DECRETO 1927/2014

VISTO: El Proyecto de Ley N° 5200 “Estatuto del Funcionario del Poder Legislativo”, sancionado por el Congreso Nacional el 4 de junio de 2014 y recibido en la Presidencia de la República, el 19 de junio de 2014; La Constitución de la República del Paraguay del 20 de junio de 1992, La Ley N° 700/96 “Que reglamenta el Artículo 105 de la Constitución que dispone la prohibición de la doble remuneración”, La Ley N° 213/93 “Que establece el Código del Trabajo”, La Ley de Organización Administrativa de fecha 22 de junio de 1909, La Ley N° 109/91 “Que aprueba con modificaciones el Decreto Ley N° 15 de fecha 8 de marzo de 1.990, que establece las funciones y estructura orgánica del Ministerio de Hacienda”, La Ley N° 2.345/03 “De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público” y decretos reglamentarios, La Ley N° 3.542/08 “Que modifica y amplía la Ley N° 2.345/03 “De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público”, La Ley N° 4.394/11 “Que modifica y amplía la Ley N° 109/91 “Que aprueba con modificaciones el Decreto Ley N° 15 de fecha 8 de marzo de 1.990, que establece las funciones y estructura orgánica del Ministerio de Hacienda”. La Ley N° 1.626/00 “De la Función Pública”, La Ley N° 3.989/10 “Que modifica el inciso f) del artículo 16 y el artículo 143 de la Ley N° 1.626/00 de la Función Pública”, La Ley N° 3.856/09 “Que establece la acumulación del tiempo de servicios en las cajas del sistema de jubilaciones y pensiones paraguayo, y deroga el Artículo 107 de la Ley N° 1626/00 “De la Función Pública” y el Decreto N° 4392/10 reglamentario, El Decreto N° 4.392/10 “Por el cual se reglamenta la Ley N° 3.856/09”, La Ley N° 4.252/10 “Que modifica los Articulos 3, 9 y 10 de la Ley N° 2.345/03 “De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público”, La Ley N° 98/92 “Que establece el régimen unificado de jubilaciones y pensiones y modifica las disposiciones del Decreto Ley N° 1.860/50, aprobado por la Ley N° 375/56 y las leyes complementarias N° 537 de fecha 20 de setiembre de 1958, 430 de fecha 28 de diciembre de 1973 y 1.286 de fecha 4 de diciembre de 1987” y normas modificatorias y/o complementarias, La Ley N° 3.404/07 “Que modifica el Artículo 25 de la Ley N° 430 de fecha 27 de diciembre de 1973, modificado por el Artículo 4° de la Ley N° 98 de fecha 31 de diciembre de 1992”, La Resolución MH N° 158/14 “Por la cual se establecen los criterios técnicos para el financiamiento de los sectores deficitarios civiles, en el marco de los establecido en el Articulo 1° de la Ley N° 4.252/10”, La Ley N° 4.290/11 “Que establece el derecho a solicitar reconocimiento de servicios anteriores en el Instituto de Previsión Social y modifica parcialmente el Artículo 59 del Decreto-Ley N° 1.860/50 aprobado por la Ley N° 375 del 27 de agosto de 1956, modificado por el Artículo 2° de la Ley N° 98 del 31 de diciembre de 1992, y aclara el alcance de la Ley N° 3.404 del 7 de diciembre de 2007 “De Continuidad en el Beneficio”; y CONSIDERANDO: Que por Dictamen N° 1435/2014 de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, se recomienda la objeción total del Proyecto de Ley N° 5200 “Estatuto del Funcionario del Poder Legislativo”, de conformidad a las siguientes fundamentaciones:

“Actualmente, la situación jurídica de los funcionarios del Poder Legislativo se encuentra regulada por la Ley N° 1626/2000 “De la Función Pública”, según lo dispuesto en el Artículo 1° de la mencionada normativa, lo cual no obsta para que se sancione una legislación especial que tenga por objeto la regulación de la relación jurídica existente entre los funcionarios permanentes y contratados del Poder Legislativo y el Estado. Sin embargo, en el texto general del proyecto no se advierten rasgos diferenciales en la modalidad de prestación de servicios que justifiquen una ley especial para dichos funcionarios, o cuando menos presente una estructura orgánica sustancialmente diferente a la prevista en el contexto de la Ley N° 1626/2000. Desde este punto de vista, no se ve aconsejable regular de manera diferenciada a un sector del funcionariado por el solo motivo de otorgarles mayores beneficios y no fundado en prestaciones de servicios especiales, pues el antecedente que ello genera no resulta positivo. No obstante el criterio genérico expresado, esta Asesoría Jurídica considera pertinente observar puntualmente aspectos del Proyecto de Ley sancionado que contrastan con la legislación vigente, o bien que deben ser corregidos para evitar ambigüedades e interpretaciones equívocas, como ser: El Inciso c) del Artículo 2° del Proyecto de Ley sancionado no específica la naturaleza jurídica del Contrato, tal como lo hace la Ley 1626/2000 en su Artículo 5°, con lo que queda abierta la interpretación de la norma. El proyecto de ley no regula la situación del personal de servicio auxiliar y demás similares, en razón de que sólo se prevé la de aquellos que cumplen sus funciones en apoyo de los deberes y atribuciones del Poder Legislativo, según la definición del Artículo 3°; dejando al margen del cuerpo normativo al personal que cumple funciones de limpieza, choferes, etc. Se considera conveniente establecer concretamente si el personal de servicio se encuentra amparado por la legislación en análisis, a fin de evitar eventuales inconvenientes con respecto a la normativa aplicable a los mismos. El Artículo 4° del proyecto no establece el orden de prioridad en la aplicación supletoria de las normas. A criterio de esta Asesoría debería ser primero la Ley N° 1626/2000 y de no estar regulada en ella la materia, el Código del Trabajo. Esto resulta de esta manera debido a que existen cuestiones reguladas en ambas normativas. En el caso de que las soluciones dadas por una u otra sean diferentes, entonces sería de bastante utilidad disponer cual debería aplicarse primeramente. El Proyecto de Ley no incluye la normativa que regula los cargos de confianza,lo que de por sí resulta altamente aconsejable por la naturaleza propia de los funcionarios del Poder Legislativo. La mención de dichos cargos dará claridad a la aplicación de la norma, teniendo en cuenta que la situación de ciertos funcionarios, por el cargo o función que desempeñan, es diferente a la de los demás. En el Capítulo III “DE LA CONTRATACIÓN TEMPORAL”, no se enumeran las situaciones excepcionales que podrán dar lugar a dicha modalidad de contratación, y su marco regulatorio diferenciado respecto de las cuales rige el concurso de méritos. Por regla general, el ingreso a la función pública se debe dar por medio del concurso público, salvo en ciertas circunstancias en las que excepcionalmente se puede contratar personal de manera directa, en los casos que la propia Ley debe especificar de forma taxativa. Si bien es cierto que el Proyecto dispone en el Artículo 6° que uno de los requisitos para ser funcionario permanente es haber aprobado el concurso de oposición o pruebas de suficiencia, no se incluye expresamente en la normativa que el sistema de selección para el ingreso o promoción en la función pública (funcionarios permanentes y contratados del Poder Legislativo) consiste en el concurso público de oposición, tal como lo dispone el Artículo 15 de la Ley N° 1626/2000.

El Artículo 24 del Proyecto no concuerda con el Art. 37 de la Ley 1626/2000, en el sentido de que no se establece que el traslado del funcionario será “…a otros cargos de la misma categoría y remuneración…”. En el proyecto no se introduce el término remuneración. El Artículo 27 del Proyecto no contempla el derecho consistente en la “percepción del aguinaldo anual”. La redacción de algunos incisos del artículo 27 es amplia de alcance por lo escueto de su redacción, dejando de lado expresiones que aseguran el principio de legalidad. En tal sentido, lo recomendable serían las siguientes redacciones: “a) la estabilidad en el cargo, de acuerdo con lo previsto en la presente ley. b) percibir el salario y demás remuneraciones previstas por ley…e) usufructuar los permisos reconocidos por ley. El Artículo 30, en la parte que dispone “…La percepción de una jubilación de una caja pública no será considerada salario del Estado.”, abre la posibilidad de que pueda entenderse que una persona jubilada podría percibir salario del Poder Legislativo, lo cual se contrapondría a lo dispuesto en el Artículo 16 Inciso “f” y 143 de la Ley 1.626/2000 “De la Función Pública” (modificados por el Artículo 1° de la Ley N° 3989/2010) y el Artículo 251 de la Ley de Organización Administrativa. Por disposición del Artículo 54 del Proyecto de Ley, lo relacionado al régimen disciplinario, sumario administrativo y sindicalización, se regirá por la Ley N° 1626/2000, Código del Trabajo y el párrafo tercero del Artículo 98 de la Constitución. No obstante lo mencionado, se considera apropiado que el Estatuto del Funcionario del Poder Legislativo establezca que el Presidente de cada Cámara es la máxima autoridad facultada para solicitar a la Secretaría de la Función Pública la designación de Juez Instructor, con la instrucción de Sumario Administrativo. Los artículos del capítulo octavo del Proyecto, que regulan la Seguridad Social, merecen un análisis y dictamen del Ministerio de Hacienda, principalmente en lo referente a la sostenibilidad de la caja fiscal con el régimen previsto en el Proyecto de Ley del Estatuto del Funcionario del Poder Legislativo. El proyecto sancionado no fue acompañado de estudios actuariales ni dictámenes técnicos que demuestren la conveniencia de las previsiones en tal sentido.”. Que por otro lado La Secretaría de la Función Pública recomienda en su análisis objetar totalmente el sancionado Proyecto de Ley conforme a las argumentaciones que seguidamente se transcriben: “Que cabe considerar que la Administración General del País corresponde a quien ejerce la Presidencia de la República - Poder Ejecutivo (Art. 238 numeral 1) de la Constitución), por lo cual la Constitución le confiere bajo un régimen uniforme para toda la Administración Pública la responsabilidad integral de la gestión de los Recursos Financieros del Estado a través del Sistema Integrado de Administración Financiera – SIAF (Ley N° 1.535/99 de Administración Financiera del Estado), así como el Sistema de Compras y Contrataciones Públicas (Ley N° 2051/03 De Contrataciones Públicas) y la gestión de los Recursos Humanos Administrativos que ocupan cargos permanentes en el Anexo del Personal de la Ley de Presupuesto General de la Nación (Ley N° 1.626/2.000 De la Función Pública). Entendemos por tanto que la Ley del Estatuto del Funcionario del Poder Legislativo no se adecua al criterio de uniformidad que caracteriza al régimen jurídico de un país unitario e indivisible consagrado constitucionalmente.

