Corte Suprema de Justicia del Paraguay, Sala Constitucional2009-06-09PY/JUR/264/2009
Carátula
Asunción, junio 9 de 2009.
¿Es procedente la acción planteada por el Dr. Miguel Oscar Bajac Albertini? ¿Ha alcanzado la inamovilidad en el ejercicio de la función jurisdiccional?
Opinión
Núñez Rodríguez
El Dr. Núñez Rodríguez dijo: Por la vía de la acción declarativa de certeza constitucional, el Dr. Miguel Oscar Bajac Albertini pretende que se declare su inamovilidad en el ejercicio de la función jurisdiccional, que actualmente desempeña en el cargo de Ministro de la Corte Suprema de Justicia.
A los efectos de determinar la procedencia de la pretensión del recurrente, corresponde en primer lugar determinar la admisibilidad en nuestro ordenamiento de la acción declarativa de certeza constitucional, y en segundo lugar, el estudio del caso concreto.
En cuanto al primer punto, cabe señalar que en fallos anteriores esta Corte dejó sentado su criterio en cuanto a la procedencia de la acción declarativa de certeza constitucional siempre y cuando se encuentren reunidos los requisitos exigidos por la norma constitucional en relación al caso concreto.
Así hemos señalado: "...Siendo este el espíritu que informa el art. 99 del CPC, en cuya virtud las acciones declarativas de certeza son admitidas en el seno de nuestro ordenamiento resta por ver la admisibilidad de este tipo de acciones en sede de interpretación constitucional; esto es, si la duda derivada de la aplicación de normas constitucionales, que configuran derechos o deberes concretamente apreciables y en el marco de un caso concreto, puede ser disipada mediante el ejercicio de una acción declarativa de certeza; la cual en este caso llevará el adjetivo de constitucional", por la índole de los derechos sobre los que versa la interpretación, que derivan directamente de la máxima norma en el orden de jerarquía. La respuesta afirmativa se impone. Ya la primera apreciación empírica no puede llevar a otro resultado, puesto que la eliminación de dudas o incertidumbres jurídicas en el caso concreto es una función de alta relevancia social, que es aplicable, indiferentemente, en todos los ámbitos del quehacer jurídico: derecho público o privado, constitucional o civil, etc. La eliminación de dudas, incluso, es más relevante tratándose de actuaciones de derecho público, donde los operadores del mismo tienen un interés más que legítimo, en caso de incertidumbre sobre la aplicación o interpretación de normas en un caso concreto y determinado, para conocer cuál es su actuar correcto....La normativa de rango constitucional, así como la legal, permiten también afirmar la admisibilidad de este tipo de acción en sede de interpretación constitucional por parte de esta Corte. El art. 247 de la Carta Magna asigna al Poder Judicial la función de interpretar la Constitución, mientras que el art. 259 del mismo cuerpo legal confiere a la Corte Suprema de Justicia, como deberes y atribuciones, los demás que fijen la Constitución y las leyes. La Ley 609/95, en su art. 3° inc. a) asigna a la Corte Suprema de Justicia el deber de interpretar la Constitución. Surge, pues, palmariamente que, en caso de duda sobre el alcance de una norma constitucional, que se concretice en un caso específico que permita la intervención jurisdiccional, es el máximo órgano de la República quien debe ejercer la función interpretativa, dilucidando el alcance y efectos de la normativa de máximo rango. Esta Corte, por medio de su Sala Constitucional, ha sostenido en diversos fallos que la misma no constituye un órgano consultivo, vale decir, que ante la Sala Constitucional no es posible plantear para su interpretación una consulta sobre si un determinado instrumento normativo es inconstitucional o no. Pero es evidente que en el caso en estudio no se trata de una consulta sobre la constitucionalidad o no de un acto normativo, sino que lo que se pretende es que la Corte Suprema de Justicia declare con certeza constitucional la existencia de un derecho del cual el actor es acreedor por imperio de una norma constitucional, cuya interpretación se solicita por medio de la presente acción...Lo expuesto, pues, permite concluir por la afirmativa de la cuestión marcada bajo el num. I), ya que, de conformidad a las normas legales señaladas, y a los fundamentos doctrinarios y jurisprudenciales nacionales y extranjeros, no hay duda de que es admisible una acción meramente declarativa para disipar la incertidumbre derivada de la aplicación de normas constitucionales para determinar la conducta a seguir en un caso concreto; función y finalidad de la acción declarativa, conforme lo dejamos expuesto..." (Ac. y Sent. N° 37/09).
La duda interpretativa que plantea el accionante se refiere a su actuación concreta de Magistrado en ejercicio de la función jurisdiccional -actual en la Corte Suprema de Justicia-, por un lado en relación con la garantía de inamovilidad que el art. 252 in fine de la CN establece, y por otro, a lo que dispone en art. 261 de la misma Carta Fundamental, relativo específicamente a la inamovilidad de un Ministro de la Corte Suprema de Justicia. En tal orden de ideas, la duda o incertidumbre objetiva que da pie a la presente acción declarativa se refiere al posicionamiento del actor ante el Estado y la sociedad e involucra una interpretación de ciertos hechos, como ser el ejercicio de cargos en la función jurisdiccional, a los efectos de delimitar su cómputo para la inamovilidad o la procedencia de la aplicación del citado art. 261 de la CN.
La inamovilidad es un derecho que la Constitución Nacional garantiza al magistrado judicial en el ejercicio de sus funciones. La Ley suprema consagra el instituto de la inamovilidad en dos disposiciones normativas, art. 252 y art. 261 de la CN. La primera de ellas -De la Inamovilidad de los Magistrados- se refiere a los miembros de Tribunales y Juzgados de toda la República que hubiesen sido designados por períodos de cinco años y confirmados por dos períodos siguientes al de su elección, a partir de la cual adquieren la inamovilidad en el cargo hasta el límite de edad establecido para los miembros de la Corte Suprema de Justicia. Y el art. 261 -De la Remoción y Cesación de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia- que consagra la inamovilidad de un Ministro de la Corte Suprema de Justicia desde su designación hasta el cumplimiento de la edad de setenta y cinco años.
En reiterados fallos esta Corte ha sostenido que un Ministro de la Corte Suprema de Justicia es inamovible en su cargo desde su designación hasta el límite de edad ya citado. Pero también ha dictado normas de carácter administrativo por las que se ha declarado la inamovilidad de varios magistrados por la doble confirmación en sus respectivos cargos. En el caso que nos ocupa, el actor ha invocado, por un lado, el art. 252 por las sucesivas confirmaciones en su función de magistrado electoral, y por el otro, el art. 261 de la CN, teniendo en cuenta su condición de Ministro de la Corte Suprema de Justicia solicitando que esta Corte declare con certeza constitucional que el mismo ha alcanzado su inamovilidad en el ejercicio de la magistratura judicial.
Con carácter previo a la dilucidación de la duda planteada analizaremos la proponibilidad de la acción meramente declarativa en el caso concreto. La jurisprudencia ha dejado dicho que para que prospere una acción de este tipo se requiere: a) que haya incertidumbre respecto de las relaciones de derecho; b) que tal incertidumbre apareje un daño actual al accionante; c) que la sentencia de declaración baste para eliminar la incertidumbre para prevenir el daño, dependiendo su naturaleza de la relación jurídica sobre la cual versa, además de no existir otro medio legal para poner fin a la falta de certeza. (JA 1991-I-48, y Palacio, Lino Enrique y Alvarado Velloso, Adolfo, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Santa Fe, Rubinzal Culzoni, 1ª ed. 1993, T. 7, p. 174).
En el caso de autos, el accionante solicita a la jurisdicción constitucional que determine la certeza absoluta sobre la existencia o inexistencia del estatus jurídico que invoca (inamovilidad) a través de la declaración de certeza constitucional, fundado en la disposiciones de los arts. 3, 137, 247, 252 y 261 de la CN; 99 del CPC y 3° inc. a) de la Ley 609/95.
Refiere que tiene más de 14 años de carrera judicial, ya que ejerció la Magistratura por Dec. N° 4 de fecha 15 de septiembre de 1995, por el cual fue designado en carácter de Miembro del Tribunal Electoral de Concepción, y posteriormente fue confirmado en el mismo cargo por Dec. N° 761 de fecha 21 de noviembre de 2002, y por Dec. N° 1980 de fecha 15 de marzo de 2004, fue designado como Ministro de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo puntualizó que, con la designación como Ministro de la Corte Suprema de Justicia, adquirió la inamovilidad en el ejercicio de la Magistratura prevista en el art. 252 de la Carta Magna en concordancia con el art. 8° de la Disposiciones Finales y Transitorias. Finalmente requirió que se dicte sentencia haciendo lugar a la acción, y en consecuencia, se declare con alcance de certeza constitucional que ha reunido los requisitos exigidos por el art. 252 in fine y con el alcance previsto en el art. 261 de la Ley Suprema.
Con las instrumentales obrantes de fs. 3 al 10 de autos, el accionante acreditó las condiciones que demuestran la viabilidad de su pedido en cuanto a la declaración de certeza constitucional de inamovilidad como Ministro de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, tales documentos demuestran el efectivo ejercicio de la función jurisdiccional por el plazo de 14 años, y su actual condición de Ministro de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo señala que, el régimen de inamovilidad de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia ha generado un debate a nivel nacional, que aún no se ha disipado. En ese sentido, dice, actualmente es incluso debatido si a los Ministros de Corte se les aplica del art. 252 in fine o el art. 261 de la CN en cuanto al régimen de inamovilidad, siendo tal cuestión objeto de opiniones dispares incluso en el seno de la Corte Suprema de Justicia. Por ende, la incertidumbre respecto de la cuestión es notoria, máxime considerando la índole de la declaración que se pretende, referida a la adquisición de la inamovilidad por confirmaciones sucesivas.
Sin duda, existe una relación de derecho actual idónea para motivar la incertidumbre. Ésta, vista en relación al caso concreto, plantea el problema de que la normativa constitucional no delimita claramente la situación de magistrados en el ejercicio de la función jurisdiccional en diversos cargos a lo largo del tiempo a los efectos de la inamovilidad, a tenor de los arts. 252 in fine y 261 de la CN; esto dicho, sin que escape a nadie que la cuestión referida a la inamovilidad de Ministros de la Corte Suprema de Justicia ha sido objeto de amplias y divergentes interpretaciones. De este modo, acreditada la situación de duda objetiva y configurado el perjuicio concreto derivado de la situación actual del accionante, no caben objeciones de que, al no existir otro medio legal es la acción meramente declarativa la que permite tutelar el interés legítimo que tiene el actor en disipar frente a la sociedad una duda constitucional que lo afecta actual y efectivamente.
Resultado claro, entonces que, afectando directamente la incertidumbre objetiva, derivada de normas constitucionales, a la esfera del accionante, en cuanto a la misma atañe o guarda relación con su situación concreta y la aplicabilidad a su persona del instituto de la inamovilidad, no caben dudas de que hay daño, incertidumbre y ausencia de otro medio legal para reparar la cuestión.
De este modo, verificadas las condiciones formales de procedencia de la acción, nos abocamos al fondo de la cuestión, que puede resumirse en la siguiente pregunta: ¿la inamovilidad prevista en el art. 252 se refiere solamente a un mismo cargo, o los ascensos también deben ser computados para tales efectos?
La CN, en su art. 252, establece: "Los Magistrados son inamovibles en cuanto al cargo, a la sede, y al grado, durante el término para el cual fueron nombrados. No pueden ser trasladados ni ascendidos sin su consentimiento previo y expreso. Son designados por períodos de cinco años, a contar de su nombramiento. Los magistrados que hubiesen sido confirmados por dos períodos siguientes al de su elección, adquieren la inamovilidad en el cargo hasta el límite de edad establecido para los miembros de la Corte Suprema de Justicia".
La aproximación meramente gramatical al artículo en cuestión indica que la inamovilidad se refiere al Magistrado, es decir, al ejercicio de la función jurisdiccional; por lo que el traslado o ascenso que contenga su consentimiento previo y expreso no puede afectar la inamovilidad adquirida. Esta interpretación, desde luego, se compenetra armónicamente con los conceptos doctrinarios referidos a la inamovilidad. Ya la doctrina anterior a la entrada en vigor de la Constitución Nacional de 1992 encumbrada la inamovilidad como garantía de la independencia judicial, ya que este poder necesita una neutralidad política que lo mantenga alejado de las influencias partidarias (Prieto, Justo J. Constitución y Régimen Político en el Paraguay, Asunción, El Lector, 1ª ed., 1987, p. 338), proponiéndose incluso la determinación expresa de que "a excepción de los Jueces de la Corte Suprema de Justicia, quienes gozan de inamovilidad permanente desde el momento de asumir el cargo, los demás Magistrados que ingresan a la judicatura la adquieren de pleno derecho luego de transcurrido el primer período de designación, si antes no fueren cuestionados por la Corte Suprema de Justicia" (Riera Hunter, Marcos; La Independencia del Poder Judicial. Asunción, La Ley Paraguaya, 1ª ed., 1991, p. 194). Tales opiniones no han cambiado con el advenimiento de la nueva Constitución: "Las funciones políticas e institucionales del Poder Judicial, sin embargo, nunca podrían ser cumplidas a cabalidad si el órgano judiciario careciese de la nota principalísima de la independencia. La independencia del Poder judicial es el presupuesto del cumplimiento eficaz de su función específica y natural, al tiempo que es la conditio sine qua nom de la democracia y del Estado de Derecho" (Riera Hunter, Marcos; Independencia y autarquía presupuestaria del Poder Judicial. En: Homenaje a la Constitución, Asunción, edición de la Corte Suprema de Justicia, 1997, p. 233).
Es sabido que la inamovilidad es uno de los principales elementos que protegen la independencia del juzgador en el ejercicio de su función. No insistiremos sobre su importancia, limitándonos a repetir que "la misma se adecua al deseo de una judicatura experimentada y estable, basada en el imperio del derecho que contribuye a desterrar intereses sectoriales, políticos o personales. Además, coadyuva al control judicial de constitucionalidad de actos públicos y privados y fortalece la tutela de derechos y garantías personales" (Zarina, Helio Juan. Derecho Constitucional. Buenos Aires, Astrea, 1ª ed., 1992, p. 732).
Si bien este elemento taleológico, que depone a favor de la inamovilidad del magistrado en la hipótesis prevista en el 2° párr. del art. 252 de la Ley Suprema, aún mediando ascensos en el ejercicio de la misma, consideramos que dicha norma constitucional no es la aplicable al caso traído a estudio, habida cuenta que el accionante no tiene cumplidos los dos períodos completos siguientes al de su elección como Magistrado del Tribunal Electoral, lo cual surge de las documentales acompañadas con el escrito de esta acción, por lo que no corresponde hacer lugar a su pedido de declaración de certeza constitucional sobre este punto.
