Acción de Inconstitucionalidad: Santacruz, Miguel Ángel c. Arts. 57 y 59 de la Ley N° 1626/00. (Ac. y Sent. N° 440)

La Dra. Bareiro de Módica manifestó: El Sr. Miguel Ángel Santacruz, por sus propios derechos y bajo patrocinio del Abog. W. Z., promueve acción de inconstitucionalidad contra los arts. 57 y 59 de la Ley N° 1626/00 “De la Función Pública”.

Refiere el citado profesional que el artículo impugnado viola la garantía prevista en el art. 102 de la CN en concordancia con los arts. 88 y 101 de la Carta Magna.

En primer lugar, de la lectura del escrito de presentación es menester resaltar que el accionante si bien promueve la acción contra el art. 57 de la Ley N° 1626/2000, no surge una fundamentación clara y concreta de transgresiones de orden constitucional respecto al mismo, más bien el fundamento de su pretensión gira en torno al art. 59 de la citada Ley, ya que considera que atentó contra sus derechos adquiridos y que le causa un gran agravio económico.

Así las cosas, analizaremos el alcance de las disposiciones legales previas a la vigencia de la Ley N° 1626/00. Por un lado, tenemos la Ley N° 200/70 (Del Estatuto del Funcionario Público), disposición legal que nada establecía respecto de la limitación a la jornada de trabajo, tampoco disponía una carga horaria máxima diaria ni semanal. La Ley N° 200 simplemente establecía la obligación del funcionario de asistir puntualmente a las oficinas y prestar sus servicios dentro del horario establecido (art. 32 inc. a). Por otro lado, se encuentra el Dec. N° 4294 de fecha 2 de enero de 1990 por medio del cual el Poder Ejecutivo dispuso el horario de trabajo de 07:00 a 13:00 horas para los funcionarios públicos de la ciudad de Asunción.

Siguiendo el orden, con posterioridad a la Ley N° 200 y al Dec. N° 4294, el 20 de junio de 1992 fue promulgada la CN que en su art. 91 consagra como derecho fundamental que la duración máxima de la jornada ordinaria de trabajo no podrá exceder de 8 horas diarios y 48 horas semanales, reconociendo jornadas laborales con cargas horarias menores para casos especiales conforme a la naturaleza del trabajo.

Finalmente, en el año 2000 se promulgó la Ley N° 1626/00 “De la Función Pública”, donde en su art. 59 adecúa la jornada laboral a la disposición constitucional mencionada en el párrafo precedente estableciendo que “La jornada ordinaria de trabajo efectivo, salvo casos especiales previstos en la reglamentación de la presente Ley, será de cuarenta horas semanales. Las ampliaciones de la jornada ordinaria de trabajo diario que se hiciesen para extender el descanso semanal no constituirán trabajo extraordinario”.

En este orden de ideas y en atención a la supremacía de la Constitución, no cabe dudas que el Estado está obligado a garantizar el cumplimiento de la jornada de trabajo prevista en la Constitución, no pudiendo establecerse, tanto para el sector público como para el privado, jornadas de trabajo superiores a las ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas semanales. Esta garantía implica la obligación de respetar la limitación prevista en la Ley Suprema, pero nada impide a que las disposiciones legales que se vayan dictando se adecúen a la misma, respetando el precepto constitucional.

Por otro lado, no se olvide que las leyes siempre pueden y casi siempre es así, modificar, ampliar, reducir o eliminar las disposiciones en ellas contenidas. Los legisladores receptan las inquietudes que se generan en la sociedad y responden a ellas con nuevas disposiciones normativas. Por el otro, obviamente, se debe considerar que no pueden producir efectos más que para el futuro (principio de irretroactividad). Pero es imposible, invocar la circunstancia o hecho variado, para sostener su invariabilidad. La esencia de las nuevas leyes es que con ellas se cambian, se modifican, se eliminan, o crean nuevas modalidades de regular una nueva figura jurídica, como sucede en el caso en estudio, con respecto a la jornada ordinaria de trabajo efectivo. Se puede invocar “el derecho adquirido” ante las nuevas leyes, pero solo y exclusivamente para hacer respetar los derechos adquiridos y no los que quedaran sin consumarse, es decir sin pasar al haber del titular y permanecieran en expectativa.

