivo por el cual la carga horaria establecida en la Ley de la función pública se encuentra ajustada a derecho pues se encuadra dentro de las posibilidades que la Ley Suprema le permite. La exigencia de la nueva disposición al aumentar el tiempo de trabajo efectivo que venían prestando los accionantes claramente no constituyen horas extraordinarias pues no exceden el máximo previsto en la Constitución.

Así también conviene destacar que se encuentra entre las atribuciones del Estado regular las jornadas laborales en atención a las necesidades del mismo, así, con el devenir del tiempo éstas se van acrecentando debido al desarrollo social, económico o de cualquier otra índole, como cuestiones que hacen al avance de la República en su desarrollo interno. En base a ello, no puede considerarse que por cuestiones particulares se detenga el avance. El Estado necesita de funcionarios que acompañen su cotidiano y acelerado desenvolvimiento lo que conlleva exigencias cada vez mayores no solo a nivel cualitativo sino también cuantitativo en lo que hace a la jornada laboral y quienes no estén dispuestos a mantenerse a la altura de tales circunstancias tal vez deberán reconsiderar su postura en lo que hace a sus respectivas instituciones. Debe recordarse siempre que si bien la Constitución establece garantías laborales individuales y colectivas, también en su art. 128 establece como Principio General: “De la primacía del interés general y del deber de colaborar. En ningún caso el interés de los particulares primará sobre el interés general. Todos los habitantes deben colaborar en bien del país, presentando los servicios y desempeñando las funciones definidas como carga pública, que determinen esta Constitución y la Ley”. Así, las cosas no podemos hablar aquí de una conculcación constitucional sino más bien una efectivizarían de sus disposiciones.

Por otra parte, debemos tener en cuenta que de las propias manifestaciones del recurrente surge que el mismo cuestiona la duración de la jornada de trabajo, pero haciendo énfasis en el hecho de que resulta totalmente injusto que a mayor cantidad de horas trabajadas corresponda la misma remuneración, es decir, su agravio se centra principalmente en la desproporcionalidad del ingreso recibido dado el aumento de la carga horaria.

En cuanto al punto, conviene señalar que el agravio se basa más que nada en una cuestión eminentemente presupuestaria, dada su disconformidad con la remuneración recibida y teniendo en cuenta el aumento de la jornada laboral sin el correspondiente aumento de la contraprestación pecuniaria.

Debemos tener en cuenta que la Ley N° 1626/2000 es un marco normativo el cual se limita a establecer y regular el funcionamiento de la administración pública, mas no así a establecer asuntos pecuniarios, es decir, relativos a cálculos y redimensionamiento de los sueldos públicos. La Ley N° 1535/1999 “De Administración Financiera” es la que se encarga de temas relativos a los sueldos de los funcionarios públicos ya que la misma en su Cap. I “De las disposiciones generales”, art. 5 establece: “El Presupuesto General de la Nación. El Presupuesto General de la Nación, integrado por los presupuestos de los organismos y entidades mencionados en el art. 3 de esta Ley, es el instrumento de asignación de recursos financieros para el cumplimiento de las políticas y los objetivos estatales. Constituyen la expresión financiera del plan de trabajo anual de los organismos y entidades del Estado. En él se preverá la cantidad y el origen de los ingresos, se determinará el monto de los gastos autorizados y los mecanismos de financiamiento. Se elaborará por programas y con técnicas adecuadas para la asignación de los recursos financieros del Estado. Como sistema, el presupuesto es el conjunto de normas, técnicas, métodos y procedimientos empleados y de organismos involucrados en el proceso presupuestario, en sus fases de programación, formulación, aprobación, ejecución, modificación, control y evaluación de los ingresos y egresos y su financiamiento”.

El art. 79 dispone: “Cuando la falta imputada al funcionario constituyese, además, un hecho punible de acción penal pública, el Juez Instructor se limitará a verificar la verosimilitud de la acusación y de comprobarse dicho presupuesto, la autoridad competente suspenderá al funcionario en el cargo, con goce de sueldo, hasta tanto se dicte auto de prisión preventiva o equivalente. En estos casos, el sumario administrativo quedará suspendido y estará supeditado al proceso judicial, prolongándose la suspensión en el cargo hasta que se dicte sentencia. Si ésta absolviese al encausado, el mismo deberá ser repuesto en el cargo de conformidad a lo dispuesto en esta Ley, si lo condenase, se procederá a su inmediata destitución”.

Observamos que en momento alguno el accionante ha manifestado ni tampoco ha acompañado resolución alguna en la cual conste que el mismo haya sido suspendido por la Dirección General de Aduanas en su cargo, situación a la que se refiere el artículo tildado de inconstitucional. Por lo tanto, mal podríamos entender que a éste se le ha aplicado el artículo impugnado.