En casos anteriores, resueltos por el Ac. y Sent. N° 37 de fecha 23 de febrero de 2009, y el Ac. y Sent. N° 110, de fecha 19 de marzo de 2009, los Ministros accionantes tenían cumplidos más de dos períodos completos exigidos en el art. 252 de la Ley Suprema, situación fáctica que robustecía la inamovilidad de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia establecida en el art. 261 de la Carta Magna.
Empero, aún cuando el actor no tiene reunidos los requisitos exigidos por el art. 252 in fine de la CN, reiteramos que la inamovilidad de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia tiene un régimen especial, establecido en el art. 261 de la CN, conforme jurisprudencia ya uniforme de esta Corte Suprema de Justicia, y según la cual el antedicho art. 261 establece para los Ministros de Corte, diferenciados nominativa y normativamente de los demás magistrados en la Carta Magna, una inamovilidad en el cargo ya desde el nombramiento.
Corresponde, entonces, estudiar la situación concreta del accionante Dr. Miguel Oscar Bajac Albertini, a los efectos de determinar si en su caso concurre la situación de inamovilidad prevista en el art. 261 de la CN.
El Sr. Fiscal General del Estado, en su Dictamen N° 299, de fecha 19 de marzo de 2009, agregado a fs. 22/43 de autos, se expidió favorablemente a la petición del recurrente. Como primer punto, analizó la vía procesal y arguyó que esta acción puramente declarativa está contemplada para su ejercicio directo ante los Juzgados y Tribunales Ordinarios de la República. Pero, al tratarse de un planteamiento de relevancia constitucional, la única instancia competente para entender y emitir pronunciamiento sobre la misma, es la Corte Suprema de Justicia, razón por la cual encuentra disipada toda duda respecto a la idoneidad de la vía procesal intentada por la parte actora en el presente caso.
Como segunda cuestión, analizó el fondo de la petición y adujo que en nuestro sistema constitucional la inamovilidad, y en lo referente al caso de autos, protege a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, en el ejercicio del cargo; de donde resulta que un Ministro de la Corte Suprema de Justicia de la República del Paraguay, amparado en dicha garantía consagrada por el art. 261 de la Carta Magna, no podrá ser removido o destituido arbitrariamente, sino por las causales -comisión de delito o mal desempeño de sus funciones- definidas en la Ley (art. 253 de la CN) y por el procedimiento establecido en la misma Carta Magna en el art. 261 -juicio político. Agregó que la remoción de los miembros de la Corte sólo puede hacerse por medio del juicio político y por las siguientes causales: a) Mal desempeño en sus funciones...b) Comisión de delitos...Estos presupuestos no se hallan configurados en el caso del accionante, razón por la cual dicha vía no se encuentra habilitada para su ejercicio efectivo, por parte del órgano facultado para dicho efecto, es decir, el poder legislativo, a través de sus representantes, los parlamentarios.
Señaló también la Fiscalía General del Estado que ha sostenido en posturas anteriores, que la inamovilidad de los magistrados no depende de las variaciones constantes que cada cinco años movilizan al Poder Ejecutivo, con la consecuente preponderancia del partido político que haya obtenido el triunfo electoral, ni a los vaivenes de la clase política legislativa, que amparados en la variable de mayorías y minorías parlamentarias, pueden nombrar o destituir magistrados a su preferencia. La inamovilidad es la permanencia, la estabilidad en el empleo del magistrado, precisamente para que los supuestos arriba mencionados nunca puedan plasmarse en realidades absolutamente adversas a los postulados y principios que rigen un estado de derecho.
El sistema de inamovilidad establecido por nuestra Carta Magna, en el art. 261 de la misma, es conocido en la doctrina del Derecho Constitucional como el de la "inamovilidad cuasi-vitalicia o semi-vitalicia", para la cual los ministros de la Corte Suprema de Justicia continúan en sus cargos mientras dure su buena conducta e idoneidad, pero no indefinitivamente, sino hasta la edad de 75 años, cuando debe acogerse a la jubilación obligatoria. Este sistema resulta congruente con nuestro sistema republicano de gobierno. Su punto de partida se encuentra en el principio de división de Poderes en virtud del cual el Poder Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial deben funcionar dentro de un marco de separación, equilibrio e independencia, siendo cada uno de ellos independientes y supremos en sus respectivas esferas, es decir, en tanto actúen en el ámbito de sus competencias que les asigna nuestra Constitución.
En el Ac. y Sent. N° 222 del 5 de mayo de 2000, la Corte Suprema de Justicia en virtud de sus facultades constitucionales sostuvo que "Si la intención de los Constituyentes hubiera sido la de limitar a cinco años el período por el cual son designados los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, así lo hubieran consignado en la Constitución Nacional. No es dable pensar que la designación de Ministros de la Corte Suprema de Justicia para desempeñarse como tales hasta la edad de setenta y cinco años, se debiera a una simple omisión en establecer un plazo de duración del mandato, dado que esta supuesta e hipotética omisión, se repitió en el art. 275, al establecer la duración del mandato de los Miembros del Tribunal Superior de Justicia Electoral".
Ahora bien, a fs. 5 de autos obra la Res. N° 161, de fecha 15 de marzo de 2004, dictada por la Cámara de Senadores, en la que se establece que la designación del accionante como Ministro de la Corte Suprema de Justicia es por un período de 5 años. a mi criterio, el citado cuerpo legislativo al designar a un Ministro de Corte "por el período de cinco años, previsto en el art. 252..." (sic) incurrió en una decisión carente de validez constitucional por ser la misma frontalmente opuesta a lo que se establece en el art. 261 de nuestra Carta Fundamental.
El art. 137 de la misma expresa en su último párrafo que "carecen de validez todas las disposiciones y los actos de autoridad opuestas a lo establecido en esta constitución".
Es sabido en doctrina que las disposiciones contenidas en la Constitución constituyen lo que se denomina norma fundamental, que es un precepto fundante de la validez y la unidad de todo un orden normativo. La condición esencial para que un conjunto de normas constituya un orden, un sistema, es que todas ellas puedan ser referibles a una única norma que las fundamente, unifique y coordine en sus respectivos ámbitos de validez. La Cámara de Senadores dictó un acto administrativo contrario a lo que establece nuestra norma fundamental. Cabe entonces la pregunta: ¿Son válidas las sentencias y resoluciones administrativas contrarias a la Constitución? O la otra: ¿Puede sostenerse, en general, la validez de una norma de grado inferior o de un acto, que no concuerda con lo prescripto en una norma de grado superior o, en este caso, con una norma fundamental?
(Sic) de partirse, como señala Hans Kelsen, del supuesto de que cada ordenamiento jurídico-estatal, gradual y orgánicamente estructurado, constituye "un todo en sí cerrado", esto es, un sistema lógico exento de contradicciones, tal sistema unitario parecería quedar destruido, o por lo menos alterado, en el mismo momento en que se destaca dentro de él la falta de correspondencia lógica entre dos o más normas de diferente grada.
Una primera observación sobre este fenómeno parecería evidenciar con claridad, dice Kelsen, que las sentencias y resoluciones contra legem y las leyes inconstitucionales carecen por completo de validez; es decir, son intrínseca y originariamente nulas, ya por haber sido dictadas en contra del procedimiento estatuido por la pertinente norma de grada superior, ya por contener sus partes dispositivas, prescripciones contrarias a las de las normas que las fundamentan.
Demás está señalar que la Res. 161 de la Cámara de Senadores y el Dec. N° 1980/04 que es su consecuencia, constituyen actos administrativos viciados de nulidad absoluta en cuanto al tiempo de duración del mandato de los Ministros designados, por lo que les es aplicable el art. 558 inc. a) del CC y no el art. 551 del CPC, más aún teniendo en cuenta que ésta normativa procesal hace referencia a actos normativos. Esta tesitura traemos a colación sólo como un argumento más de la viabilidad de la presente acción, a los efectos de disipar cualquier duda en relación al derecho que posee el accionante, dada la situación sui generis que se ha suscitado con relación al caso de los Ministros que se encontraban en la misma situación, al ser designados por la misma resolución y decreto emanados del Poder Legislativo y Ejecutivo, respectivamente.
En conclusión, se puede afirmar que la garantía de la independencia del Poder Judicial, constituye sin duda alguna la inamovilidad no solamente de los Ministros de la Corte, sino que también se extiende a los demás magistrados que integran la institución, con la sola condición de mantener la buena conducta. La cuestión de la inamovibilidad, como se ha podido comprobar, ha acaparado la atención de propios y extraños, porque precisamente toca la garantía prevista en la constitución, cual es la independencia del Poder Judicial. Es algo incuestionable, en el terreno de la doctrina y en el de los hechos, que la independencia de los jueces, primera condición reclamada para el buen desempeño de sus funciones y esencial en el sistema de la división de los poderes, se obtiene con mayor seguridad con la inamovilidad mientras dure su buena conducta, que con su periódica renovación.
En base a todo lo expuesto, es criterio de este preopinante, que corresponde hacer lugar a la presente acción, declarando con alcance de certeza constitucional que el Dr. Miguel Oscar Bajac Albertini, actual Ministro de la Corte Suprema de Justicia, ha alcanzado la inamovilidad de conformidad con el art. 261 de la CN. Es mi voto.
Blanco
El Dr. Blanco manifestó: Se presenta el Prof. Dr. Miguel Oscar Bajac Albertini, en su carácter de Ministro de la Corte Suprema de Justicia del Paraguay, y promueve ante la Sala Constitucional una acción declarativa de certeza constitucional a fin de que por esta vía se declare que ha adquirido la inamovilidad en el cargo de Ministro de la Corte Suprema de Justicia.
La acción planteada: En su escrito de promoción de la acción manifiesta entre otras cosas: "...La carrera judicial desempeñada por mi persona en calidad de Magistrado tuvo sus inicios en el Dec. N° 4 de fecha 15 de septiembre de 1995, por el cual fui designado en carácter de Miembro del Tribunal Electoral de Concepción, confirmado en el mismo cargo por Dec. N° 761 de fecha 21 de noviembre de 2002, siendo en última rattio designado por Dec. N° 1980 en fecha 15 de marzo de 2004, como Ministro de la Corte Suprema de Justicia, totalizando así más de 14 años en forma ininterrumpida en el ejercicio de loable labor Judicial. Actualmente se ha instaurado en todo el seno de la sociedad paraguaya e inclusive a nivel político y jurídico la discusión sobre la inamovilidad o no, que nos asiste a cada uno de los actuales Ministros de la Corte Suprema de Justicia de nuestro país, siendo ello de público conocimiento por lo cual se hace innecesaria prueba alguna en tal sentido, por constituirse en un hecho notorio. A más de las circunstancias descriptas precedentemente, existe otra duda, ya que también se ha establecido el debate sobre la aplicabilidad en mi caso particular de la colisión existente entre las normas establecidas en el art. 252 de la CN -a la cual se le atribuye el carácter general- con la llamada "norma especial" contemplada en el art. 261 del mismo cuerpo legal. Mi postura oficial al respecto no la puedo dar en esta acción declarativa, a raíz de que la misma podría ser tomada eventualmente como una suerte de preopinión para casos análogos, pero lo que sí puedo asegurar sin temor a equívocos; que ya sea en uno u otro caso, en mi persona se encuentran reunidos todos y cada uno de los requisitos exigidos por ambos articulados, a los efectos de ser beneficiado con la declaración de inamovilidad en el cargo que hoy ostento...". En este orden de ideas el accionante manifiesta que se encuentran reunidos los requisitos para el estudio de la acción por encontrarse compelido por los elementos del estado de incertidumbre, interés actual y la inexistencia de otra vía legal, continuando manifestando: "...Como es bien sabido y ya lo referimos ab-initio, el régimen de inamovilidad de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia ha generado un gran debate a nivel nacional, que aún no se ha disipado. En este sentido, actualmente es incluso debatido si a los Ministros de Corte se les aplica el art. 252 in fine o el art. 261 de la CN en cuanto al régimen de la inamovilidad, siendo tal cuestión objeto de opiniones dispares incluso en le seno de la Corte Suprema de Justicia. Por ende, la incertidumbre respecto de la cuestión es notoria, máxime considerando la índole de la declaración que se pretende, referida a la adquisición de la inamovilidad...".
Asimismo, requiere el pronunciamiento de esta Sala Constitucional a fin de que se declare con alcance de certeza constitucional que él mismo debe permanecer en el cargo en los límites dispuesto por el art. 252 in fine de la CN en concordancia con el art. 261 de la CN (edad de 75 años), para ello recurre a la normativa vigente (art. 3, 137, 247, 252 y 261 de la CN; art. 99 del CPC y art. 3 inc. a) de la Ley 609/95), así como a la doctrina y a jurisprudencia nacional y extranjera sobre la materia.
El Dictamen del Fiscal General del Estado. Por su parte, el Sr. Fiscal General del Estado por Dictamen N° 299 de fecha 19 de marzo de 2009 recomendó se deniegue la petición que ha sido fundada en lo dispuesto por el art. 252 in fine de la CN en razón a que a su criterio no se reúnen los presupuestos requeridos para la aplicación de dicha norma. Si embargo, recomienda se acoja favorablemente la petición de conformidad a la norma del art. 261 de la CN, entendiendo que resulta perfectamente aplicable al caso ya que dicha norma alude a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, su permanencia en el cargo y los modos en que produce su retiro del mismo (por jubilación o juicio político).
Análisis de Admisibilidad: En primer término, corresponde hacer un breve análisis en relación a la admisibilidad de la acción planteada. Ciertamente, la misma se encuentra contenida en lo dispuesto por el art. 99 del CPC: "El interés del que propone la acción podrá limitarse a la declaración de la existencia o no existencia de una relación jurídica o a la declaración de autenticidad o falsedad de un documento".
El fin claro de la norma y de la instancia prevista en la misma es la de un pronunciamiento con carácter de afirmación de certeza, ya sea de un derecho o estado jurídico de un acto con posibles efectos directos para el derecho de quien peticiona, ya sea positiva o negativamente. No implica constitución o ejecución de derechos, simplemente la declaración de la existencia de una situación de hecho, que es pasible de ser subsumida dentro de alguna de las normas que integran el elenco legal de la Nación.
Doctrinariamente se la ha definido como "...aquella que tiente a obtener un pronunciamiento que elimine la falta de certeza sobre la existencia, eficacia, modalidad o interpretación de una relación o estado jurídico" (Haro, Ricardo "La Doctrina Judicial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre la acción declarativa de inconstitucionalidad", publicado en la página web de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba -www.acaderc.org.ar/doctrina/artículos).
Los Profesores Lino Palacio y Adolfo Alvarado Velloso afirman: "...denomínase pretensión declarativa a aquella que tiende a obtener un pronunciamiento que elimine la falta de certeza sobre la existencia, eficacia, modalidad o interpretación de una relación o estado jurídico" (Alvarado Velloso, Adolfo y Palacio Lino "Código Procesal Civil y Comercial de la Nación", T. 7, p. 171, Editorial Rubinzal Culzoni, Santa Fe-República Argentina, 1993).