Que el Artículo 101 de la Constitución establece en su párrafo segundo, que la ley reglamentará las distintas carreras en las cuales dichos funcionarios y empleados presten servicios, las que, sin perjuicio de otras, son la judicial, la docente, la diplomática y consular, la investigación científica y tecnológica, la de servicio civil, la militar y la policial. Tal como puede observarse resulta inadmisible jurídicamente que dentro de la denominada Carrera del Servicio Civil regulada hoy por la Ley N° 1.626/2.000 “De la Función Pública”, se cuente con un régimen para el Poder Ejecutivo y otro distinto para el Poder Legislativo, esta situación atentaría contra el ordenamiento jurídico de la República en cuanto al sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control que debe existir entre los Poderes del Estado, sin que ello implique la subordinación de un Poder a otro Poder del Estado. La posibilidad de instituir un régimen de la función pública propio para los funcionarios administrativos del Congreso sería violatorio a nuestra Constitución. Al respecto, el artículo 102 de la misma versa cuanto sigue: “Los funcionarios y los empleados públicos gozan de los derechos establecidos en esta Constitución en la sección de derechos laborales en un régimen uniforme para las distintas carreras (…)”. Entendiendo al “régimen uniforme” como el que es igual, idéntico o equivalente para todos los funcionarios, mal sería uniforme el régimen regulatorio de funcionarios públicos si es que regula de manera distinta a los funcionarios administrativos que prestan servicios en cada poder del Estado, como pretende el Poder Legislativo. La violación de esta norma daría lugar a que la Ley pueda ser objeto de acciones de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia o inclusive a que cada Organismo o Entidad del Estado presente su propio Estatuto de Funcionario de tal o cual área específica de trabajo en el Estado. Que desde el punto de vista estrictamente técnico no se justifica contar con instrumentos de la Carrera del Servicio Civil: tales como Clasificadores de Unidades Organizativas (CUO); Clasificadores de Puestos de Trabajo (CPT) que contienen los perfiles de cargos y sistemas de clasificación de Cargos Administrativos así como el Clasificador de Categorías Escalafonarias (CCE), para cada Poder del Estado cuando que ello pudiera implicar diferentes no solo en el perfil sino también en la remuneración de los cargos. Si así fuese estaríamos generando un caos administrativo de dimensiones incuantificables, incluyendo inequidades y privilegios salariales entre servidores públicos asignados a diferentes instituciones públicas, violando el principio de igualdad consagrado en el Artículo 34 de la Ley N° 1626/00. Solo sería admisible contar con un único escalafón administrativo para todos aquellos funcionarios que cumplen iguales tareas en diferentes Organismos y Entidades del Estado (OEE) y que por ende pertenecen a la misma carrera (Administrativa o Del Servicio Civil). Que quizás por la naturaleza de las funciones propias de un legislador correspondería analizar sí la posibilidad de disponer de funcionarios de confianza asignados a las Comisiones Permanentes del Congreso y/o asignados directamente como Asesores de un legislador, tema que sugerimos al Congreso Nacional su análisis y consideración. Sin embargo, los demás funcionarios administrativos de la Honorable Cámara de Senadores o de Diputados deberían estar sujetos a la misma Carrera: es decir a las mismas reglas de ingreso, promoción, permanencia, capacitación, evaluación del desempeño, promoción, régimen disciplinario y desvinculación de aquellos que cumplen iguales funciones en cargos administrativos en otros Organismos y Entidades del Estado (OEE)”. Que por Nota PR N° 4143/2014, el Instituto de Previsión Social solicita la objeción del sancionado Proyecto de Ley N° 5200 “Estatuto del Funcionario del Poder Legislativo”, conforme a los siguientes argumentos:

“Que en relación a la Ley N° 5.200/2014 “Estatuto del Funcionario del Poder Legislativo”, el Instituto de Previsión Social, coherente con el postulado constitucional de Ampliación de la Seguridad Social (Artículo 95) y con la directriz estratégica institucional de Extensión de Cobertura, ha ofrecido colaboración técnica al Poder Legislativo a efectos de que el texto legal se adecue al contexto constitucional y jurídico positivo que regula la materia, conforme consta y se desprende de comunicaciones oficiales (Nota PR N° 2603/2013 de fecha 23 de julio de 2013, y Nota PR N° 260423 de julio de 2013). Que las aportaciones técnicas realizadas por el Instituto de Previsión Social no han sido tenidas en cuenta para la formulación del texto definitivo de la Ley N° 5.200/2014, por lo que esta entidad previsional se ve en la obligación de señalar diversos aspectos contenidos en la citada Ley, que configurarían situaciones de inaceptable inequidad y desigualdad, o que se contraponen a los principios fundamentales del sistema previsional administrado por el Instituto. Que la Ley N° 5.200/2014, aunque materializa a través del Seguro Social Instituto de Previsión Social el principio constitucional de la extensión de la Seguridad Social hacia todos los sectores de la población, establece en sus Artículos 44, 45, 46, preceptos contrarios a normas constitucionales y/o lesivos al modelo y a los principios del sistema previsional. Que en efecto, el Artículo 44 incorpora solo a la prestación de los servicios de salud del IPS a los jubilados y pensionados del Poder Legislativo. En tanto que los funcionarios activos o en edad de trabajar tendrán seguro médico privado. El Artículo 45 establece que el IPS contará con los siguientes recursos para hacer frente a la prestación de los servicios de salud: “a) la cuota mensual de los jubilados y pensionados. b) la cuota mensual de las cámaras del Congreso. c) El ingreso de multas y cargas aplicadas de conformidad con las disposiciones legales”. El Artículo 46, establece que: “Sí el Estado estuviere en mora en el pago de las imposiciones, el jubilado o pensionados tendrá derecho a las prestaciones establecidas en los reglamentos que establecerá el IPS”. Que el Seguro social administrado por el IPS se sustenta en el sistema financiero-administrativo de Reparto Solidario, en el que la financiación y solvencia económica para afrontar los gastos de corto y largo plazo dependen de la regularidad y continuidad de las aportaciones (cuotas mensuales obligatorias) realizadas por los asegurados desde el inicio de sus actividades laborales. Que en virtud de las disposiciones legales vigentes, Decreto-Ley N° 1860/50, aprobado por Ley N° 375/56, modificado por las leyes sucesivas, el Seguro social administrado por el IPS se halla fundamentado en principios de Obligatoriedad, Universalidad y Solidaridad, que son asimismo los principios rectores del sistema de protección social al que adhiere el modelo previsional. Es así como la ley sancionada desnaturaliza la seguridad social en contrario a lo establecido en el Artículo 2° de la ley del IPS, la cual establece que los sujetos del seguro social “son los trabajadores asalariados que prestan servicios o ejecutan una obra en virtud de un contrato de trabajo y quedan incluidos de manera obligatoria en el seguro social. Con la ley sancionada se otorga un seguro de salud a quienes nunca aportaron para la seguridad social, consecuentemente no se puede obligar al IPS a asegurar a los jubilados, sino a quienes están en una relación de dependencia y al servicio de un empleador y perciben una remuneración.