Con relación al art. 59 y a la determinación que “La jornada ordinaria de trabajo efectivo, salvo casos especiales previstos en la reglamentación de la presente Ley; será de 40 hs. semanales...”, la misma no deviene en una disposición inconstitucional, pues es la propia Carta Magno la que establece que la duración máxima de la jornada ordinaria de trabajo no excederá de 8 hs. y 48 hs. semanales diurnas (art. 91), con lo que la determinación horaria establecida en la Ley N° 1626/00 está ajustada a derecho, pues se encuadra dentro de las posibilidades que la Ley Suprema le permite. La exigencia de la nueva disposición, al aumentar el tiempo de trabajo efectivo que venían prestando los accionantes, claramente no constituyen horas extraordinarias, pues no exceden el máximo previsto en la Ley.

No obstante, esto no implica que la modificación no pueda afectar de manera negativa a los funcionarios nombrados durante la vigencia de la Ley N° 200/70 anterior, por lo cual considero que la solución del problema no va por la disminución de la jornada, sino más bien la solución va por la correcta aplicación de la norma, debiendo adecuarse las instituciones del Estado a los efectos de conciliar la diferencia para los funcionarios que a la fecha se consideren afectados por la medida.

En consecuencia, a mi parecer bajo ningún punto de vista la aplicación de la jornada laboral de 40 horas semanales prevista en el art. 59 de la Ley N° 1626/00 puede ser atacada de inconstitucional. Los argumentos alegados respecto al supuesto derecho adquirido y a la violación de la prohibición de la irretroactividad de la Ley prevista en la Constitución Nacional, no tienen cabida legal, y por ende es totalmente legítimo que el Estado por medio de la Ley N° 1626/00 adecúe la jornada de trabajo dentro de los límites previsto en la Constitución Nacional. Voto por el rechazo de la presente acción de inconstitucionalidad.

El Dr. Fretes manifestó: Se presenta el Sr. Miguel Ángel Santacruz, por derecho propio y bajo patrocinio de Abogado a fin de promover Acción de Inconstitucionalidad contra los arts. 57 y 59 de la Ley N° 1626/2000 “De la Función Pública”, alegando la conculcación de disposiciones constitucionales.

De la documentación acompañada surge que el Sr. Miguel Ángel Santacruz fue nombrado como funcionario del Ministerio de Agricultura y Ganadería en Virtud del Dec. N° 9549 de 17 de mayo de 1991.

Manifiesta el accionante que los artículos atacados atentan directamente contra sus derechos adquiridos, ya que durante la Presidencia del Gral. Rodríguez el mismo estableció que la jornada laboral sería de treinta horas semanales, extendiéndose un horario de 7:00 a 13:00 hs y su equivalente en horas de la tarde, y que el mismo ha adecuado tanto sus actividades sociales, laborales y familiares en base al citado horario laboral. Continúa expresando que la implantación de la Ley N° 1626/2000 le causa un gran agravio económico ya que con la misma paga debe sustentar también los gastos de alimentación diaria.

El art. 57 en sus incs. b) y c) establece: “Son obligaciones del funcionario público, sin perjuicio de lo que se establezca en los reglamentos internos de los respectivos organismos o entidades del Estado, las siguientes: ...b) cumplir la jornada de trabajo que establece esta Ley... c) asistir puntualmente al trabajo y prestar sus servicios con eficiencia diligencia, urbanidad, corrección y disciplina, y portar identificación visible para la atención al público dentro del horario establecido y, cuando fuere necesario, en horas extraordinarias”.

En cuanto al art. 57 inc. b), debemos tener en cuenta que el mismo guarda relación con lo establecido en el art. 59 va que es éste el que claramente establece cual será la duración de la jornada de trabajo motivo por el cual el análisis de inc. b) lo haremos al estudiar el art. 59.