Toda esta exposición doctrinal permite afirmar que la acción meramente declarativa tiene el rol principal de brindar certeza a situaciones, que dadas las circunstancias del momento o de las diversas pretensiones que pudieran efectuarse con respecto a una relación o estado jurídico determinados pudieran darse y afectar con ello los derechos de una o más personas.
Se tiene por tanto como primera premisa de este análisis de admisibilidad una acción procesal (derecho subjetivo material de reclamación ante las autoridades) cuyo contenido pretensional lo constituye una declaración, en este caso del derecho a permanecer en el cargo. Ahora, dado que las reglas cuya interpretación se requiere son de índole constitucional (art. 252 in fine de la CN y art. 261 de la CN), conforme a la normativa constitucional, corresponde a la máxima instancia judicial, en este caso la Sala Constitucional el estudio de la petición.
Que, teniendo presente que el art. 247 de la CN reza: "El Poder Judicial es el custodio de esta Constitución. La interpreta, la cumple y la hace cumplir...", siendo el máximo interprete de la Constitucional Nacional la Corte Suprema de Justicia y en lo atinente a las declaraciones de constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas, la Sala Constitucional, conforme lo prevé el propio art. 260 de la CN, en consonancia con lo dispuesto por la Ley 609/95.
Ello, en definitiva resulta procedente, por cuanto la declaración de certeza sobre la situación que se presenta en torno al presente caso concreto en cuanto a la relación de permanencia y estabilidad en el alto cargo de la magistratura -en aplicación de una norma de rango constitucional- a fin de disipar la duda y evitar que se avasallen principios contenidos en la Carta Magna, tales como la independencia del Poder Judicial, su institucionalidad, la inamovilidad de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia y de los demás Magistrados y el derecho a la carrera judicial, interpretación que por la naturaleza de las normas involucradas, corresponde indudablemente a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
En relación a los presupuestos normativos que condicionan el ejercicio de la acción meramente declarativa lo constituyen de acuerdo a la doctrina: a) Un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance o modalidades de una relación jurídica; b) Perjuicio o lesión (daño) actual o inminente al demandante; c) Inexistencia de otro medio legal para poner término a la incertidumbre (Alvarado y Palacio, obra cit., p. 174; Haro Ricardo, artículo citado).
En cuanto al primer presupuesto, la incertidumbre se configura puesto que, como bien lo afirma el peticionante, la cuestión es materia de discusión en el ámbito nacional, lo cual constituye un hecho notorio, en cuanto a la inamovilidad de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia y si la misma se debe a lo dispuesto por el art. 252 in fine de la CN o a lo reglado por el art. 261 de la Carta Magna y es ello lo que debe ser dilucidado por intermedio de la acción promovida y la resolución que se adopta.
En cuanto al segundo requisito, existe una clara inminencia del daño, ya que del resultado (Sentencia) de la acción promovida se desprenderá si el peticionante es titular o no del derecho de permanencia en el cargo, que efectivamente ha sido cuestionada fuertemente, máxime si se tiene en cuenta que existe una actuación administrativa (Res. N° 161 de fecha 15 de marzo de 2004 de la Cámara de Senadores) que se refirió a un plazo de duración del mandato, lo cual implica que en ausencia de una acción como la planteada, el peticionante pudiera sufrir efectos negativos graves, cercenando los derechos que le amparan la propia Constitución Nacional con lo cual queda claramente acreditado este presupuesto.
Por último, en cuanto al tercer requisito legal, la pretensión del peticionante resulta clara: declaración de su carácter de Ministro de la Corte Suprema de Justicia, inamovible en el cargo, sea en virtud a lo dispuesto por el art. 252 in fine o 261 de la CN, por tanto, es precisamente la acción declarativa de certeza la que se erige como la vía procesal idónea para la reclamación realizada, por lo que al no realizar distingos la norma procesal, válidamente puede aludir a cuestiones meramente legales o a la interpretación de la norma constitucional y como la Corte Suprema de justicia es el máximo intérprete de la Constitución Nacional, que ejerce el control de constitucionalidad a través de la Sala Constitucional, siendo el cuestionamiento de naturaleza meramente interpretativa de normas de rango constitucional, la acción declarativa de certeza constitucional constituye la vía oportuna para ello. El plazo de interposición: En cuanto al plazo requerido por la Ley para la presentación de la acción corresponden ciertas precisiones. En ese orden de cosas el art. 551 in fine del CPC determina: "Imprescriptibilidad de la acción y sus excepciones..., cuando el acto normativo tenga carácter particular, por afectar solamente derechos de personas expresamente individualizadas, la acción prescribirá a los seis meses, contados a partir de su conocimiento por el interesado". Por otro lado, el art. 658 del CC dispone: "No prescriben: inc. a) la acción de impugnación de los actos nulos...".
Se perciben dos normas que no se contraponen, sino se complementan, por un lado la norma adjetiva que declara que la acción procesal no ejercida por el particular afectado contra actos normativos que lo afectan exclusivamente prescribe a los seis meses del conocimiento del hecho generador del reclamo. Por otro lado, la norma sustantiva que determina que los actos viciados de nulidad pueden ser anulados en cualquier tiempo, es decir que la reclamación puede ser opuesta en cualquier momento, sin limitación temporal alguna.
En este sentido, es mi opinión que la prescripción no puede operar en el caso concreto debido a que nos encontramos ante un notorio caso de "invalidez" al establecer el Congreso Nacional en la Res. N° 161/02 un plazo para el ejercicio del cargo de Ministro de la Corte Suprema de Justicia teniendo presente que la propia CN es que la determina el plazo concreto, no estando el Senado facultado a realizar tal actuación administrativa, por tal motivo podemos afirmar que nos encontramos ante un vicio del acto, en este sentido, cabe mencionar que el plazo para cuestionar el vicio en la actuación del Senado al establecer período del mandato de los Ministros de la Corte es imprescriptible, de esta manera la doctrina sostiene que "...un supuesto de inexistencia de acto administrativo...sin virtualidad jurídica para modificar la situación jurídica entre las partes, en cualquiera de esas terminologías o hipótesis no hay entonces acto alguno del cual pueda empezar a correr el plazo...en otras palabras la acción es imprescriptible..." (1). Por tanto, esta Sala Constitucional puede avocarse a estudiar el vicio existente en la Res. N° 161/02 del Congreso Nacional, debido a que la prescripción de la instancia no puede operar, por tanto corresponde el estudio de la presente acción de declaración de certeza constitucional.
Sin embargo la cuestión no resulta tan sencilla o matemática como se pretende. Ciertamente, el acto normativo particular por el que se designa Ministro de la Corte Suprema de Justicia al Prof. Dr. Miguel Oscar Bajac Albertini por parte de la Cámara de Senadores en su art. 1 señala, como ya se ha dicho que el nombramiento se hace por el período de cinco años conforme a lo dispuesto por el art. 252 de la CN, sin embargo, ello merece ciertos reparos y reflexiones que conducen, indefectiblemente a la admisibilidad para estudio, sin que exista impedimento temporal al respecto, en los parámetros de nulidad atento lo dispuesto por el art. 658 del CC citado.
Procedimiento para la elección de Ministro de la Corte suprema de Justicia. Conforme a la normativa del art. 264 inc. 1 de la CN en la designación de los Ministros de la Corte intervienen tres órganos diversos: el Consejo de la Magistratura (órgano extra poder), la Cámara de Senadores (Poder Legislativo) y el Presidente de la República (Poder Ejecutivo).
En tal sentido el art. 264 de la CN establece: "...Son deberes y atribuciones del Consejo de la Magistratura: 1) proponer las ternas de candidatos para integrar la Corte Suprema de Justicia, previa selección basada en la idoneidad, con consideración de méritos y aptitudes, y elevarlas a la Cámara de Senadores para que los designe, con acuerdo del Poder Ejecutivo...". De conformidad a la interpretación normativa de la norma citada, previa selección de los postulantes el Consejo de la Magistratura eleva ternas a la Cámara de Senadores para su designación, esto en concordancia con el art. 224 de la Carta Magna por el cual establece que dentro de las atribuciones de la Honorable Cámara de Senadores se encuentra en el inc. 4) "...designar o proponer a los magistrados y funcionarios de acuerdo con lo que establece esta Constitución...", una vez designada la persona entre los ternados por la Cámara de Senadores, se comunica la designación, en el caso que nos ocupa por la Res. N° 161 de fecha 15 de marzo de 2002, a fin de que el Poder Ejecutivo brinde el acuerdo Constitucional si así lo considera pertinente conforme las disposiciones del citado art. 64 del CN.
Abocándonos al caso concreto identificamos que la Res. N° 161/02 por la cual se pronuncia la Honorable Cámara de Senadores contiene dos actuaciones, la primera, la Designación conforme lo establece la Constitución Nacional de los Ministros de la Corte suprema de Justicia y en segundo lugar, el plazo en el cual ejerce sus funciones. La primera actuación, es una actividad propia del Senado y no merece análisis alguno ya que contiene todos los elementos de legalidad, ahora bien, la segunda actuación; si es objeto de análisis ya que contiene los vicios de competencia y objeto, que son elementos del acto administrativo, aplicándose por tanto los parámetros de lo dispuesto por el art. 658 del CC citado.
Ahora bien, al realizar un análisis pormenorizado del proceso de elección de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia varias consideraciones pueden realizarse al respecto. En primer término, que tanto el Consejo de la Magistratura como los demás órganos concurrentes en la designación de Ministros de Corte lo hacen en su carácter de órganos con la facultad administrativa de adoptar decisiones que producen efectos jurídicos (emiten actos de gestión administrativa) intermedios o preparatorios, pero la peculiaridad del acto decisorio de designación reviste calidad de lo que en doctrina se conoce como acto administrativo de configuración compleja, que es caracterizado por Marienhoff como "...el emanado de la voluntad concurrente de varios órganos o de varios sujetos administrativos cuyas voluntades se funden en una sola voluntad" (Marienhoff, Miguel "Tratado de Derecho Administrativo, T. II, Editorial Abeledo Perrot, p. 408). Por otro lado se ha dicho también: "...Lo que singulariza al acto complejo es que la declaración de voluntad administrativa se concreta con la intervención conjunta o sucesiva, de dos o más órganos" (Emilio Fernández Vázquez, "Diccionario de Derecho Público, Ed. Astrea, p. 44, año 1981, Buenos Aires).
Los precitados tres órganos públicos, ejercitan funciones en diversos ámbitos de la administración pública, dentro de sus respectivas esferas de competencia, y en definitiva, confluyen en un decisorio expresivo de la voluntad estatal en asuntos determinados.
El Consejo de la Magistratura, llamando a concurso de méritos y aptitudes y seleccionando candidatos en ternas, agotando con ello su tarea legal. Al Senado compete escoger uno de los ternados (designación), lo que implica otra etapa procedimental en grado de preclusión. Finalmente, el Poder Ejecutivo prestará o no su acuerdo constitucional.
Entonces, se advierte que el trámite de referencia está sometido al rigor de los actos preparatorios sucesivos, finalizando con la emisión del Decreto gubernamental otorgando o no ese "acuerdo" ya mencionado.
En consecuencia la labor del Consejo de la Magistratura equivale a la tarea desarrollada por cualquier "comisión de licitaciones" que se estructura a los efectos de monitorear todo proceso de contratación pública, de obras y servicios, proponiendo, finalmente tres alternativas igualmente válidas, para que el órgano subsiguiente -el Senado- escoja uno de ellos, sugiriéndolo posteriormente al Poder Ejecutivo. Este último podrá o no otorgar el acuerdo constitucional. En este punto, múltiples son las opiniones respecto del temperamento a adoptar especialmente para el supuesto del rechazo, entre ellos están los que niegan tal posibilidad, o los que afirman que el Senado debe escoger a uno de los restantes y también, quienes afirman que debe regirse por el procedimiento previsto para el veto presidencial. En última instancia, se preguntan, ¿qué pasaría si el Senado se ratificara en el primer candidato? Las cuestiones controvertidas son abundantes, pero de insuficiente regulación constitucional en la materia.
Está también lo relativo a la naturaleza jurídica atribuida a los decisorios de cada uno de los estamentos administrativos intervinientes. Es o no: ¿Acto administrativo definitivo? O por el contrario ¿simplemente preparatorios o interlocutorios? Si es lo primero, cada uno de ellos por si sólo constituiría técnicamente "acto administrativo" y por ende, habilitante para la interposición de demandas judiciales, para el caso de discordancia. Si es lo segundo, acto interlocutorio, inhabilitaría la promoción de demandas judiciales en razón de la falta de agotamiento de la instancia administrativa previa, tal como así lo exige el art. 3 de la Ley 1462/35. Es más, siendo el conjunto de trámite señalado de eminente carácter administrativo, a quien recurrir para encontrar aquella autoridad pública que tenga la potestad de dirimir la eventual controversia. ¿Es al Senado?, ¿es al Poder Ejecutivo? O ¿a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia? Se excluiría la competencia del Tribunal de Cuentas por causa del expresado art. 3 de la Ley 1462/35.
Se anticipa opinión apresurada: el acto administrativo cuando se trata de los de carácter complejo no se perfecciona, no existe mientras el Presidente de la República no exprese su voluntad. A partir del cumplimiento de este requisito se podría atribuir al Estado toda consecuencia jurídica emergente.
Esta relación secuencial tiene importancia superlativa considerando que estamos hablando de la contratación pública de servicios, siempre sometida al proceso licitatorio de rigor, que como se sabe está regida por los principios jurídicos de legalidad, debido proceso legal, igualdad de oportunidades, transparencia, independencia, objetividad, etc. y lo más importante, el de no sorpresa.
El pliego de "bases y condiciones" del concurso de méritos y aptitudes normalmente no aparece en la convocatoria del Consejo de la Magistratura, y como se sabe, es la primera Ley de la competencia, y tal omisión está salvada por la normativa relativa al caso, y que para los candidatos a Ministros de Corte Suprema de Justicia, básicamente está contenida en la CN, en especial, los arts. 252 y 261, relativos a la inamovilidad en discusión. El primero haciendo referencia a los sucesivos quinquenios en el ejercicio de la función jurisdiccional y el segundo para el supuesto de acceso, con prescindencia de la carrera judicial, al cargo de Ministro, munido o no -el candidato- de la condición de estar o no en ejercicio de cargo judicial. En resumen: estas disposiciones refieren tres hipótesis posibles, las cuales se tienen por sabidas por parte del postulante ante el Consejo de la Magistratura.