Que el Artículo 44 contraría en general y en totum los principios fundamentales señalados y el sistema de reparto de las prestaciones sociales que realiza en IPS, y que se sustentan en el ordenamiento jurídico del Instituto. Al establecer un régimen especial para prestaciones solo de salud, a una tarifa fija mensual, cuyo monto y origen se desconoce, ni se establece en el artículo citado. Es decir convierte en un sistema que rompe el equilibrio de la solidaridad y la universalidad de la prestación social que tiene y provee el IPS. Y finalmente genera una inequidad en la prestación de los servicios por que pagaran los que siempre aportaron por lo que se incorporan ahora y nunca antes contribuyeron. Que la situación retratada es aún más crítica, pues la decisión tomada por los legisladores, no se sustenta en estudio alguno que pudiera determinar el impacto económico de dicha decisión para la vida institucional del IPS, apeligrando la sostenibilidad del mismo en el tiempo. Que para el IPS es de fundamental importancia la preservación de dicho principio previsional en lo referentes a las prestación de salud, pues su costo es solventado por quienes hacen aportes a lo largo de su vida y para recibir los servicios mientras aportan a la seguridad social y aun después, cuando ya se hallan jubilados y/o pensionados. El articulo 44 rompe ese principio de igualdad, al otorgar solo la prestación de salud a quienes en una edad avanzada, mayores de sesenta (60) años, nunca antes aportaron al IPS, convirtiéndose en privilegiados y en desmedro de los más de 700.000 asegurados y jubilados. Que en igual sentido opera el Artículo 46, por cuanto que obliga al IPS a prestar servicios a los jubilados y pensionados aun cuando no se haga el aporte respectivo, situación que a más de poner en serias condiciones de sostenibilidad financiera, genera una nueva desigualdad en relación a los que al no aportar pierden dicho derecho los dos meses de cesar el aporte mensual, conforme a la reglamentación vigente para todos los asegurados del IPS. Que en base a todo lo señalado, nos hallamos ante una flagrante violación constitucional de los artículos 46 y 47 de nuestra Constitución. El artículo 46 establece “que todos los habitantes de la República son iguales en dignidad y derechos. No se admiten discriminaciones. El estado removerá los obstáculos e impedirá los factores que las mantenga o las propicien” En el caso que nos ocupa, en caso de sancionarse la ley, la misma actuará en sentido absolutamente contrario a la Constitución, pues el Estado en vez de remover los obstáculos para promover la igualdad, fomentará la desigualdad entre miles de ciudadanos que han aportado a la largo de su vida a la seguridad social en su propio desmedro, y favorecerá a quienes a una edad ya avanza comiencen a aportar y recibir los beneficios de una prestación de salud, que el resto lo hicieron por más de 20 o 25 años. Que el Artículo 47 de la Constitución establece: “que el Estado garantizará a todos los habitantes de la República la igualdad ante las leyes”. El Proyecto mencionado va en sentido contrario al promover ciudadanos de primera y ciudadanos de segunda pues propicia el beneficio de unos cuantos a costa de unos muchos, siendo todos paraguayos y habitantes del mismo suelo. Que, esta situación de injusticia e inequidad al que pretende llevarnos la ley sancionada es absolutamente discriminatoria, pues se aparta de los principios rectores de Solidaridad, Obligatoriedad y Universalidad y pone en peligro la sostenibilidad del sistema previsional basado en la solidaridad entre los habitantes-aportantes a la seguridad social, pues habrán quienes se beneficien si haber aportado y aún cuando no aporten, igual deberán recibir prestaciones de salud, en desmedro de miles de paraguayos a quienes se le exige el pago para las prestaciones.

Que donde más se manifiesta la desigualdad sostenida en esta argumentación, es cuando no se establece el sistema de pago del aporte, ya que el Artículo 45 del Proyecto de Ley N° 5.200/2014 habla de una cuota mensual, cuyo sistema de cálculo, nada se habla, ni las proporciones de los pagos. Se hace mención a un aporte del Estado, pero nada se dice de cuanto es el mismo, ni del sistema de liquidación, ni del aporte estatal, ni del aporte del jubilado y pensionados del poder legislativo. Que nos hallamos ante el más lesivo sistema de beneficio legal para unos pocos, en detrimento de las mayorías, pues el Proyecto de Ley de referencia apunta a que un grupo de personas reciban una prestación de salud, de alto costo, sin haber nunca antes aportado al sistema; impone un pago mensual, que no está determinado como se abonará y obliga al IPS a prestar un servicio aun cuando no se pague por el servicio. Estos tres parámetros atentan contra la igualdad de los ciudadanos, los más de 42.000 jubilados y pensionados que han asegurado su vejez con un aporte hecho a lo largo de su vida. Que el Artículo 41 de la ley sancionada, remite a la posibilidad de la transferencia de aportes entre cajas, derivado de traslados de funcionarios, en donde existan sistemas jubilatorios administrados por cajas diferentes como es el caso del IPS en relación a la Caja Fiscal. Este procedimiento de transferencia, a más de ser una copia casi exacta del Artículo 107 de la Ley de la Función Pública, ya había sido derogado por una ley posterior ante la imposibilidad de su aplicación basado en la inexistencia material de poder llevar adelante dicho proceso, pues las cajas no tienen un sistema preparado para dichos cambios. En el caso concreto de la ley, se habla de transferencias de aportes, pero no de la rentabilidad que los mismos hayan tenido por todo el tiempo que hubieran estado en la caja de origen, lo que es sumamente peligroso en términos económicos para el IPS, pues la institución podrá terminar abonando un monto jubilatorio muy superior al traído de la caja de origen, lo cual compromete seriamente la sostenibilidad financiera del Instituto y le resta capacidad financiera; a más de generar una nueva desigualdad en términos de aportes jubilatorios, conforme su régimen de seguro social, contraponiéndose nuevamente a los artículos constitucionales citados anteriormente. Que finalmente, se hace notar un caso de antinomia detectado de la lectura de la ley sancionada. El Artículo 43 establece que “las prestaciones de seguro social de Salud establecidas para los funcionarios en actividad corresponden igualmente a los jubilados y pensionados” del Poder Legislativo. En tanto que en el Artículo 44 “queda autorizada la incorporación al Seguro Social de Salud del IPS de los funcionarios jubilados y pensionados del Poder Legislativo”. La antinomia es en términos jurídicos “la contradicción aparente o real entre dos leyes o entre dos pasajes de una misma ley”; tal cual como se aprecia de los textos citados esa contradicción está presente y hace a la inaplicabilidad de la ley, pues por un lado habla de seguro de salud privado (seguro social de salud) para los jubilados y pensionados del Poder Legislativo y por el otro los autoriza a ser parte del seguro de salud del IPS. Esta contradicción vuelve inaplicable la ley conforme a la doctrina y a la realidad fáctica de los hechos presentados”.