Ahora bien, respecto a la impugnación del art. 57 inc. c) debemos considerar que el mismo lo que hace es establecer ciertas pautas de conducta y relacionamiento así como normas de urbanidad v directivas propias que debe observar cualquier empleado ya sea del sector público o privado.

Asistir puntualmente al trabajo, cumpliendo en forma eficiente y eficaz sus labores denotan responsabilidad por parte del funcionario, así como el compromiso que este debe tener para con la institución poniendo su mayor empeño en las tareas que realiza.

Así también, resulta obvio señalar que en cualquier ambiente laboral deben practicarse nomas de urbanidad, entendidas éstas como ciertas reglas v modales que deben observarse en la manera de tratar al prójimo así como en la forma de relacionamiento para con los demás. La urbanidad consiste en saber relacionarse con los demás, saber comportarse de modo apropiada y civilizada en cualquier ocasión, “tratar a los demás como nos gustaría ser tratados”. En ámbitos en donde reina el buen trato, con tacto y civilidad, se vive mejor, el ambiente mejora y las relaciones humanas se enriquecen.

En cuanto a la obligación de portar el carnet de la institución, debemos entender que la misma se traduce en una ventaja va que facilita la identificación del funcionario por parte de los usuarios del sistema, va que los mismos pueden saber quién es funcionario y quien no, así como la tarea desempeñada por cada uno de ellos.

En base a lo precedente, cabe preguntarse en qué manera afectaría o causaría algún agravio al accionante el respeto a las condiciones de urbanidad y seguimiento de la estructura institucional en todas sus formas. No resulta procedente amen de poco serio, cuestionar los estándares que regulan la permanencia y funcionalidad de los integrantes de una institución, sobre todo si esta es Pública, sea centralizada o descentralizada ya que tales reglamentaciones revisten gran trascendencia no solo en lo que hace a la función y organización misma de la institución sino que al ser pública la misma encuentra un Punto de contacto con la sensibilización de quienes acudan a ella, esto es, escenifican a la ciudadanía una imagen de aquella, la que obviamente siempre debe apuntar a ser seria y Positiva, extremo al que no se podría llegar en caso de hacerse lugar a las Pretensiones del accionante, las que como se señaló, contradicen toda lógica en lo que a un servicio público implica.

El recurrente también ataca el art. 59 que establece: “La jornada ordinaria de trabajo efectivo, salvo casos especiales previstos en la reglamentación de la presente Ley, será de cuarenta horas semanales. Las ampliaciones de la, jornada ordinaria de trabajo diario que se hiciesen para extender el descanso semanal no constituirán trabajo extraordinario. El trabajo extraordinario en ningún caso podrá exceder de tres horas diarias u ocho horas semanales y sólo podrá ser autorizado por escrito y en cada caso por el superior jerárquico de la sección, departamento o dirección de la repartición pública en que se necesitase. Se considerarán horas extraordinarias las que se trabajen después de cumplida la jornada de trabajo”.

En primer lugar, debemos tener en cuenta que la propia CN en su art. 91 establece la duración de las jornadas de trabajo y de descanso al disponer cuanto sigue: “... La duración máxima de la Jornada ordinaria de trabajo no excederá de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas semanales, diurnas, salvo las legalmente establecidas por motivos especiales. La Ley fijará jornadas más favorables para las tareas insalubres, peligrosas, penosas, nocturnas o las que se desarrollen en turnos continuos rotativos. Los descansos y las vacaciones anuales serán remunerados conforme con la Ley...”.

Considero que el artículo cuestionado no deviene inconstitucional ya que es la propia Constitución la cual establece que la duración máxima de la jornada ordinaria de trabajo no excederá de 8 horas diarias y 48 horas semanales diurnas, motivo por el cual la carga horaria establecida en la Ley de la Función Pública se encuentra ajustada a derecho pues se encuadra dentro de las Posibilidades que la Ley Suprema le permite. La exigencia de la nueva disposición al aumentar el tiempo de trabajo efectivo que venían prestando los accionantes claramente no constituyen horas extraordinarias pues no exceden el máximo previsto en la Constitución.