Finalmente ese Consejo "adjudica" a tres candidatos la condición de "ternados" y estos están convencidos, porque la normativa constitucional así lo señala, de la inamovilidad hasta los 75 años, en los términos del art. 261 y en esa inteligencia elaboran su proyecto de vida y establecen las expectativas personales que llegan a incluir la posibilidad de adquirir o completar alguna jubilación en curso y otros valores que pudieran estar en juego.
El caso es que al llegar al Senado se encuentra con la sorpresa de que la vigencia del mandato no es hasta los 75 años como lo prescribe la Constitución, sino solamente un quinquenio, con lo cual el pliego de bases fue variado de modo inconstitucional, extemporáneo e ilegal, debiendo tenerse por inexistencia aquella cláusula.
En el caso puntual, y volviendo al acto de designación, tanto el llamado a concurso de méritos (Edicto N° 8/03) y la integración de ternas no determina un plazo de duración del mandato constitucional del ejercicio del cargo de Ministro de Corte, por su parte la Resolución emanada de la Cámara de Senadores (N° 161 de fecha 15 de marzo de 2004) si lo hace sin estar facultado constitucionalmente a realizarlo para que posteriormente en aplicación del principio de reformatio in melius el Decreto emitido por el Presidente de la República (N° 1980 del 15 de marzo de 2004) no aplica plazo alguno de conformidad a las disposiciones del art. 261 de la CN.
Claramente se vislumbra que dos de los tres órganos que intervienen en el proceso de nombramiento de Ministros de la Corte Suprema de Justicia interpretan que su designación no está sometida a plazo alguno, lo cual condice expresamente con lo dispuesto por el art. 261 de la CN, en cuanto a que su remoción sólo puede producirse por el Juicio Político. El único plazo que rige para los mismos, en lo que hace a su retiro de la función jurisdiccional, es el de su edad cronológica.
Ahora bien, aclarada tal cuestión, con la certeza de que la cláusula de limitación temporal del cargo introducida por la Cámara de Senadores en la Res. N° 161, constituye una norma aislada del conjunto de actos inexistentes emanados de órganos públicos (Consejo de la Magistratura-Cámara de Senadores-Poder Ejecutivo) que finalmente determinan el acceso al cargo de Ministro de la Corte Suprema de Justicia.
De igual manera, porque resulta contraria a lo dispuesto por el art. 261 de la CN que no determina un plazo de duración del mandato de los Ministros de la Corte, sino que establece las reglas de remoción (Juicio Político), así como el límite de edad para el retiro de la función (sesenta y cinco años).
Tampoco lo hace la norma del art. 264 inc. 1 de la Carta Magna al determinar el procedimiento para el nombramiento de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, se alude a los presupuestos y a la necesidad del Acuerdo del Poder Ejecutivo a la elección realizada ante la Cámara de Senadores, pero en ninguna parte se refiere al plazo de cinco años como de duración del mandato, por lo que indudablemente se puede hablar de la mencionada reformato in mejus a favor del Ministro recurrente.
Vicios de la Res. N° 161/02 H.C.S. El razonamiento precedente encuentra un fundamento doctrinal fuerte, principalmente en la obra del doctrinario nacional Prof. Dr. Juan Carlos Mendonça, específicamente en su obra "Cuestiones Constitucionales", ps. 99 a 105, Editora Litocolor, Asunción-Paraguay, año 2007, desarrolla la tesis de los actos constitucionales inválidos y los actos inconstitucionales nulos.
Sostiene que los actos inconstitucionales inválidos son aquellos definidos por la norma del art. 137 in fine de la CN que declara: "...Carecen de validez todas las disposiciones o actos de autoridad opuestos a lo establecido por esta Constitución". Por otro lado, los actos inconstitucionales nulos son aquellos prescriptos por el art. 248, 2° párr. que determina: "...En ningún caso los miembros de los otros poderes, ni otros funcionarios, podrán arrogarse atribuciones judiciales que no estén expresamente establecidas en esta Constitución, ni revivir procesos fenecidos, ni paralizar los existentes, ni intervenir de cualquier modo en los juicios. Actos de esta naturaleza conllevan nulidad insanable...". Ambos casos encuentran la razón de su invalidez o nulidad en la inconstitucionalidad de su origen.
En cuanto a la categoría de actos inconstitucionales inválidos desarrolla una tesis que por ser bastante esclarecedora se reproduce in extenso: "...Válida es la norma que ingresa al sistema porque cumple con todas las reglas de admisión impuestas por el sistema y además no viola regla alguna de rechazo impuesta por el sistema. Para poner un ejemplo: Si se dictara una Ley con efecto retroactivo, o que pretendiera tener efecto retroactivo, ella se enfrentaría a la regla del sistema, contenida en la Constitución, que no admite las leyes con efecto retroactivo. La consecuencia sería que no puede ingresar al sistema, por consiguiente no puede llegar a ser válida. Pero, de acuerdo con nuestra Constitución, por esa irracionalidad que señalamos, sin embargo, la norma puede ingresar al sistema y permanecer en él, pues lo único que va a ocurrir con ella, si se declara su inconstitucionalidad, es que va a ser inaplicable. No se le va a poder aplicar, pero va a quedar dentro del sistema. Y no se le va a poder aplicar solamente a aquel que obtuvo la declaración de inconstitucionalidad, aunque se le va a aplicar a todos los que no obtuvieron esa declaración. La norma continúa formando parte del sistema, porque no hay disposición alguna en la Constitución Nacional que permita declarar que no es parte del mismo o, expresado de otro modo, ninguna disposición que permita su expulsión. El art. 137, que nos dice que es inválida, no está complementado por otro caso que designe el órgano competente para excluirla del sistema. La Corte únicamente puede declararla inaplicable, y por añadidura, sólo para el caso concreto, con valor "inter partes"... (ps. 101 y 102).
Más adelante advierte que como regla general los actos inconstitucionales nulos afectan a sentencias o procesos y que por otro lado, la invalidez afecta a leyes o actos de autoridad similares. En este caso, se advierte que efectivamente del texto expreso de las aludidas normas constitucionales, cuando dice que son inválidos "los actos de autoridad opuestos a la Constitución" alude a leyes o actos normativos de naturaleza similar, derivados del órgano administrativo con la expresa facultad para ello. Cuando por otro lado sostiene que son nulos los actos ejecutados por otras autoridades, diferentes a las judiciales, que impliquen graves injerencias en la actividad jurisdiccional, ello trasluce que dicha injerencia sea para revivir procesos fenecidos, paralizar los procesos existentes o intervenir de cualquier modo es efectuada en el propio ámbito procesal, sea en las resoluciones dictadas por los órganos jurisdiccionales o en el proceso que los precedió.
Admite el citado autor, que en el último de los casos -actos inconstitucionales nulos- la acción respectiva debe ser presentada dentro del plazo que la Ley procesal determina (art. 551 in fine del CPC), ello por impero de lo dispuesto por el art. 260 inc. 2 de la CN que determina al regular los deberes y atribuciones de la Sala Constitucional: "...inc. 2. Decidir sobre la inconstitucionalidad de las sentencias definitivas o interlocutorias, declarando la nulidad de las que resulten contrarias a esta Constitución".
De todo lo cual se deduce: 1) que la Carta Magna reconoce dos categorías de actos inconstitucionales, aquellos nominados nulos y los conocidos como inválidos; 2) que los actos inconstitucionales nulos son propios de las resoluciones judiciales o los procesos que le precedieron, en virtud a lo dispuesto por el art. 248 inc. 2 de la CN, en tanto que los actos inconstitucionales inválidos aluden a actos normativos de autoridad de acuerdo a la norma del art. 137 de la Carta Magna; 3) que la regla de prescripción establecida en el art. 551 del CPC afecta únicamente a los actos procesales inconstitucionales nulos, ello por imperio de lo dispuesto por el art. 260 inc. 2).
Resulta por tanto, que la cláusula inserta en la resolución emanada de la Cámara de Senadores tiene un carácter de inválida, por cuanto no ha sido expresamente prevista en la Constitución Nacional, por lo que conforme al principio de legalidad del Derecho Público: todo lo que no está expresamente permitido, está prohibido, la misma debe ser declarada ineficaz y en consecuencia inaplicable para el presente caso.
Al analizar la Res. N° 161/02 nos referimos a una actuación del Congreso Nacional, en razón que el mismo cumple con un eslabón en la cadena de elección del Ministro de la Corte, también no debemos dejar de mencionar que mal podríamos referirnos a un acto administrativo de la Cámara de Senadores al establecer el tiempo de duración del mandato de los Ministros de la Corte Suprema, ya que no reúnen todos los elementos del acto administrativo, el cual se compone: por la competencia (estar facultado por Ley para dictar el acto), causa, objeto (es aquello que el acto decide), procedimiento, motivación y fin, asimismo, otros doctrinarios sostienen como elementos, la voluntad y la legalidad del acto, por lo que de la simple lectura se constata que si bien es cierto el Senado ha establecido el plazo, no así el ejecutivo, dotando esta duda a favor del accionante, más aún cuando la imposición, del plazo es a todas luces inconstitucional y por lo tanto arbitraria, elementos fundamentales, que hacen en base a la acción incoada. En este sentido, la actuación del Senado al atribuirse la función de establecer el plazo por el cual ejercen su mandato los Ministros de la Corte Suprema de justicia, infringe contra el elemento del acto administrativo de competencia, ya que no existe norma Constitucional o Ley que otorgue al mismo esta facultad, también, existe un vicio en otro elemento del acto administrativo como es el objeto, debido a que el objeto de la Res. 161/02 es el de designación de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia según mandato constitucional, y no el de establecer el plazo de duración del ejercicio del cargo de los miembros del Máximo Tribunal del País. En este orden de ideas, debemos acotar que "...el vicio del acto deviene no tanto de que le falte un elemento que teóricamente pueda considerarse pertinente, sino más bien de la magnitud del incumplimiento del orden jurídico que signifique el requisito concretamente violado..." (2).
Puntualizamos en consecuencia que la Res. 161/02 al determinar el plazo de cinco años para el ejercicio de cargo de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia cae en el vicio del objeto ya que la actuación del Senado al determinar el plazo de ejercicio no es facultad del mismo, por tanto, la actuación objeto de la Resolución mencionada es a Designación de los Ministros de la Corte y no otro. En lo referente a la vulneración de la competencia, primer debemos establecer que la "...competencia es el conjunto de facultades que un órgano puede legítimamente ejercer..." (3) en el caso que nos ocupa el Senado no esta facultado por la constitución, ni Ley alguna a determinar el plazo por el cual los Miembros de la corte suprema de Justicia durarán en su cargo, ya que dicho plazo lo determina la Constitución Nacional (art. 261), por tanto, nos encontramos con un vicio en una parte de la Resolución.
Por tanto, en relación al plazo establecido por la Honorable Cámara de Senadores en relación a la designación de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia corresponde tratarlo como un no-acto administrativo, "...como un mero pronunciamiento sin virtualidad jurídica..." (4), por cuanto, los efectos de plazos que mal pretendió el Senado establecer no produce consecuencia alguna, por estar viciado al no contener todos los elementos del acto administrativo.
El acto inexistente es una categoría ajena a la nulidad o invalidez. El argumento aquí es que la invalidez se refiere a actos que existen, pero que, por algún motivo, no producen o dejan de producir sus efectos propios. En la inexistencia, en cambio, no habría acto; de manera que el negocio ni siquiera puede ser considerado como válido o inválido. También se aduce que la inexistencia no es algo que pueda ser tenido en cuenta por el Derecho y, aquí, suele citarse invariablemente a Moyano, quien dijera que "más que un principio jurídico, es una noción primordial del razonamiento y de la lógica..." (5).
En este entendimiento, el art. 261 de la CN, establece en la parte que alude a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia (Sección II del Capítulo III del Título I intitulado: De la Corte Suprema de Justicia) que el retiro de la función jurisdiccional únicamente puede efectivizarse por juicio político o por haber llegado a la edad de setenta y cinco años. Con lo cual ninguna declaración, acuerdo, Ley, reglamento u ordenanza pueden modificar o contravenir una expresa disposición constitucional, y ello viene impuesto por la propia Carta Magna en su art. 137 in fine que claramente determina: "Carecen de validez todas las disposiciones o actos de autoridad opuestos a lo establecido en esta Constitución" por tanto, la misma debe considerarse inexistente, sin virtualidad jurídica, sin efectos es decir, no crea, ni modifica, ni extingue derechos.
Ya la Corte Suprema de Justicia de Catamarca ha dispuesto en un caso, donde se pretendía aplicar a un Magistrado disposiciones que reñían con el espíritu y normas expresas de la Constitución de la Nación Argentina, con el pretexto de que se había "sometido voluntariamente" a tales condicionamientos, lo cual al entender de dicha instancia provincial, vulneraba la garantía de inamovilidad judicial prevista en la Carta Magna por cuanto "...resulta irrazonable que un acto de voluntad subjetiva y personal pueda purgar, de algún modo, una inconstitucionalidad objetiva que la Jurisdicción de este Tribunal se limita a detectar y así declarar" (Sent. N° 38 de fecha 5 de diciembre de 2006, Expte. Corte N° MA 31/06 "LILLJEDAHL, enrique Ernesto c/ Estado Provin.pecial s/ Acción Declarativa de Certeza e Inconstitucionalidad").
Ha dicho además: "...el sometimiento voluntario a determinado régimen jurídico debe entenderse como la aceptación de los principios rectores que establece el orden constitucional para el ejercicio de la función que se asume, pero nunca a las normas que lo vulneren, ya se que deriven de una norma constitucional o intra constitucional, tal es el criterio que surge del propio juramento que prestan los magistrados y otros funcionarios cuando asumen el cargo (...) por lo que nunca pudo el actor cohonestar lisa y llanamente una norma de la constitución local que, desde su origen contravenía un principio rector la inamovilidad mientras dure su buena conducta contemplado por la Carta Magna Nacional".
Más contundente aún resulta la afirmación realizada por la Corte suprema de la Nación Argentina en el caso Iribarren, cuando al considerar los alegatos del demandado (Estado Provincial) que aludían a que él mismo se había sometido a la normativa que en ese momento atacaba, señaló que tales argumentos deben ser desestimados por cuanto el peticionante "... se vio obligado a someterse como única vía posible para acceder al ejercicio de su actividad (Fallos: 311.1132), situación fácilmente asimilable a los autos".
Teoría de los actos propios. Finalmente, en cuanto a la doctrina de los actos propios y su aplicabilidad al presente caso, que como se ha dicho entraña una nulidad clara, el Dr. Alejandro Borda en su obra "La Teoría de los Actos Propios", Editorial Abeledo Perrot, Bs. As. Argentina, año 1985, p. 117 ha dicho: "...Finalmente, cabe señalar que si se tratara de un acto nulo de nulidad absoluta, el negocio es impugnable aún cuando se actuara contrariando los propios actos. Exceptuando este supuesto, no es invocable la nulidad de un convenio cuando ha existido comienzo de ejecución...".