Que por su parte el Ministerio de Hacienda, en su análisis propone la objeción total del Proyecto de Ley N° 5200 “Estatuto del Funcionario del Poder Legislativo”, basándose en dos lineamientos: 1) Omite la Ley de la Función Pública y establece nuevas normas y procedimientos para la admisión, carrera administrativa y en general, para la situación laboral y jurídica de los funcionarios legislativos permanentes y contratados, 2) Exceptúa la Ley N° 2.345/03 “De Reforma y sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público” al proponer el otorgamiento de mayores y mejores beneficios en el régimen de jubilaciones y pensiones de la Caja Fiscal, para los funcionarios legislativos. Al respecto, las leyes que rigen la seguridad social no deberían estar en un mismo cuerpo legal con normas de carácter administrativo, por principio técnico y de buenas prácticas que rigen a la materia. La redacción del Proyecto de Ley presenta omisiones e inconsistencias en los parámetros y genera inequidades dentro de un mismo programa de jubilaciones, dado que los funcionarios legislativos forman parte del mismo régimen que los demás funcionarios públicos administrativos. Además, se establece una transferencia de aportes entre cajas, inaplicable bajo un régimen de reparto y se desvían como aporte al Instituto de Previsión Social, los montos por multas y recargos hasta hoy previstos entre los recursos de la Caja Fiscal. Que la Ley de Organización Administrativa de 1909 encomienda al Ministerio de Hacienda la administración de los fondos de la Caja Fiscal de Jubilaciones y Pensiones e instituye la responsabilidad del pago de tales beneficios con los fondos asignados en la Ley, asimismo establece que si no llegasen a ser suficientes, “el pago se hará a prorrata hasta donde los fondos alcancen, sin compensación ulterior”. A partir de tal mandato, surge la necesidad de resguardar la sostenibilidad financiera y actuarial de la Caja Fiscal. Que de acuerdo con lo dispuesto por la Ley N° 109/91 modificada por la Ley N° 4.394/11, se otorga a la Dirección de Jubilaciones y Pensiones la competencia en el diseño y aplicación de normas adecuadas para el sistema de jubilaciones, pensiones y haberes de retiro del personal de la administración central y en este sentido, el Proyecto de Ley no se adecua al diseño técnico del régimen vigente. Que los programas civiles de la Caja Fiscal fueron diseñados bajo un régimen de reparto, que tiene entre sus principios; la equidad, la igualdad de trato y la solidaridad inter-generacional. Que un sistema se rija por este esquema implica que las generaciones de trabajadores activos toman a su cargo el financiamiento de las prestaciones de los trabajadores pasivos, con la promesa de que en el futuro otros trabajadores tomarán a su cargo el pago de los aportes que sostendrán sus propias prestaciones. En consecuencia, surgen dos puntos centrales, no existe una cuenta individual de acumulación de recursos que se pueda transferir y por otra parte, si hoy se otorgan beneficios desfinanciados, en el futuro se podría aportar más y recibir menores beneficios. Que también se establece la portabilidad de aportes y la transferencia entre cajas, conforme a la “Ley que regule la materia” y en tal sentido, no está vigente una Ley que establezca la transferencia de aportes entre cajas. Precisamente el artículo 107 de la Ley N° 1.626/00 fue derogado por la Ley N° 3.856/09 “Que establece la acumulación del tiempo de servicios y deroga el Artículo 107 de la Ley N° 1.626/00 De la Función Pública”, por el carácter inaplicable de la transferencia de recursos bajo un régimen de reparto, en el cual solo es posible la portabilidad de derechos, no de aportes.