En estas condiciones no se puede entender que exista un agravio real respecto al art. 79, requisito fundamental a los efectos de la viabilidad del pedido de declaración de inconstitucionalidad respecto al citado artículo, debido ello a la grave implicancia que resulta el declarar inaplicable una Ley en beneficio de una persona. Inferimos entonces, que el recurrente atacó el art. 79 de manera preventiva, vale decir, para el eventual caso de ser suspendido en su cargo.

En este sentido, ya en varias oportunidades se ha expedido esta sala al señalar que resulta harto relevante a los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de una norma, que el agravio sea contemporáneo al momento tanto de la impugnación como de su resolución exigiendo del agravio su carácter de actual.

El art. 95 dispone: “Créase la Junta Consultiva de la Secretaria de la Función Pública, conformada por un representante del Poder Ejecutivo, un representante de la Cámara de Senadores, un representante de la Cámara de Diputados y un representante del Poder Judicial, con la finalidad de asesorar al Secretario de la Función Pública. La Junta Consultiva dictará su propio reglamento”.

El art. 133 establece: “Suscitado un conflicto colectivo de interés que no tenga solución entre las partes, cualquiera de éstas deberá, antes de recurrir a medidas de acción directa, comunicarlo a la Autoridad Administrativa del Trabajo, para formalizar los tramites de la instancia obligatoria de conciliación. La autoridad administrativa del trabajo podrá, asimismo, intervenir de oficio, si lo estima oportuno, en atención a la naturaleza del conflicto. Se considerarán medidas de acción directa todas aquellas que importen innovar las condiciones de prestación del servicio anteriores al conflicto. La autoridad administrativa del trabajo podrá intimar, previa audiencia de partes, se disponga el cese inmediato de la medida adoptada, bajo apercibimiento de solicitarse la declaración de ilegalidad de la medida”.

Respecto a los arts. 95 y 133 cabe señalar que los mismos no le causan al accionante agravio alguno, ya que el primero de ellos tan solo establece la creación de un organismo como lo es la Junta Consultiva de la Secretaría de la Función Pública con la finalidad de asesorar al Secretario de la función pública. El art. 133 dispone la conciliación obligatoria previa ante la Autoridad Administrativa del Trabajo, para el caso en que se suscite algún tipo de controversia que no tenga solución entre las partes. Por lo tanto, de la documentación acompañada, así como de las manifestaciones del accionante no surge que dichos artículos le fueran aplicados, motivo por el cual, y ante la carencia de un agravio contemporáneo por parte de los citados artículos respecto al accionante, no corresponde que esta Corte se expida en relación a los arts. 95 y 133.

Por los motivos expuestos precedentemente, considero que corresponde hacer lugar parcialmente a la presente acción de inconstitucionalidad en el sentido de declarar inaplicable el art. 50 inc. a) respecto al Sr. Carlos Enrique Kuster Guerrero. Es mi voto.

La Dra. Bareiro de Módica manifestó: La Abog. M. T. V. C., en nombre y representación del Sr. Carlos Enrique Kuster Guerrero, funcionario de la Dirección General de Aduanas, según Dec. N° 4120 de fecha 14 de julio de 1999, presenta Acción de Inconstitucionalidad contra los arts. 8, 14, 42, 47, 50, 54, 57, 59, 68, 79, 88, 95 y 133 de la Ley N° 1626/00 “De la Función Pública”.

Posteriormente, en fecha 10 de diciembre de 2002 (fs. 40) la citada profesional presenta desistimiento parcial de la acción específicamente de los arts. 42 y 47 de la Ley N° 1626/00, por lo que solamente me pronunciaré con respecto a las demás normas impugnadas en los siguientes términos:

a) Respecto al art. 8 de la Ley N° 1626/00 refiere la accionante que rompe el principio de igualdad y por tanto atenta contra la Ley, contra la garantía de la estabilidad, requisitos para una carrera administrativa.

El art. 8 de la Ley N° 1626/00 establece en forma taxativa cuales son los cargos de confianza, es decir, sujetos a libre disposición de la máxima autoridad del organismo o entidad del Estado, pero sin embargo asegura que los funcionarios que hayan sido promovidos a ocupar estos cargos conserven los derechos adquiridos con anterioridad al respectivo nombramiento, por lo que no considero que se esté infringiendo ninguna disposición constitucional.

b) Del art. 14 inc. b) menciona que vulnera la garantía de la igualdad de acceso a las funciones públicas no electivas sin más requisitos que la idoneidad, consagrado en el art. 47 de la CN.