Claramente, no sólo la normativa constitucional de la República del Paraguay, sino también las normas constitucionales de países latinoamericanos, la doctrina y la Jurisprudencia determinan la inamovilidad de los Magistrados judiciales como garantía de independencia del Poder Judicial, constituyéndolos como inherentes al cargo -en el caso de Paraguay, de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia- y por sobre todo, se ha declarado, que ningún acto anterior o posterior, sea del Magistrado en cuestión o de algún órgano constitucional o privado, puede vulnerar sus principios y normas constitucionales, los cuales son de cumplimiento obligatorio, ello por imperio de lo dispuesto por el art. 137 in fine de la CN siendo la Corte Suprema de justicia su máximo garante en este caso la Sala Constitucional a los fines de reconocer y declarar el derecho reclamado.
En este sentido, el Tribunal Supremo de España resolvió que "...para que los actos propios puedan ser tenidos en cuenta es necesario que los mismos representen de modo concluyente, trascendental y bien precisado la creación, modificación o extinción de algún derecho causando estado y definiendo jurídicamente la situación del que los crea, pues de este modo se queda sometido a sus consecuencias y efectos...". Por lo cual la teoría de los actos propios no puede ser aplicada al caso que nos ocupa en razón que nos encontramos ante actos inválidos, que no pueden producir efectos jurídicos alguno.
Igualmente, conforme a lo dispuesto por el art. 658 del CC los actos nulos pueden ser impugnados y eventualmente declarada su ineficacia en todo tiempo, lo que ocurre en el presente caso, dada la evidente contradicción de la cláusula temporal inserta en la Res. N° 161 de fecha 15 de marzo de 2004 emanada de la Cámara de Senadores en relación a lo previsto por las normas constitucionales contenidas en los arts. 137, 261 y 264 inc. 2, debiendo declararse admisible para su estudio la acción promovida.
Análisis de la inamovilidad-Interpretación del art. 261 de la CN por la Convención Nacional Constituyente al adentrarnos al análisis del art. 261 de la CN, para atender el sentido de la norma debemos analizar a sus antecedentes en la Convención Nacional Constituyente, donde se puede observar en la Sesión Ordinaria N° 37 el art. 261 de la CN se ha tratado con la numeración art. 253 presentándose tres propuestas alternativas, ahora bien, en el desarrollo de la sesión se han discutido los siguientes puntos.
El primero, es en relación a la disquisición que se quería hacer entre el Presidente y los Miembros de la Corte Suprema de justicia, para posteriormente sostenerse que la nomenclatura correcta es "Los Miembros de la Corte Suprema de Justicia".
La segunda cuestión debatida, hace relación a la edad que los Ministros de la Corte deben cesar en sus funciones, en este respecto debemos resaltar que el ciudadano convencional Oscar Pacciello manifiesta entre otras cosas: "Que la edad en la cual los miembros de la Corte deberán cesar, es la..." manifestando su intención de que la única posibilidad de cesación del cargo sea por el límite de edad, en este mismo sentido cita a la figura del Juez Black en los Estados Unidos quien ejerció el cargo hasta llegar cerca de los 90 años. En idéntico sentido el ciudadano convencional Emilio Oriol Acosta manifestó en relación al acápite del artículo en estudio que: "...se debe contemplar cesación, por que acá dice "de la remoción de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia" a mi criterio, debería decir "de la remoción y cesación de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, para ser completo el acápite de este artículo, ciudadano Presidente, porque la primera idea se refiere a la remoción, pero también contempla el caso de cesación, que está establecido en este proyecto de artículo...".
Como podemos apreciar la intención de los constituyentes fue la de determinar la forma en la cual podrían ser removidos y cesados en sus cargos los Ministros de la Corte Suprema de Justicia sin establecer plazo alguno más que el límite de su edad, para mayor claridad debemos rememorar las disposiciones del art. 196 de la Constitución de 1967 que si establecida el período por el cual debían ejercer los Ministros de la Corte sus cargos.
En igual sentido el art. 82 de la Constitución de 1940 establece un período de tiempo, con lo que podemos razonar con propiedad que la intención de los Convencionales Constituyentes -lo cual se encuentra expreso en la CN en el art. 261- fue el de no establecer período de ejercicio de la función sin más obstáculo que el juicio político y la edad de 75 años. Por tanto, toda persona designada a ejercer la función de Ministro de la Corte Suprema de justicia, que no haya sido sometido a Juicio Político posee la inamovilidad permanente hasta los 75 años de edad.
Análisis de la cuestión sometida a la Sala Constitucional. La cuestión a resolver transunta la interpretación de las normas constitucionales que aluden la permanencia en el cargo (inamovilidad) de los Magistrados Judiciales y muy especialmente de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia.
Al iniciar el estudio de la petición, es de rigor determinar el marco normativo que dirigirá la argumentación que se expondrá a continuación y cuyos elementos constituyen fundamentos de la decisión que finalmente será propuesta. En ese sentido, el art. 252 señala: "De la inamovilidad de los magistrados. Los magistrados son inamovibles en cuanto al cargo, a la sede o al grado, durante el término para el cual fueron nombrados. No pueden ser trasladados, ni ascendidos sin su consentimiento previo y expreso. Son designados por períodos de cinco años, a contar de su nombramiento. Los magistrados que hubiesen sido confirmados por dos períodos siguientes al de su elección, adquirirán la inamovilidad en el cargo hasta el límite de edad establecido para los Ministros de la Corte Suprema de Justicia".
El art. 261 dispone: "De la remoción y cesación de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia. Los Ministros de la Corte Suprema de Justicia sólo podrán ser removidos por juicio político. Cesarán en el cargo cumplida la edad de setenta y cinco años".
Por su parte, el art. 264 dispone: "...son deberes y atribuciones del Consejo de la Magistratura: 1) proponer las ternas de candidatos para integrar la Corte Suprema de Justicia, previa selección basada en la idoneidad, con consideración de méritos y aptitudes, y elevarlas a la Cámara de Senadores para que los designe con acuerdo del Poder Ejecutivo".
Igualmente corresponde traer a colación la Resolución N° 1113 de fecha 17 de mayo de 2007 dictada por la Corte Suprema de justicia en relación a la calidad de Magistrado Judicial, así como los presupuestos para adquirir la inamovilidad en el cargo, conforme a lo dispuesto por el art. 252 de la CN, ello por constituir una decisión que vincula a la Sala Constitucional a los fines de la definición del planteo.
En la misma se sostuvo que son Magistrados Judiciales aquellos que ejercen la función jurisdiccional -Juez, de Paz, Juez de Justicia Letrada, Juez de 1ª Instancia, Miembros de los Tribunales de Apelación, Miembros del Tribunal de Cuentas, Jueces de los Tribunales y Juzgados Electorales, Miembros del Tribunal Superior de Justicia Electoral y Ministros de la Corte Suprema de Justicia- y a los que resulta aplicables lo dispuesto por el art. 252 de la CN, y en los casos específicos, en concordancia con lo preceptuado por el art. 8 de las Disposiciones Finales y Transitorias.
Dentro del contexto de la citada Res. 1113/07, se ha definido además el término "Confirmación", de la siguiente manera: "...el acto o hecho de confirmación constituyente la culminación de un proceso, que necesariamente debe repetirse, en dos ocasiones posteriores al primer período, para que el magistrado adquiera la inamovilidad en el cargo" (Voto del Dr. Altamirano).
En cuanto a su alcance, el citado Ministro ha dicho: "...Por otra parte un magistrado estando en ejercicio de su función, cualquiera sea el tiempo de transcurso del período para el cual fue designado, que concursa y es designado para un cargo de sede o rango superior, la designación del mismo tiene los alcances de una confirmación. Afirmo esto porque la confirmación implica; básicamente una nueva designación y en el caso corresponde tener como producida por tratarse de la misma función: Magistrado".
En ese orden de cosas, el Ministro César Garay ha precisado al expresar su opinión sobre el punto: "...La inamovilidad permanente que prevé la Constitución Nacional, por lo demás no puede entenderse como el resultado de dos confirmaciones en el mismo cargo, grado o sede que desempeña el Magistrado respectivo, sino como la consecuencia necesaria de dos designaciones (confirmaciones) en el ejercicio de la función jurisdiccional, sea en el mismo cargo, grado y sede, como también en otro cargo, otro grado y otra sede, pues lo que interesa es que -previo cumplimiento de los períodos completos de cinco años, luego de cada designación- el interesado haya sido designado (confirmado) en la función jurisdiccional".
Igualmente, el Dr. Núñez ha dicho: "...la inamovilidad a que se refiere el citado art. 252 CN implica que una vez cumplido con el tercer período consecutivo en el cargo de magistrado judicial, el beneficiario ya no debe concursar para un período siguiente sino que adquiere el derecho de permanecer en el cargo hasta la edad de 75 años".
Tal como lo sostiene el peticionante, la Constitución Nacional contiene prescripciones relativas a la inamovilidad de os Magistrados Judiciales. En primer lugar, aquella que dispone el mecanismo de confirmaciones sucesivas (art. 252 in fine) que determina como presupuestos para adquirirla: un nombramiento y dos confirmaciones sucesivas. Por otro lado, la norma que alude a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia en cuando a su procedimiento de remoción (juicio político) y duración en el cargo (hasta los 75 años). La materia de estudio se circunscribe a la aplicabilidad de alguna de dichas normas para el caso puntual del Magistrado peticionante.
En lo que hace a la previsión del art. 252 in fine de la CN, el accionante al describir su carrera como Magistrado Judicial ha señalado: "...La carrera judicial desempeñada por mi persona en calidad de Magistrado tuvo sus inicios en el Dec. N° 4 de fecha 15 de septiembre de 1995, por el cual fui designado en carácter de Miembro del Tribunal Electoral de Concepción, confirmado en el mismo cargo por Dec. N° 761 de fecha 21 de noviembre de 2002, siendo en última ratio designado por Dec. N° 1980 en fecha 15 de marzo de 2004 como Ministro de la Corte Suprema de Justicia, totalizando así más de 14 años en forma ininterrumpida en el ejercicio de loable labor judicial... (sic)".
En ese tren de cosas, de acuerdo a la citada Res. 1113 del año 2007 la Corte ha señalado que los Magistrados Judiciales adquieren inamovilidad, tal como lo dispone el mentado art. 252 in fine, luego de dos confirmaciones posteriores a su nombramiento, equiparando las confirmaciones a los ascensos, puesto que lo que se precautela es el derecho a la carrera judicial, en este caso el ejercicio de la función jurisdiccional, con independencia del cargo, sede o grado que se ejerza.
Ahora bien, la misma resolución afirma más adelante (tal como se extractado precedentemente) que presupuesto para la operatividad de la disposición en estudio lo constituye el hecho de que los períodos ejercidos por los Magistrados deben ser completos cronológicamente. En otras palabras, si el nombramiento es por período de cinco años, cada confirmación o nuevo nombramiento debe serlo también por ese período, con lo cual la Corte ha concluido que debe verificarse un total de 15 años en el ejercicio de la función jurisdiccional, es decir tener completos los años equivalentes a tres períodos. Ello no implica que exista una restricción para el ascenso de los magistrados que verbigracia, estando en su segundo período asciendan al grado inmediato superior aún sin haber completado el período correspondiente, sino que aún con ello, los años de ejercicio deben totalizar 15, se reitera el equivalente matemático a tres períodos constitucionales de ejercicio de función jurisdiccional.
En ese sentido, atendiendo a los antecedentes del caso y las constancias presentadas por el peticionante, se vislumbra que él mismo no ha alcanzado el período requerido para acceder a la inamovilidad en el cargo en virtud a lo dispuesto por el art. 252 in fine de la CN ello considerando la citada resolución de la Corte Suprema de Justicia que ha concluido como presupuesto para que la misma adquiera vigencia en cada caso particular que el magistrado haya cumplido en el ejercicio de la función jurisdiccional 15 años, en el cargo, sede o grado que fuere y que resulta equivalente a cumplir tres períodos constitucionales como Magistrado Judicial.
Ahora bien y tal como lo sostiene el Señor Fiscal General del Estado en su dictamen, no existe duda de que la norma del art. 261 de la CN resulta clara y directa en relación a la duración del mandato de los designados Ministros de la Corte Suprema de Justicia. Al determinar que los Ministros de la Corte Suprema de Justicia "solo" podrán ser removidos por Juicio Político y juntamente con ello, señalar que ejercen la función hasta los 75 años, esclarecedoramente se indica que: 1) Los Ministros de la Corte Suprema de Justicia "únicamente", "solo", "si y solo si" son sometidos a juicio político pueden ser "removidos", "separados", "apartados" de la función jurisdiccional que ejercen; y 2) el mandato "fenece", "se cumple", "termina" por Ministerio de la Ley al llegar el Magistrado a los 75 años de edad. Con lo cual no existe otro modo, ajustado a la Constitución de separar a un Ministro de la Corte Suprema de Justicia, que no sea por el Juicio Político o por su jubilación.
Ello es así, en primer término porque al no requerir la Constitución como presupuesto excluyente para el acceso al cargo de Ministro de la Corte Suprema de Justicia una carrera judicial previa, cualquier profesional que satisfaga los requerimientos del art. 258 in fine de la CN puede ejercer tal función y la norma del art. 261 tiene como fin último proteger la independencia de los más altos magistrados de la República sustrayéndolos, como bien lo afirma el Fiscal General del Estado, de los procedimientos de nuevo concurso, puesto que de esta manera se desnaturaliza su función y especialmente la citada garantía de la independencia judicial, que lleva insita además la protección de otros derechos constitucionalmente reconocidos como la igualdad ante la Ley, la libertad de las personas, la propiedad privada, etc., ya que el proceso de designación de Ministros de la Corte tiene su punto culmine en la participación de órganos estatales de raigambre eminentemente políticas (el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo).
Además, resultaría un despropósito que los Ministros de la Corte provenientes de una carrera judicial pudieran ser declarados inamovibles en razón a ello y por el contrario, aquellos provenientes de la actividad profesional independiente o de la docencia estuvieren sometidos a otras reglas e incluso con el deber de concursar cada cinco años. Ello no es lo que la Carta Magna ha buscado, puesto que implicaría una desigualdad propiciada por ella misma y es esta una de las razones por las que los miembros de éste órgano jurisdiccional -Corte Suprema de Justicia- son inamovibles en razón al cargo que ejercen. Obviamente, si el Magistrado accedió al cargo ya con la inamovilidad sobreviniente por el ejercicio ininterrumpido por tres períodos completos (15 años) de función jurisdiccional ya lo hace con un derecho adquirido, pero ello no obsta definitivamente a que es inamovible además, en razón a su cargo.