Que con el Proyecto de Ley se pretende, en cierta medida, dotar a los funcionarios administrativos, permanentes del Poder Legislativo, de un Código Laboral paralelo a la legislación que rige la relación laboral de los funcionarios de otros poderes del Estado, con el propio Estado. Que se debe considerar que el objetivo del Proyecto de Ley en términos de reglas de protección de los trabajadores y la relación laboral de los funcionarios públicos administrativos no sólo del Poder Legislativo sino de todos los Poderes del Estado ya está cubierto suficientemente por leyes entre las cuales principalmente se cuentan la Ley N° 1.626/00 “De la Función Pública”, la Ley N° 213/93 “Que establece el Código del Trabajo”, sus modificaciones y normas complementarias y supletorias. Que se requiere analizar detenidamente el impacto de la disposición respecto al cuerpo de funcionarios definido en el Artículo 3° del Proyecto de Ley, que lo integra por profesionales organizados jerárquicamente, pues excluye a un grupo de funcionarios permanentes. En ese sentido, en el plantel de funcionarios de ambas Cámaras se encuentran prestando servicios personas con oficio y/o capacitación técnica, no universitaria quienes estarían excluidos de la función. Que se genera un vacío legal al determinar que las funciones propias del Poder Legislativo no serán objeto de contratación (salvo casos excepcionales y en forma transitoria), sin embargo, no se define cuáles serían aquellas funciones, en el entendido de que difieren de aquellas establecidas por la Constitución, las cuales atribuyen dichas funciones a cargos electivos. Que un tema fundamental es el mecanismo de acceso a la función pública y se visualiza una cantidad innecesaria de artículos sobre el mismo tema, que incluso generan confusión, hasta llegar al Artículo 21 donde finalmente surge cierto ordenamiento respecto al criterio final a utilizar para el escalafón. Que en la redacción del Proyecto de Ley se menciona la evaluación “en función de méritos”, lo cual debería ser definido. Igualmente, se establece como criterio la “antigüedad”, y al respecto, al no determinarse que esta antigüedad sea en funciones similares o ajustadas al cargo, implica la equiparación de la permanencia en una institución con la adquisición de conocimientos específicos de cualquier cargo, lo cual no está garantizado. Siendo tan distintos los criterios que se pretenden equiparar, incluso en el mecanismo de comprobación, dado que los méritos profesionales generalmente se comprueban con documentación académica y la antigüedad con documentación administrativa independientemente de la función que se haya desempeñado. Todo lo cual debería ser revisado para asegurar la aptitud del personal incorporado al servicio civil y claridad en la normativa. Que se contrapone con normas vigentes ratificadas por el mismo proyecto, al omitir requisitos para la admisión a la función pública en el Poder Legislativo, que están establecidos en la Ley N° 1.626/00 entre ellos los relativos a inhabilidades para ingresar a la función pública (Artículo 16 Ley N° 1.626/00) y las condiciones para la reincorporación a la administración pública de los jubilados (Artículo 143 Ley N° 1.626/00). Que debería existir un régimen homogéneo de jubilaciones y prestaciones para los funcionarios públicos, por cuanto en el Artículo 103 de la Constitución, se establece que dentro del Sistema Nacional de Seguridad Social, la Ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y los empleados públicos, afirma que participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. En este sentido, los funcionarios del Poder Legislativo están regidos por las normas que regulan las jubilaciones y pensiones del programa denominado Administración Central de la Caja Fiscal, regulado por la Ley N° 2.345/03 vigente.