Así también conviene destacar que se encuentra entre las atribuciones del Estado regular las jornadas laborales en atención a las necesidades del mismo, así, con el devenir del tiempo estas se van acrecentando de o al desarrollo social, económico o de cualquier otra índole, como cuestiones que hacen al avance de la República en su desarrollo interno. En base a ello, no puede considerarse que por cuestiones particulares se detenga ese avance. El Estado necesita de funcionarios que acompañen su cotidiano y acelerado desenvolvimiento lo que conlleva exigencias cada vez mayores no solo a nivel cualitativo sino también cuantitativo en lo que hace a la jornada laboral y quienes no estén dispuestos a mantenerse a la altura de tales circunstancias tal vez deberán reconsiderar su postura en lo que hace a sus respectivas instituciones. Debe recordarse siempre que si bien la Constitución establece garantías laborales individuales y colectivas, también en su art. 128 establece como Principio General: “De la primacía del interés general y del deber de colaborar” En ningún caso el interés de los particulares primará sobre el interés general. Todos los habitantes deben colaborar en bien del país, prestando los servicios y desempeñando las funciones definidas como carga pública, que determinen esta Constitución y la Ley”. Así, las cosas no podemos hablar aquí de una conculcación constitucional sino más bien una efectivización de sus disposiciones.

Por otra parte, debemos tener en cuenta que de las propias manifestaciones del recurrente surge que el mismo cuestiona la duración de la jornada de trabajo, pero haciendo énfasis en el hecho de que resulta totalmente injusto que a mayor cantidad de horas trabajadas corresponda la misma remuneración, es decir, su agravio se centra principalmente en la desproporcionalidad del ingreso recibido dado el aumento de la carga horaria.

En cuanto al punto, conviene señalar que el agravio se basa más que nada en una cuestión eminentemente presupuestaria, dada su disconformidad con la remuneración recibida y teniendo en cuenta el aumento de la jornada laboral sin el correspondiente aumento de la contraprestación pecuniaria.

Debemos tener en cuenta que la Ley N° 1626/2000 es un marco normativo el cual se limita a establecer y regular el funcionamiento de la administración pública, más no así a establecer asuntos pecuniarios, es decir, relativos a cálculos y redimensionamiento de los sueldos públicos. La Ley N° 1535/1999 “De Administración Financiera” es la que se encarga de temas relativos a los sueldos de los funcionarios públicos va que la misma en su Capítulo I “De las disposiciones generales”, art. 5 establece: “El Presupuesto General de la Nación. El Presupuesto General de la Nación, integrado por los presupuestos de los organismos y entidades mencionados en el art. 30 de esta Ley, es el instrumento de asignación de recursos financieros para el cumplimiento de las políticas y los objetivos estatales. Constituye la expresión financiera del plan de trabajo anual de los organismos y entidades del Estado. En él se preverá la cantidad y el origen de los ingresos, se determinará el monto de los gastos autorizados y los mecanismos de financiamiento. Se elaborará por programas v con técnicas adecuadas para la asignación de los recursos financieros del Estado. Como sistema, el presupuesto es el conjunto de normas, técnicas, métodos y procedimientos empleados y de organismos involucrados en el proceso presupuestario, en sus fases de programación, formulación, aprobación, ejecución, modificación, control y evaluación de los ingresos y egresos y su financiamiento.

Por los motivos expuestos precedentemente, y en adhesión al criterio sustentado por la Fiscalía General del Estado, no corresponde hacer lugar a la presente Acción de Inconstitucionalidad. Es mi voto.

Por los méritos del Acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: No hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida. Anotar, registrar y notificar.- Víctor M. Núñez Rodríguez.- Gladys Bareiro de Módica.- Antonio Fretes.- Sec.: Arnaldo Levera.-