La doctrina ha desarrollado bastantemente la cuestión de la inamovilidad judicial y los fundamentos para ello. Así, el Diccionario de Derecho Público de Emilio Fernández Vázquez, Ed. Astrea, p. 44, al definir la inamovilidad, describe también el concepto contrapuesto, la inamovilidad y señala: "El instituto de la inamovilidad constituye una de las garantías del funcionario público en general. Dejar que éste sea transferido, o removido o dimitido al libre arbitrio de la administración, a no ser en los casos expresamente previstos por la Ley, sería tanto como permitir que el Estado aplicara sanciones indirectas por motivos políticos, religiosos o personales. La inamovilidad es una condición necesaria para un correcto y digno ejercicio del cargo público".
Más esclarecedor aún, en cuanto al fundamento republicano de la inamovilidad jurisdiccional, el Dr. Carlos Fayt afirma: "...Las inmunidades de las cuales se rodea a la magistratura no constituyen privilegios personales, sino que se relacionan directamente con la función que ejercen y su objeto es protegerla contra los avances, excesos o abusos de otros poderes en beneficio de los justiciables y, en definitiva, de toda la Nación. La magistratura se desempeña en el interés general y sus garantías explicitas tiene fundamento en el principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno, de modo que todo avance sobre la independencia del Poder Judicial, como lo es la abducción de la garantía de la inamovilidad, importa un avance contra la Constitución Nacional" (Fayt Carlos "El Self -Moving- Garantía de Independencia del Poder Judicial. La inamovilidad de los Jueces Federales, Nacionales y Provinciales, p. 4, Editorial La Ley, Buenos Aires-Argentina, año 2000).
Resulta indudable que el Paraguay adopta la forma republicana de gobierno, con una división de poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, que conforme a la normativa constitucional ejercen sus funciones en un sistema de independencia, equilibrio, coordinación y recíproco control, sin posibilidad que alguno de os integrantes de los mismos pueda arrogarse funciones que no le corresponden, ni afectar de manera alguna tal sistemática (art. 3 de la CN).
Tampoco puede desconocerse que la Carta Magna, en el art. 16 ha incluido como uno de los derechos individuales de gran jerarquía el derecho de los justiciables a ser juzgados por tribunales y jueces competentes, independientes e imparciales. Lo cual también ha sido acogido por Pactos Internacionales (art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica).
Invariablemente, la independencia e imparcialidad jurisdiccional están en relación directa con la inamovilidad de los juzgadores. Y es que, entiéndase bien, no sólo constituye un derecho del Juez como profesional a que sea respetada su carrera judicial (art. 101 de la CN), sino también una garantía para los ciudadanos de que los jueces que interpretaran el derecho en los casos que los involucran, resolverán única y exclusivamente conforme a la Ley, y no atendiendo a condicionamientos como la posibilidad de un traslado o incluso destitución por criterios ajenos a lo expresamente establecido en la CN -para los Magistrados de grado inferior lo dispuesto por el art. 253 y para los Ministros de la Corte Suprema de Justicia lo dispuesto por el art. 261-.
Afirmar lo contrario implica una clara intención de articular, nada más y nada menos que los miembros de un Poder del Estado, a los condicionamientos foráneos de políticos, miembros de medios de comunicación, y cualquier ciudadano que estime conveniente ejercer presión, puesto que en definitiva el Ministro o el Juez puede ser "movido" de su cargo sin razones de peso o fuera del procedimiento legalmente establecido para ello. Ello resulta a todas luces inconcebible e inaceptable en una República que adopta el sistema democrático de gobierno, pero que en tal caso, abjura de una de sus garantías más preciadas: la inamovilidad de sus Magistrados Judiciales, carácter asegurativo del derecho a ser juzgado por Jueces Independientes e imparciales.
"...La inamovilidad no es privilegio personal o de clase. Se concede para defender a magistrados políticamente débiles contra otros más fuertes, en beneficio exclusivo del pueblo y para garantizar una justicia más imparcial e independiente. Ese es el origen y la razón de la garantía. El principio de la inamovilidad no puede ser restringido ni aún temporariamente, ni por el Poder Ejecutivo ni por el Congreso, porque precisamente se ha concedido la inamovilidad a los jueces para que se abroquelen en ella contra los parlamentos y los ejecutivos provinciales o nacionales (...) Con rara unanimidad los mismos pueblos que habían luchado por la institución de funcionarios especiales que administrasen justicia, empezaron a luchar por su inamovilidad...Exigieron la inamovilidad bajo la presión de la necesidad que se sentía de garantizar la independencia de la justicia, constantemente amenazadas por el peligro permanente de la remoción de los jueces" (Fayt Carlos, citando a Octavio Amadeo, ob. cit. p. 166).
Y es que la función de Ministro de la Corte Suprema de Justicia no es un cargo de confianza de los políticos. En los términos del derecho administrativo y a su normativa específica en cuanto a los funcionarios públicos -Ley 1626/00- quien accede al cargo de confianza y es removido, deberá ser reubicado en un cargo anterior, equivalente en rango y jerarquía anterior.
En el caso del Camarista del Poder Judicial que accede al rango de Ministro de Corte, ello es jurídicamente imposible. Justamente porque la propia Constitución Nacional en sus arts. 261 y 252 in fine, establecieron un rígido sistema jurídico protector del derecho a la estabilidad judicial del Juez, Camarista o Ministro de Corte, según el caso.
El cargo de Ministro de Corte no está, ni puede estar en la categoría de "cargo de confianza", de ninguna persona, autoridad u órgano público, porque si fuera así, sencillamente se "aniquila" la garantía constitucional de la independencia de los Jueces, Camaristas y Ministros o del propio Poder Judicial y con ello el derecho de los justiciables a obtener pronunciamientos acordes a derecho basados en la conciencia del juzgador y no a la contingencias cronológicas, políticas o de la índole que fueran de su designación.
La idea fundamental de la Convención Nacional Constituyente fue de sustraer la estabilidad funcional de los Ministros de Corte, de las veleidades, oportunismos, interpretaciones erráticas o acomodadas de la clase política. Por ello, la única vía para la remoción de un Ministro de Corte es la de una condena en un juicio político por un hecho concreto, lo cual traduce en una pérdida de confianza del pueblo a su labor jurisdiccional.
En este punto, cabe transcribir una frase del Dr. Fayt, quien tan magistralmente ha desarrollado el instituto, traduciendo la idea de que los Jueces no son empleados de los políticos ni de los poderes del Estado, sino que están al servicio del pueblo. Señala el insigne profesional del derecho: "...La independencia del Poder Judicial tiene profundas relaciones de conexidad con la existencia de un verdadero Estado. Los jueces no son empleados del Poder Ejecutivo, ni dependen del Poder Legislativo; su poder proviene del pueblo. Son los guardianes de la Constitución y del ordenamiento jurídico, teniendo a su cargo el contralor de la constitucionalidad de las leyes sancionadas por el Congreso y los actos y decretos dictados por el Presidente. De este modo, mantienen a los poderes políticos dentro de la órbita asignada por la Constitución Nacional, siendo los intérpretes finales de la Ley fundamental en los casos de lagunas históricas y conflictos entre derechos y valores constitucionales. No hay, por la Constitución, otro medio para separar de sus cargos a los jueces de la Corte Suprema de Justicia que el juicio político". (Fayt, Carlos; ob. cit. p. 54).
En conclusión, considero que están reunidos plenamente los presupuestos requeridos a fin de acoger favorablemente la acción declarativa de certeza constitucional promovida por el Sr. Ministro de la Corte Suprema de Justicia, Prof. Dr. Miguel Oscar Bajac Albertini declarando que el mismo es inamovible en su cargo de Ministro de la Corte Suprema de Justicia por imperio de lo dispuesto en el art. 261 de la CN, hasta el límite de edad de 75 años. Es mi voto.
Bray Maurice
El Dr. Bray Maurice manifestó: Como en el presente juicio, se trata de resolver por la vía de acción de inconstitucionalidad la declaración de certeza constitucional de la duración en el cargo del accionante el Prof. Dr. Miguel Oscar Bajac Albertini, que embebe el estudio y consideración de los efectos de la Res. 161/02 del Senado de la Nación, por la cual el mismo procedió a determinar el lapso de cinco años como plazo máximo de ejercicio del cargo de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, con lo que se encuentra en discusión la cuestión relacionada con la permanencia o no en la Corte Suprema de Justicia de uno de los Sres. Ministros, concretamente la del referido accionante. Como paso previo, considero que deviene necesario el dejar bien aclarado la forma con que este Magistrado encarará la cuestión planteada, principalmente por tratarse de un tema de alta significación no sólo jurídica sino también por su significativa connotación política, conforme se explicitará más adelante y que guarda relación nada menos que con la independencia del Poder Judicial y también al equilibrio, coordinación y recíproco control de los Poderes del estado (arts. 3 y 248 de la CN).
En ese contexto dejo bien sentado que en toda tarea intelectiva, como lo es el estudio y resolución por la vía jurisdiccional de la cuestión debatida, se debe comprender con exactitud, que para poder incursionar con propiedad en dicho campo de la especulación del pensamiento, como en cualquier otro si se pretende conservar la pureza del mismo, deviene necesario tratar de despojarse en el espíritu, o sea, en la intimidad, de todo aquello que pueda guardar o tener connotación de subjetividad. Ello porque se trata de un lastre o residuo que de manera muy particular acompaña a uno permanentemente, y con carácter engañoso hace creer al individuo que constituye o forma parte de su yo, cuando en esencia no es más que mera subjetividad provocada por reacciones o conclusiones apresuradas, aparentemente elaboradas como juicios de valor, que por su alto contenido de auto-sugestión en la realidad objetiva no lo son, pero que forman parte de la personalidad. Paul C. Jagot y J.G. Noguín en la obra de su coautoría "El arte de triunfar en la vida con la palabra y la memoria", al respecto dicen: "Al lado del espíritu objetivo, que discierne las realidades, los valores, las posibilidades -por lo menos durante el estado de vigilia, funciones casi a espaldas del primero el espíritu subjetivo o subconsciente, centro de los automatismos, de la imaginación, de las tendencias, de la sensibilidad y de la memoria. Esta dualidad se manifiesta familiarmente en la lucha frecuente de la razón y de los impulsos, de la voluntad y sensibilidad, de la noción del deber y de las avideces, etc." (aa.cc., o.c., T. II, p. 80, Edit. Joaquín Gil -Bs. As., año 1949). Y es esa lucha frecuente entre la razón y los impulsos, entre la noción del deber y las avideces o los intereses creados, que puede con mucha facilidad confrontar valores con antivalores, lo que determina la importancia del obrar con objetividad.
Que, si se pretende despojar, -aunque sea en alguna medida- de ese ropaje de subjetividad que de manera imperceptible reviste toda personalidad, sólo la inteligencia ejercida con agudeza resulta gratificante para escapar de dicha rémora del pensamiento, pero a riesgo de embargar el espíritu, en una confirmación del fenómeno de los pares de opuestos llevado al campo del ente pensante, como toda tarea del intelecto. Luís Lezcano Claude en su libro "El control de Constitucionalidad en el Paraguay", en su Nota Preliminar, al respecto, dice que para "la solución de cuestiones que se presentan conflictivas, o que, por lo menos, dan origen a opiniones diversas", resulta "necesaria una formulación teórica que conduzca a la definición de criterios objetivos aplicables a los casos concretos sometidos a su jurisdicción, de manera tal que permita soslayar en la medida de lo posible todo subjetivismo, con la consiguiente seguridad de los justiciables". (a.c., o.c., p. 11, Edit. La Ley, año 2000). Y es con el propósito de contribuir en la tarea de la búsqueda necesaria de la correcta solución de la pretensión jurídica del accionante, que debe obrarse coherentemente en dicha encaminadura objetiva del pensamiento, para su realización práctica justa y ecuánime. Luego de este previo análisis, que resulta necesario para el encaminamiento conceptual, cabe encarar la materia en estudio.
Que, el accionante en su escrito de promoción de "Acción declarativa de certeza constitucional", encamina su argumentación en la búsqueda de obtención de la protección de la carrera judicial del mismo, la cual explica en su desarrollo fáctico que tuvo inicio "en el Dec. N° 4 de fecha 15 de septiembre de 1995" por el que fuera designado "en carácter de Miembro del Tribunal Electoral de Concepción, confirmado en el mismo cargo por Dec. N° 761 de fecha 21 de noviembre de 2002", y que "en última rattio" fue "designado por Dec. N° 1980 de fecha 15 de marzo de 2004, como Ministro de la Corte Suprema de Justicia, totalizando así más de 14 años en forma ininterrumpida en el ejercicio de loable labor judicial", acompañando "copia de las Resoluciones mencionadas". De esa manera el accionante ha demostrado haber tenido tres designaciones o nombramientos, ya que la confirmación a que alude como efectuada por el aludido Dec. N° 761 de fecha 21 de noviembre de 2002", no fue tal, o sea la confirmación de que habla el art. 252 in fine de la CN, sino que dicho decreto recayó luego de otro concurso de méritos y aptitudes hecho ante el Consejo de la Magistratura, conformación de terna por parte de dicha Institución y posterior designación o nombramiento por parte de la Excma. Corte Suprema de Justicia, conforme lo explicitaré más adelante.
Que, conforme los señalara precedentemente, se trata de una acción declarativa de certeza constitucional, cuyo pronunciamiento se impone, dado que se busca dilucidar una cuestión relacionada directamente con la independencia y fortalecimiento del Poder Judicial, que a mi criterio es de importancia capital, conforme lo señalo en el libro de mi autoría: "El poder -Su estudio analítico y proyección ideal". Por ello considero también pertinente hacer una referencia a la evolución histórica de dicho Poder del Estado, desde su creación o concepción como tal muy debilitado o disminuido con relación a los otros dos Poderes del Estado, hasta la actualidad en que se lo coloca constitucionalmente en el mismo nivel que los demás Poderes en los modernos Estados republicanos.