Que con los cambios en las reglas para jubilaciones y pensiones propuestos por el Proyecto de Ley, se profundizarán las inequidades dentro de la Caja Fiscal. Los funcionarios del Poder Legislativo pertenecen al régimen de Administración Central al igual que otros funcionarios administrativos del sector público que trabajan bajo las mismas condiciones en tareas similares. Que es aconsejable por razones de equidad y para no dificultar aún más las reformas necesarias, mantener las mismas reglas dentro de un mismo programa como el que se está pretendiendo modificar, tanto en los parámetros (edad, antigüedad, tasa de aportes, periodo de aportes considerado, tasa de sustitución, etc.) como en los beneficios. Que el proyecto de Ley incorpora solamente a los jubilados y pensionados del Poder legislativo y sus familiares al seguro de salud del Instituto de Previsión Social, sin embargo es un beneficio con el que no cuentan los demás aportantes del régimen de la administración pública. Adicionalmente, en un diseño adecuado de seguro de salud, cuando se incorpora a los jubilados y pensionados también se debería incorporar a los trabajadores activos, para distribuir el riesgo asociado, lo cual no queda taxativamente determinado en el Proyecto de Ley. Que la jubilación debería reflejar el esfuerzo de ahorro del beneficiario. Cuanto menor sea el periodo de aportes considerado, surge mayor riesgo moral de presiones para el incremento de salarios en los últimos años de la vida laboral de manera que la jubilación estaría desvinculada del esfuerzo de ahorro realizado y por consiguiente la jubilación estaría desfinanciada. Sin embargo, el proyecto de Ley contradice dicho principio técnico y propone la reducción del periodo considerado para el cálculo de la remuneración base de la jubilación de los últimos 60 meses (5 años) a los últimos 36 meses (3 años), lo cual generará un “riesgo moral” importante. Que se profundiza el problema de insostenibilidad de la Caja Fiscal, que presenta desequilibrios entre aportes y beneficios, dando lugar inclusive a subsidios cruzados. Es decir, que actualmente las cajas superavitarias del sector civil, financian el déficit de los sectores deficitarios por mandato de la Ley N° 4.252/10. Que a la insostenibilidad de la Caja Fiscal por beneficios desfinanciados se sumaría el desvío de recursos previstos en el Proyecto de Ley, que destina al Instituto de Previsión Social los recargos y multas, que actualmente están previstos entre los ingresos de la Caja Fiscal. Que se visualiza una inconsistencia en el establecimiento de parámetros. En el proyecto de Ley se fijan nuevos requisitos de años de edad y de años de aportes para la jubilación ordinaria de los funcionarios del Poder Legislativo, sin embargo no se fija taxativamente la tasa de sustitución para esta jubilación, por lo cual se deduce que serían aplicables los parámetros establecidos en el siguiente artículo. Adicionalmente, resulta técnicamente inexplicable la determinación de 30 años de aporte para la jubilación ordinaria y no un mínimo de años de aportes como es usual, más aún cuando seguidamente se establecen las tasas aplicables que se inician con 20 años de aportes, generándose una incoherencia entre artículos del proyecto de Ley, es decir, entre las tasas fijadas y las normas establecidas para la jubilación ordinaria. Que a la inconsistencia generada con esta omisión, se suma una incoherencia en términos técnicos, con la determinación de que “la jubilación extraordinaria se concede en los demás casos”, un nuevo tipo de jubilación cuyos parámetros no se definen a lo largo del proyecto de Ley, por cuanto en lo sucesivo solamente se menciona una “jubilación anticipada”.

Que podría surgir una confusión en materia de criterios técnicos porque se establece la pensión a herederos de conformidad a la escala establecida en el proyecto de Ley y la única escala en el proyecto de Ley es la referida a la jubilación ordinaria, concepto no aplicable a una pensión. En ese sentido, se debe considerar que la jubilación corresponde al o la causante, sin embargo la pensión hace referencia al beneficio para los herederos. Que por principio técnico y de buenas prácticas que rigen a la materia, las leyes relativas al régimen de jubilaciones y pensiones y en general las relacionadas a la seguridad social no deberían estar incluidas en un único cuerpo legal conjuntamente con una norma de carácter administrativo. Que se está trabajando en un proyecto de Ley que contempla la creación de la Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones, como ente supervisor y regulador, cuya principal función sería la de conciliar los intereses y garantizar la seguridad de los fondos previsionales. Por lo tanto, apoyar el presente proyecto de Ley, dificultaría dicha reforma y agudizaría la insostenibilidad de la Caja Fiscal. Que el Poder Ejecutivo se comprometió en articular un Comité Técnico de alto nivel, con independencia y objetividad de criterios, para definir un Plan Estratégico de Reforma Integral de la Caja Fiscal. POR TANTO, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DEL PARAGUAY DECRETA:

Art. 1°.- Objétase totalmente el Proyecto de Ley N° 5200 “Estatuto del Funcionario del Poder Legislativo”, sancionado por el Honorable Congreso Nacional a los cuatro días del mes de junio del año 2014, por las fundamentaciones expuestas en el Considerando del presente Decreto.

Art. 2°.- Devuélvase al Honorable Congreso Nacional el Proyecto de Ley N° 5200 “Estatuto del Funcionario del Poder Legislativo” objetado totalmente, a tenor de lo que prescribe el Artículo 209 y concordantes de la Constitución.

Art. 3°.- El presente Decreto será refrendado por el Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

Art. 4°.- Comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Oficial.