Al respecto, cabe señalar que el art. 14 inc. b) de la Ley N° 1626/00 fue modificado expresamente por la Ley N° 3031/06, en el sentido de que actualmente para ingresar a la función publica solo se necesita contar con mayoría de edad, es decir, ya no existe el limite de los 45 años como lo establecía la redacción anterior del artículo. Además, el Sr. Carlos Enrique Kuster Guerrero ingresó a la institución publica antes de la entrada en vigencia de la Ley N° 1626/00, por lo que no puede sentirse agraviado por dicha norma.

c) En cuanto a los arts. 50, 54 y 59 de la Ley N° 1626/00 sus agravios giran en torno a la supuesta violación de los derechos adquiridos por su representado en carácter de funcionario público nombrado antes de la entrada en vigencia de la Ley N° 1626/00.

En efecto, el art. 50 a) de la Ley N° 1626/00 contraviene el principio de irretroactividad de la Ley previsto en el art. 14 de la CN, al disminuir en forma sustancial los beneficios adquiridos por aquellos funcionarios públicos nombrados durante la vigencia de la Ley N° 200/70. Uno de los principios más elementales que rige la aplicación de la Ley es su irretroactividad, que significa que ésta no debe tener efectos hacia atrás en el tiempo; sus efectos solo operan después de la fecha de su promulgación. Es decir, las normas legales rigen a partir de su vigencia sin poder aplicarse a situaciones pasadas, sobre todo de la Ley, consagrado en la Constitución Nacional, es una medida técnica escogida para dar seguridad al ordenamiento jurídico.

Con relación al art. 59 y a la determinación que “La jornada ordinaria de trabajo efectivo, salvo casos especiales previstos en la reglamentación de la presente Ley, ser ad 40 hs. Semanales...”, la misma no deviene en una disposición inconstitucional, pues es la propia Carta Magna la que establece que la duración máxima de la jornada ordinaria de trabajo no excederá de 8 hs. y 48 hs. Semanales diurnas (art. 91), con lo que la determinación horaria establecida en la Ley N° 1626/00 está ajustada a derecho, pues se encuadra dentro de las posibilidades que la Ley Suprema le permite. La exigencia de la nueva disposición, al aumentar el tiempo de trabajo efectivo que venia prestando el accionante, claramente no constituye horas extraordinarias, pues no excede el máximo previsto en la Ley.

d) Del art. 68 de la Ley en cuestión expresa que la generalización irrestricta de dicha norma es propicia para generar arbitrariedades y abuso, y que la aplicación de las faltas punibles debe ser explicita y taxativa.

El art. 68 inc. k) determina que constituyen faltas graves los demás casos no previstos en dicha Ley, pero contemplados en el Código del Trabajo y demás leyes como causas justificadas de terminación del contrato por voluntad unilateral del empleador. Por su parte, la accionante considera que es inconstitucional pero no aclara cual es el principio de la Constitución Nacional supuestamente vulnerado, por lo que no corresponde su estudio conforme al art. 552 del CPC.

Misma suerte debe correr el art. 57 de la Ley N° 1626/00 ya que en ningún momento se especificó cual es la norma de rango constitucional infringida.

e) Sobre el art. 79 alega que violenta dos principios constitucionales cardinales: la inviolabilidad de la defensa en juicio y la presunción de inocencia previstos en los arts. 16 y 17 de la CN. A mi criterio, la norma se adecua perfectamente a las garantía constitucionales del debido proceso y presunción de inocencia, ya que si bien el funcionario es suspendido en el cargo, a las resultas del proceso penal, sigue cobrando normalmente su salario, y en caso de ser absuelto será repuesto en el mismo cargo.

f) En cuanto al art. 88 alega que la resolución tácita impedirá al funcionario en caso de acciones posteriores ante el Tribunal de Cuentas a realizar una crítica razonada o fundada de la resolución adversa, lo que implica a su criterio indefensión.

g) Sobre el art. 95 manifiesta que deja de lado al funcionario publico del país, desde el momento que no prevé la integración de la Junta Consultiva por representantes de la Asociación o Federación de funcionarios públicos debidamente constituido, y que el art. 65 de la Ley N° 200/70 si lo permitía.

h) Finalmente, del art. 133 refiere que la norma viola normas de carácter constitucional que consagra la conciliación como opcional y no como obligatoria.

Sobre los arts. 88, 95 y 133 de la Ley en cuestión no existe en sus contenidos ninguna cuestión que amerite su análisis por esta sala. Ningún agravio constitucional se vislumbra.

Por todo lo expuesto, opino que corresponde hacer lugar parcialmente a la presente acción y declarar inaplicable el art. 50 inc. a) de la Ley N° 1626/00 en relación con el Sr. Carlos Enrique Kuster Guerrero. Es mi voto.

El Dr. Núñez Rodríguez manifestó: Adherirse al voto del Ministro preopinante, Dr. Fretes, por los mismos fundamentos.

Por los méritos del acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad planteada, y en consecuencia declarar la inaplicabilidad del art. 50 inc. a) de la Ley N° 1626/2000, en relación con el accionante. Anotar, registrar y notificar.- Antonio Fretes.- Gladys E. Bareiro de Módica.- Víctor M. Núñez Rodríguez.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-