Que, se tiene así que Carlos de Secondat, Barón de la Brede y de Montesquieu, en su obra "El espíritu de las leyes", en el Libro Undécimo, Capítulo VI, al desarrollar su idea de los tres Poderes, con referencia al Poder Judicial dice que el mismo "no debe dársele a un Senado permanente, sino ser ejercido por personas salidas de la masa popular, periódica y alternativamente designadas de la manera que la Ley disponga, las cuales formen un Tribunal que dure poco tiempo, el que exija la necesidad". Agrega que de dicho modo "se consigue que el poder de juzgar, tan terrible entre los hombres, no sea función exclusiva de una clase o de una profesión; al contrario, será un poder, por decirlo así, invisible y nulo. No se tiene jueces constantemente a la vista; podrá tenerse a la magistratura, no a los magistrados. Y luego de expresar su deseo de que los casos de mucha gravedad sea el mismo acusado el que pueda nombrar al Juez que lo juzgue, o que "a lo menos, que tuviera el derecho de recusar a tantos que los restantes parecieran de su propia elección", pasa a expresar literalmente: "Los otros dos poderes, esto es, el Legislativo y el Ejecutivo, pueden darse a magistrados fijos o a cuerpos permanentes, porque no se ejercen particularmente contra persona alguna; el primero expresa la voluntad general del Estado, el segundo ejecuta la misma voluntad". Pasa a referirse más adelante al Poder judicial, diciendo: "de los tres poderes de que hemos hecho mención, el de juzgar es casi nulo. Quedan dos: el legislativo y el ejecutivo. Y como los dos tienen necesidad de un fuerte poder moderador, servirá para este efecto la parte del poder legislativo compuesta de aristócratas", agregando que debe ser hereditario dicho cuerpo de nobles. (a.c., o.c., ps. 202/205 y ss). Se tiene así que la concepción de Montesquieu daba nacimiento a un Poder Judicial ya disminuido de origen, debilitado al limitar el tiempo de ejercicio de la magistratura, e incluso al circunscribir también la calidad de los jueces a la condición de los acusados. Sobre el punto expresa, que: "Es necesario también que los jueces sean de la condición del acusado, sus iguales, para que no pueda sospechar ninguno que ha caído en manos de personas inclinadas a maltratarle". Esto tenía explicación en la época de Montesquieu en que los países de su entorno se regían por gobiernos monárquicos absolutistas, con una aristocracia privilegiada, situación ésta que no tiene razón de ser en la actualidad con los gobiernos republicanos. Pero aún así, el limitar tan severamente el tiempo de ejercicio del poder de la magistratura a los magistrados judiciales, conllevaba dicha limitación una consiguiente disminución de su "imperium", que es la potestad o poder de los magistrados para hacer cumplir, incluso por la fuerza, sus decisiones o resoluciones. O al decir de Guillermo Cabanellas: "la vigencia práctica, la coacción jurídica en acción" (a.c., Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, T. IV, p. 348, Edit. Heliasta, año 1996).
Que, el enfoque dado por Montesquieu, de que "los tribunales no deben ser fijos, los juicios deben serlo; de tal suerte que no sean nunca otra cosa que un texto preciso de la Ley", resulta rescatable porque da cabida a la inmutabilidad o permanencia de la Ley marco de los juicios, que no es otra que la Ley procesal. Pero, el razonamiento anterior de que los otros dos poderes "peden darse a magistrados fijos o a cuerpos permanentes porque no se ejercen particularmente contra persona alguna", ya no resiste a la crítica. Ello porque el ejercicio del poder que se trate, no sólo el ejercido por magistrados del Poder Judicial, puede ser dirigido también contra las personas en forma individual. Y cuando este abuso de poder proviene del Poder Ejecutivo, por ejemplo, causando un perjuicio al individuo, la manera más efectiva y rápida de defenderse el afectado, es con la promoción del juicio de amparo, del habeas corpus o el habeas data; o sea, a través del ejercicio de las garantías constitucionales acudiendo ante la autoridad jurisdiccional competente. Y ese problema de la desigualdad del Poder Judicial con relación a los otros dos Poderes es mencionado por Angel Ossorio y Gallardo en su obra "El mundo que yo deseo -Bases político-económico-jurídicas de una sociedad futura", cuando dice: "...se ve que el mayor y más grave defecto de la Justicia en todas partes es la subordinación al poder político. Si examinamos la Justicia en cualquier país, casi siempre encontraremos en ella las mismas características. Los jueces muestran una capacidad y una laboriosidad regulares, ya que los merecimientos de excepción suelen estar reservados al Foro, a la cátedra y a los grandes tratadistas. Pero en cuanto a la independencia con relación a la política, no suele existir. Esta verdad es dolorosa e indiscutible. En algunos países los Gobiernos se han reservado la concesión de ascensos y traslados, con lo que el personal judicial suele vivir siempre pendiente de la misericordia del Gobernante", para más adelante y luego de expresar que los nombramientos deberían ser discernidos por el Jefe del Poder Judicial "con sujeción a la propuesta del Tribunal calificador", ocupándose de los aspectos que contribuirán a robustecer el Poder Judicial, agrega: "...la necesidad de que la Justicia cuente con policía propia, no sólo para auxiliarla en la investigación de los delitos sino también como elemento de defensa personal para proteger la firme independencia de su actuación. Frecuentemente se ve el caso bochornoso de un juez que tiene toda su majestad pendiente de la atención que le quiera rendir un guardia analfabeto y desconsiderado. He ahí, pues, constitucionalmente esbozada una justicia independiente. No tengo duda alguna sobre las excelencias del sistema. Si algunos riesgos ofreciera, serían muchísimo menores que los que hoy se dan con una Justicia subordinada y atemorizada", para finalmente concluir: "La nación necesita que todos sus órganos marchen acordes en las líneas fundamentales de su política. Si hay un órgano que se empeñe en contrariarla, debe dejar de existir". (a.c., o.c., ps. 251 y 254, Edit. Americalee, año 1946).
Que, esa debilidad del Poder judicial que fuera señalada con anterioridad, consistente en limitar en el tiempo o "por poco tiempo o el que exija la necesidad", con que originariamente Montesquieu en su concepción triádica había colocado al Poder Judicial dentro del Estado con relación a los demás Poderes; no obstante el tiempo transcurrido desde entonces, y pese a los adelantos logrados en materia constitucional, lamentablemente, se la tiene todavía hoy en día en nuestro país, a más de otras limitaciones o relaciones de dependencia. Esa situación de falta del debido equilibrio, o equiparación de fuerzas -que en todo Estado democrático moderno debe mediar entre sus tres Poderes- en el Estado paraguayo aún persiste, pese a las varias Convenciones Nacionales Constituyentes que se fueron celebrando, aún con toda la amplitud de debate en las asambleas, sobre todo en la última que culminó con la Ley Fundamental del año 1992. Resulta entonces preocupante que no se haya podido mejorar esa situación de debilidad o dependencia en que se sigue colocando a dicho Poder Jurisdiccional, con lo cual no se lo pone en el mismo pie de igualdad que le corresponde tener en todo Estado republicano, para asegurarle una adecuada cuan eficiente funcionalidad operativa, necesaria en todo Estado de Derecho. No sólo debe desvincularse al Poder jurisdiccional de todo tipo de dependencia del Poder administrador como del legislador, sino que incluso -si se quiere armonizar la función pública- deberá velarse que dentro de la estructura del Poder Ejecutivo exista una eficiente y controlada descentralización. Alberto Demicheli en su libro "El Poder Ejecutivo-Génesis y transformaciones", al respecto y bajo el subtítulo "El control del Estado", dice: "Cuando el intervencionismo inició su avance, lo hizo bajo la égida del Ejecutivo presidencial, que, con tan extraordinario crecimiento, se transformó en una permanente amenaza política. Fue entonces que se ideó la descentralización de los servicios y su método autonómico, encaminado a quitarle gravedad a esa intensa socialización"; para luego agregar: "Pero se advirtió otro peligro político: el excesivo autonomismo podía destruir la unidad del Estado. Se idearon, pues, fórmulas especiales de tutela administrativa a cargo del gobierno central, naciendo junto con la autonomía, determinados enlaces coordinadores y de control..."; y al tratar "La tutela administrativa", expresa: "El ente autónomo, por amplio que sea su grado de especialización, conserva siempre su carácter de persona pública, integrante de un conglomerado político -el Estado- que se caracteriza por la cohesión orgánica de su estructura. Entidades libres destruirían esa unidad. De ahí el régimen de tutela administrativa, encaminando a definir el quantum autonómico, delimitando los poderes del ente sobre sus servicios". (a.c., o.c., ps. 125, 126 y 127, Edit. De Palma-Bs. As., año 1950). Si de un control directo del Poder Administrador a los entes autónomos ejercido en el intervencionismo, se debe pasar a la tutela administrativa, con mayor razón aún, se debe independizar al Poder jurisdiccional de los otros dos Poderes del Estado. Miguel Angel Pangrazio Ciancio en su libro "Los fraudes electorales en el Paraguay", al respecto y con solvencia intelectual nos dice: "Es pertinente afirmar que el Poder Judicial en el Paraguay siempre fue un poder sometido al Ejecutivo. Durante los gobiernos de Eligio Ayala y de Eusebio Ayala tal intervención no fue conocida y quizá constituya una de las pocas excepciones en esos períodos presidenciales". (a.c., o.c., p. 233, Edit. Intercontinental, año 2005).
Se tiene así lamentablemente reconocida la malhadada trayectoria por la que ha atravesado y sigue haciéndolo en la historia nacional el Poder judicial con la excepción de las también excepcionales presidencias de los Dres. Eligio Ayala y Eusebio Ayala, y que requiere un urgente correctivo cívico para que de la excepción pasemos a la normalidad institucional, fundamental característica en todo Estado de derecho.
Que, el thema desidendum tiene mucha trascendencia ya que su decisión genera preocupación en el ámbito de la magistratura judicial, y ello por las consecuencias que una descaminada determinación jurisdiccional podría fácilmente llevar a un pernicioso retroceso en los avances logrados para alcanzarse la anhelada meta de la independencia del Poder Judicial.
Que, conforme se mencionara precedentemente, el ministro Miguel Oscar Bajac Albertini tuvo tres nombramientos en el Poder Judicial, dos por la vía del concurso de méritos y aptitudes vía Consejo de la Magistratura y Corte Suprema de Justicia y el tercero, vía Consejo de la Magistratura, Senado de la Nación, o sea con intervención del Poder Legislativo, y "con acuerdo del Poder Ejecutivo" (Art. 264 inc. 1) CN). Repito, tuvo tres nombramientos, no el nombramiento y las dos confirmaciones de que habla el art. 252 de la CN, que es otra cosa bien diferente, conforme lo explicito en mi referido libro, que a continuación paso a aclarar para un cabal entendimiento de lo que seguidamente me ocuparé de exponer como fundamento de mi voto u opinión.
Que, las razones por las cuales se viene produciendo esa mencionada situación de injusta valoración del Poder Jurisdiccional en un plano de inferioridad y hasta de dependencia del Poder ejecutivo, puede obedecer a varias causas, entre ellas a la falta de seguridad en el ejercicio del cargo de los magistrados judiciales, debido a la poca claridad en cuanto al mecanismo constitucional establecido para la confirmación de ellos y por esa vía la obtención de la inamovilidad hasta la edad de setenta y cinco años. Aun existe resistencia en los otros Poderes en aceptar la figura de la inamovilidad de los magistrados judiciales que es uno de los factores de da fortaleza a la Administración de Justicia. Al encarar esta cuestión cabe formular unas consideraciones de carácter psicológico, demostrativas de la importancia que tiene el conocimiento de que la autoridad ejerce una función más prolongada en el tiempo que otra, en cuyo caso se transmite una suerte de poder para configurar en cierta medida una relación par asimétrica, en ese punto, también de gravitación y relación con la figura del poder, en este caso del poder jurisdiccional. Concretamente, se trata de que cuando una autoridad, por mayor jerarquía, mando o atribuciones que tenga sobre otra, toma conocimiento de que dicha otra autoridad le superará en el tiempo en cuanto al ejercicio del poder. O sea, que cuando la autoridad del Poder Administrador, como asimismo el Legislativo, termine su mandato o funciones, la Jurisdiccional perdurará más tiempo, psicológicamente producirá un freno, que cual permanente vigilante, le evitará cometer un abuso de poder o violación legal que requiera su juzgamiento por parte de la autoridad jurisdiccional. Ello, en razón de que cuando deje de tener poder, se encontrará en inferioridad de condiciones y estará expuesta a las consecuencias legales establecidas a la otra autoridad por seguir teniéndolo, lo que dará lugar a lógicas reacciones o conductas futuras a asumirse. Entre dichas conductas obviamente podrían estar una revisión del caso o la investigación del hecho. Y es así que al otorgarse una mayor vigencia temporal en el ejercicio de funciones a un Juez o Magistrado Judicial que a la Autoridad Administrativa o Legislativa del Estado, se mejora su figura, robusteciéndose con ello la Institución del ámbito jurisdiccional y se mejora el control del manejo del Estado. Cabe agregar que una prueba de la poca claridad en cuanto al mecanismo constitucional para la confirmación de los magistrados judiciales, se la tiene en la última designación o elección, que por el protagonismo que afanosamente busca seguir teniendo el Consejo de la Magistratura incluso después de haber enviado las ternas originarias a la Corte Suprema de Justicia, y que una vez electo el magistrado de dicha terna, pretende nuevamente hacer concursar para ese mismo cargo incluyéndolo al mismo en otra terna, cuando que la Constitución habla de confirmación y no de nueva designación. O sea, que al tener la Corte Suprema de Justicia la facultad de confirmar, lo lógico es que el magistrado que se desempeñó correctamente, o que a criterio de la Corte Suprema de Justicia, que a la postre por haber sido la autoridad que lo nombró o designó por Decreto del Poder Judicial, sea la única que pueda confirmarlo, no tiene razón de ser el volverse a incluir al mismo en otra terna, debido a que la preferencia, selección y opción de un postulante de una terna, no puede llamarse confirmación, sino simplemente otra elección.
A estar por la Constitución Nacional, o sea, por el texto de la norma consagrada en ella, lo que corresponde es que la Corte Suprema de Justicia, con sesenta días de antelación a la fecha de vencimiento del término o plazo constitucional de los cinco años, debe proceder ya a la confirmación de aquellos magistrados que considere merecedores de ella, notificándoles a fin de disipar lógicas preocupaciones y tensiones con distracción del valioso trabajo; e informar también con esa suficiente antelación la no confirmación a los afectados, ello para que a su vez tengan tiempo suficiente de reorganizar sus labores en el futuro. Al propio tiempo y como corresponde, comunicar asimismo al Consejo de la Magistratura las vacancias que se producirán y que a su vez dará lugar a la formación o conformación de las respectivas ternas por parte de los concursantes. Ello, lamentablemente no ocurrió, por lo que la Corte Suprema de Justicia tuvo que resolver incluir necesariamente en las ternas a los magistrados en ejercicio de sus funciones, compitiendo con otros concursantes. Todo un despropósito conducente a un nuevo nombramiento y no a una confirmación como lo establece la Constitución. Eso fue lo que debió hacer la Corte Suprema de Justicia con todos los magistrados judiciales nombrados por la misma, evitándose con ello ese trajinar de gestiones y manoseos para volver a concursar y ser nuevamente electos, con pérdida de tiempo por los famosos "lobies" a los que están acostumbradas nuestras autoridades nacionales, amén de la situación de inseguridad durante dicho período que ha llegado a durar más de un año y hasta más de dos años por la lentitud del manejo institucional. Por ello no comparto la opinión del Dr. Marcos Riera Hunter, vertida en el artículo o trabajo contenido en el libro de la compilación de los Dres. Emilio Camacho y Luis Lezcano Claude, titulado: "Comentario a la Constitución". El autor, al desarrollar el tema: "Principio de inamovilidad judicial", bajo el subtítulo: "Confirmación e inamovilidad de magistrados", dice: "La designación" o "nombramiento" constituye el acto por el cual el órgano competente nombra a una determinada persona para el ejercicio de un cargo o función determinada" (hasta aquí se comparte o se puede coincidir con el autor del comentario o artículo, ya que "el órgano competente" que nombra en este caso es la Corte Suprema de Justicia); pero no así en lo que sigue al cambiar el estado de cosas, cuando agrega: "La elección" no tiene en el caso que se analiza una acepción o significado conceptual diferente por cuanto "elegir", por el mecanismo que fuere, importa designar (o nombrar), a una persona para un cargo o función. La "confirmación", por último, implica en términos generales convalidar lo ya aprobado, o ratificar lo aprobado o resuelto con anterioridad por medio de otro acto o sucesión de actos de la misma naturaleza" (aa.cc., o.c., T. II, p. 436, Edit. Litocolor-Asunción, año 2002). Pero ocurre que la Constitución Nacional no habla de "ratificar lo aprobado o resuelto con anterioridad", sino de confirmar una elección o nombramiento vigente al finalizar el período de ejercicio, y no volverlo a hacer concursar para ser electo entre otros que no tienen dicho cargo. Y el Consejo de la Magistratura no es el "órgano competente que nombra", sino otro diferente por el simple hecho de presentar los candidatos al "órgano que nombra", y por ende, si vuelve a presentarlo al magistrado cuyo mandato feneció, no puede hablarse de que se "confirme" al mismo en dicho cargo, sino que es nuevamente electo o nombrado para dicho efecto; o sea, para volver a asumir, o reasumir su cargo. Quien es confirmado, no vuelve a asumir, sino que continúa en su ejercicio por otro período más.
Que, luego de hecha la precedente necesaria digresión, que considero valedera como encaminadura de la fundamentación jurídica requerida por la trascendencia del caso que nos ocupa, considero también más que prudente, necesario, el mencionar como hecho significativo de la evolución y mejoramiento hacia la independencia del Poder Judicial, por la clara redacción del mencionado art. 261 de la CN de 1992 al rezar el mismo: "Los ministros de la Corte Suprema de Justicia sólo podrán ser removidos por juicio político. Cesarán en el cargo cumplida la edad de setenta y cinco años". Su antecedente es el art. 196 de la CN del año 1967, que reza: "Los miembros de la Corte Suprema de Justicia y de los Tribunales, los Jueces y demás Magistrados serán designados por períodos de cinco años, coincidentes con el presidencial, y podrán ser reelectos. Sólo serán removidos por la comisión de delitos o mal desempeño de sus funciones...". Con ello queda evidenciada una diferencia notoria entre ambas constituciones, ya que en la anterior (1967), se incluye o coloca a todos los integrantes del Poder Judicial, incluidos los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, en el plazo de duración del ejercicio de sus funciones de cinco años; pero al operarse el cambio en el otorgamiento estructural de la normativa constitucional de colocarse a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia en otro artículo, el art. 261 que guarda relación justamente con la remoción y con la cesación de los mandatos, diciendo que cesarán en el cargo cumplida la edad de setenta y cinco años, no cabe duda alguna del cambio sustancial y fundamental operado con relación a la duración del mandato de los Sres. Ministros una vez nombrados los mismos, cual es hasta llegar a cumplir la edad de 75 años si es que no son "removidos por juicio político".
El avance hacia la inamovilidad de los miembros del más alto Tribunal de la República está claramente establecido en la referida norma constitucional.
Que, consecuentemente y por lógica jurídica y hasta sentido común por la clara forma de redacción del art. 261 de la CN, no cabe duda alguna de que los únicos motivos de cesación en el cargo de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, son el juicio político o la jubilación al llegar a cumplir la edad de 75 años. Ello deviene categórico, ya que la norma, o sea el artículo de referencia, tiene como acápite "De la remoción y cesación de los ministros de la Corte Suprema de Justicia", o sea, que en dicho artículo se establece de manera prístina, original y determinante, cuáles son los motivos o causa, tanto de remoción por el juicio político, como de cesación por alcanzarse la edad de setenta y cinco años. De ahí que no cabe limitarla al período de cinco años del que habla o hace referencia el art. 252 que trata de la "inamovilidad de los Magistrados", y que se refiere obviamente a los jueces y miembros de los Tribunales de Apelación, y no a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, a los que la Constitución Nacional ubica en la "Sección 2ª -De la corte Suprema de Justicia" exclusivamente. Y es por dicho ordenamiento estructural de la normativa constitucional que considero a todas luces impropio mezclar o relacionar la disposición del art. 252 con el art. 261 de la CN, ya que éste último es exclusivo y excluyente de toda otra figura o institución que no sea la Corte Suprema de Justicia. Debido a la mencionada situación de ubicación normativa que divorcia o excluye la figura o persona de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia de los demás Magistrados del Poder Judicial, es que el Senado de la Nación -por su interés en controlar el otro Poder del Estado- se afanó entonces en tratar de fijar un plazo de duración de las funciones constitucionales de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia por una resolución que no sólo es nula de nulidad absoluta por tratar de modificar una norma constitucional, sino que debe ser considerada como inexistente o carente de existencia jurídica. En ello concuerdo también con el voto del Excmo. Sr. Ministro Prof. Dr. Sindulfo Blanco, quien bajo el subtítulo "Vicios de la Res. N° 161/02 H.C.S.", luego de efectuar un enjundioso estudio y fundado en la norma del art. 137 in fine de la CN, concluye que la referida resolución del Senado de la Nación que pretende limitar la duración de las funciones de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia a cinco años, equiparándolos a los demás Magistrados del Poder Judicial (art. 252 CN), en cuanto a "la cláusula inserta en la resolución emanada de la Cámara de senadores tiene un carácter de inválida, por cuanto no ha sido expresamente prevista en la Constitución Nacional", y que por el principio de legalidad la misma "debe ser declarada ineficaz y en consecuencia inaplicable para el presente caso". A modo de ejemplo e incursionando para ello en el campo del derecho comparado constitucional, cabe recordar que Sabino Álvarez-Gendín -catedrático de Derecho Administrativo y Magistrado del Tribunal Supremo español- en su obra "Tratado General de Derecho Administrativo", al respecto dice: "También el Tribunal Constitucional de cada Estado, podrá declarar la inconstitucionalidad de sus leyes... En el art. 10 de la Constitución de Costa Rica del 7 de noviembre de 1949, se señala una ordenación jurídica de control de la constitucionalidad de la Ley, quizá más a la manera norteamericana que a la europea, con un Tribunal que supera los tres poderes. Tal artículo, dice: "Las disposiciones del Poder Legislativo o del Poder Ejecutivo contrarias a la Constitución serán absolutamente nulas; así como los actos de los que usurpan funciones públicas y los nombramientos hechos sin los requisitos legales..." (a.c., o.c., T. I, p. 35, Edit. Bosch-Barcelona, año 1958).
Que, para una mejor comprensión de la diferencia existente entre el principio de legalidad, que fuera violado por la pretensión llevada al campo de una reglamentación modificatoria por parte del Senado de una norma constitucional claramente fijadora de la duración del mandato o ejercicio de las funciones de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, y del principio opuesto llamado de la autonomía de la voluntad, considero también oportuno efectuar un aporte al respecto. El derecho administrativo se rige por el principio de legalidad y no por el de la autonomía de la voluntad como en el ámbito privado o del derecho civil. El principio de la autonomía de la voluntad como condicionante o vigente en el ámbito privado o del derecho civil, es explicado por Emmanuel Kant, en su libro "Fundamentación de la Metafísica de las costumbres", cuando en el Capítulo Segundo, bajo el subtítulo "La autonomía de la voluntad como principio supremo de la moralidad", dice: "La autonomía de la voluntad es la constitución de la voluntad, por lo cual es ella para sí misma una Ley -independientemente de cómo estén constituidos los objetos del querer-. El principio de la autonomía es, pues, no elegir de otro modo sino de éste: que las máximas de la elección, en el querer mismo, sean al mismo tiempo incluidas como Ley universal". (a.c., o.c., p. 101, Edit. Espasa Calpe-Madrid, año 1963). Dicho principio de la autonomía de la voluntad que como se dijo rige en materia del derecho privado, consiste, al decir de Raymundo M. Salvat, en que "los particulares pueden reglamentar libremente sus relaciones jurídicas con los otros hombres, establecer en sus convenciones las cláusulas que quieran, aunque sean distintas o contrarias a las disposiciones de la Ley, siempre que en la observancia de ésta no estén interesados el orden público o las buenas costumbres". (a.c., Derecho Civil, T. I, Parte General, p. 147, Edit. Tipográfica Editora Argentina-Décima Edición, año 1954). El referido principio se halla contenido en el art. 9, 2° párr. de la CN, que reza: "Nadie está obligado a hacer lo que la Ley no ordena ni privado de lo que ella no prohíbe", y del art. 9 del CC, que establece: "Los actos jurídicos no pueden dejar sin efecto las leyes en cuya observancia estén interesados el orden público o las buenas costumbres". Ahora bien, en cuanto al principio de legalidad se refiere, resulta conveniente recurrir al Prof. Salvador Villagra Maffiodo, cuando el mismo en su libro "Principios de Derecho Administrativo", al respecto dice: "Principio de legalidad de la administración. Es una de las grandes conquistas del Estado de Derecho de nuestro tiempo, consistente en el total sometido de la Administración a la Ley"; para luego agregar: "Incluso las facultades discrecionales que las leyes confieran a las autoridades administrativas deben contener necesariamente limitaciones, de suerte que en su ejercicio no las traspasen o usen con otra finalidad, so pena de extralimitación o desviación de poder". Por lo demás, la "legalidad" exigida para los actos de las autoridades administrativas es más estricta que la "licitud" de los actos jurídicos privados, en el sentido de que para éstos basta que no estén prohibidos, en tanto que para los actos administrativos se requiere que estén autorizados expresa o implícitamente en la Ley o reglamento fundado en la misma". (a.c., o.c., ps. 377/378, Edit. El Foro-Asunción, año 1981). Con la precedente explicación se deja bien sentado el despropósito del Senado en pretender -por vía de una reglamentación violatoria de la normativa constitucional- limitar el plazo o término de duración del desempeño de los Ministros de la Corte Suprema de justicia a cinco años. La violación constitucional y legal condena a la resolución a su consideración de inexistencia jurídica, y por ende de todo efecto legal o normativo.
Que, conforme puede apreciarse de la lectura del presente voto, luego de hacerse una recapitulación histórica del Poder Judicial desde su creación como tal concebido entonces de una manera arcaica pero obviamente justificada en la época como lo señala en su mencionada obra Álvarez-Gendín al decir: "La doctrina de Montesquieu sacrifica, dice Orlando, el concepto orgánico del Estado, a la preocupación de prestar garantías contra el despotismo, terminando por legitimar la peor de las fuerzas, al inclinarse siempre porque un Poder esté por encima de los demás Poderes. Si aceptamos en hipótesis que el Poder Legislativo es el Poder supremo del Estado, Orlando considera que es el peor de los tres Poderes" (o.c., T. I, p. 30). Dicho equilibrio de Poderes ha comenzado a operarse en la actualidad para el Poder Judicial luego una afanosa búsqueda de robustecimiento de su protagonismo para conformar el Estado democrático. En este punto cabe recordar como una valiosa contribución hacia el aseguramiento de una convivencia pacífica, a Emmanuel Kant (1724-1804), cuando en su libro "La paz perpetua", como "Base primera definitiva de la paz perpetua", dice que "En todo Estado la constitución política debe ser republicana", agregando: "La constitución cuyas bases sean las tres que sigue: 1°, principio de la "libertad" de los componentes de una sociedad -como hombres-; 2°, principio de la "dependencia" en que todos se encuentran de una legislación común única -como súbditos-; 3°, principio de la "igualdad" de todos -como ciudadanos-; es la única constitución que se crea de la idea del contrato de origen, sobre el cual ha de basarse toda la legislación de un pueblo. Tal constitución es "republicana" (a.c., o.c., ps. 31/32, Edit. Nueva Biblioteca Filosófica-Tor., Bs. As.). Dicho libro de Kant se publicó por primera vez en Königsberg -ciudad donde nació y murió el filósofo- en el año 1795. Conforme se lee en la introducción a dicha obra en su publicación por la Edictorial Espasa-Calpe de Madrid, "El éxito enorme alcanzado por este tratadito filosófico-político se explica fácilmente por dos grupos de motivos, ocasionales unos y permanente otros", para más adelante agregarse: "Kant no duda de que algún día llegará el mundo a conocer y gustar los beneficios de una paz perenne. Más para ello deberán realizarse ciertas condiciones, tanto en la política interior como en la exterior de los Estados: respecto a los tratados, supresión de los ejércitos permanentes, organización política de los pueblos sobre principios de libertad y de igualdad, liga o federación de las naciones, constitución de un derecho de ciudadanía mundial, respecto a las naciones pequeñas, carácter público de todos los acuerdos, supresión de la diplomacia secreta, etc." (a.c., "Lo bello y lo sublime-La paz perpetua", ps. 85 y 86/87, Edit. Espasa-Calpe, Madrid, año 1972). Y es ese respecto a la igualdad el que debe imponerse entre los Poderes del Estado e implantarse y fijarse con claridad en toda Constitución republicana, como lo hace la nuestra, la de la República del Paraguay.
Que, sobre la base de las consideraciones constitucionales, legales y fácticas precedentemente expuestas, considero que en el presente juicio se encuentran reunidos a cabalidad todos los presupuestos requeridos para hacerse lugar a la declaración de certeza constitucional promovida por el Ministro de la Corte Suprema de Justicia, el Prof. Dr. Miguel Oscar Bajac Albertini, con lo cual el mismo deviene a todas luces inamovible en el ejercicio de su cargo por disposición de la norma contenida en el art. 261 de la CN hasta la edad de setenta y cinco años. Es mi voto.
Resuelve
Por los méritos del acuerdo que antecede, la Excma. Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Hacer lugar a la presente acción, declarando con alcance de certeza constitucional que el Dr. Miguel Oscar Bajac Albertini, actual Ministro de la Corte Suprema de Justicia, ha alcanzado la inamovilidad de conformidad con el art. 261 de la CN. Anotar, registrar y notificar.- Víctor Manuel Núñez Rodríguez.- Sindulfo Blanco.- Carlos A. Bray Maurice.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-
Citas
Citas
(1) Gordillo. El acto administrativo. T. 3, 9° Edición, p. XI 26 cita a Conf. Mairal, Héctor.
(2) Gordillo. El acto administrativo, T. 3, 9° Edición, p. VIII 4.
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