Acción de inconstitucionalidad c. Art. 19 de la ley 609/95; Resolución 421, de fecha 5 de noviembre de 1999, dictada por la Cámara de Senadores y contra el Decreto N° 6131 del 9 de noviembre de 1999, dictado por el Poder Ejecutivo (Ac. y Sent. N° 222)

Asunción, 5 de mayo de 2000.

¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida?

A la única cuestión planteada el doctor Carlos Fernández Gadea dijo: Los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Jerónimo Irala Burgos y Felipe Santiago Paredes, promovieron acción de inconstitucionalidad en contra de la Resolución N° 421 de fecha 5 de noviembre de 1999, dictada por la Honorable Cámara de Senadores de la Nación, en contra del Decreto N° 6131 dictado por el Poder Ejecutivo, en fecha 9 de noviembre de 1999, y en contra del Art. 19 de la Ley 609/95.

En virtud de la Resolución N° 421 dictada por la Honorable Cámara de Senadores, dicho cuerpo legislativo confirmó en el ejercicio de sus funciones como Ministros de la Corte Suprema de Justicia a cinco de sus miembros, en tanto que no lo hizo con los recurrentes. El Decreto N° 6131 del Poder Ejecutivo, otorgó el acuerdo constitucional para la confirmación efectuada por la Cámara de Senadores.

La Cámara de Senadores, así como el Poder Ejecutivo, fundan su resolución y Decreto respectivamente, en los Arts. 252, 264 inc. 1, y Art. 275 de la Constitución Nacional y 8 de las Disposiciones transitorias de la misma y el Art. 19 de la Ley N° 609/95.

En la parte medular de su escrito, expresó: "Tanto la Resolución N° 421 dictada en fecha 5 de noviembre de 1999 por la Honorable Cámara de Senadores del Congreso Nacional, así como el Decreto N° 6131 dictado en fecha 9 de noviembre de 1999, por el Poder Ejecutivo, en virtud de los cuales se confirmó en el ejercicio de sus funciones como Ministros de la Corte Suprema de Justicia, a cinco de sus integrantes, y se otorgó el Acuerdo Constitucional para la confirmación, respectivamente; son inatacables por la siguiente: 2.1. – Definiciones: en primer lugar deben tenerse en cuenta los vocablos jurídicos utilizados por la Constitución Nacional en su acepción jurídica, que es la única aplicable, ya que se trata de un tema de Derecho Constitucional. Estos términos son: Designar: Nombrar para un empleo público o privado. (*) Confirmar: Convalidar lo aprobado. (*) Reelección: Segunda o ulterior elección de alguien para igual puesto que venía desempeñando. (*)(*) Estas definiciones se hallan en las páginas 246, 151, y 650 respectivamente del "Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales" del profesor Manuel Ossorio. Editorial "Claridad S.A." Buenos Aires 1984 Acuerdo: del latín ad acordis, que alude a la idea de unidad. Es sinónimo, en sentido general, de convenio, contrato, pacto, tratado, en cuanto alude a la idea común del concierto y de la conformidad común de las voluntades que concurren a concretar un objeto jurídico determinado. (Ver Enciclopedia Jurídica Omeba, tomo 1 página 447. 1986, Driskill S.A. Buenos Aires). 2.2. – El Procedimiento los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, son designados según el procedimiento establecido en la Constitución Nacional en su Capítulo III, Sección III, que trata de la composición y atribuciones del Consejo de la Magistratura, y que expresa: "Artículo 264 – De los deberes y de las atribuciones. Son deberes y atribuciones del Consejo de la Magistratura: proponer las ternas de candidatos para integrar la Corte Suprema de Justicia, previa selección basada en la idoneidad, con consideración de méritos y aptitudes, y elevarlas a la Cámara de Senadores para que los designe, con acuerdo del Poder Ejecutivo. La Constitución Nacional, al tratar sobre la inamovilidad de los Magistrados, expresa: Artículo 252 – De la inamovilidad de los Magistrados. Los magistrados serán inamovibles en cuanto al cargo, a la sede y al grado, durante el término para el cual fueron nombrados. No podrán ser trasladados ni ascendidos sin su consentimiento previo y expreso. Serán designados por periodos de cinco años, a contar de su nombramiento. Los magistrados que hubiesen sido confirmados por dos períodos siguientes al de su elección, adquirirán la inamovilidad en el cargo hasta el límite de edad establecido para los ministros de la Corte Suprema de Justicia". En el caso que nos ocupa, el P.E. ha prestado Acuerdo Constitucional a una Resolución de la Honorable Cámara de Senadores, que confirma en el cargo a cinco Ministros de la Corte Suprema de Justicia. La Honorable Cámara de Senadores, tiene el derecho de Designar a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, según lo previsto en el Art. 224 inciso 4° de la Constitución Nacional que expresa: Artículo 224 – De las atribuciones exclusivas de la Cámara de Senadores. Son atribuciones exclusivas de la Cámara de Senadores: 4) La Designación a propuesta de los magistrados y funcionarios, de acuerdo con lo que establece esta Constitución. El órgano que tiene la facultad de Designar o nombrar, también tiene el derecho de Confirmar al Magistrado o funcionario designado, ya que la Confirmación, no significa otra cosa que convalidar lo aprobado. La Honorable Cámara de Senadores aplicó lo que dispone el Art. 19 de la Ley N° 609/95 que organiza la Corte Suprema de Justicia, y que expresa: Artículo 19 – Reconducción Tácita de la Función.

Cumplido el período para el cual fueron designados, de acuerdo con el Art. 252 de la Constitución y 8° de las Disposiciones Finales y Transitorias de la misma, los ministros de la Corte Suprema de Justicia seguirán en el ejercicio de sus funciones hasta tanto sean confirmados o nombrados sus sucesores conforme con el procedimiento constitucional. Como no está previsto en forma expresa en la Constitución Nacional el procedimiento para la confirmación de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, evidentemente que corresponde a la Cámara de Senadores, la Confirmación, en razón de que a ella le corresponde la Designación. Como la Confirmación, es simplemente convalidar lo aprobado, o una ratificación de la Designación, no corresponde aplicar el procedimiento previsto para la Designación. La confirmación de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia es un acto administrativo más, esto significa que la confirmación como lo tenemos mencionado en los párrafos que anteceden es la manifestación de voluntad de la autoridad que designó a un funcionario y por esta vía (confirmación), ratifica el primer nombramiento. En breves palabras, quien tiene la facultad de designar lleva implícita la de Confirmar, argumentar de otra manera es simplemente atentar contra el principio de razonabilidad fundamental para una correcta hermenéutica jurídica. Pretender que la Confirmación efectuada por la Cámara de Senadores y el posterior Acuerdo del Poder Ejecutivo, son inconstitucionales porque se aplicó otro procedimiento que el previsto para la designación, es un verdadero despropósito. Ello es así, porque si se pretende para confirmar a un Magistrado ya designado o nombrado, sean aplicados los mismos procedimientos utilizados para la designación, este acto No se trataría de una Confirmación, sino Reelección, ya que la Reelección no es otra cosa que "Segunda o ulterior elección de alguien para igual puesto que venía desempeñando" (Ver página 650 del "Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales" del profesor Manuel Ossorio, "Editorial Claridad S.A.", Buenos Aires. 1984). Evidentemente que la Constitución Nacional Discrimina, diferencia y distingue lo que es la Confirmación de la Reelección. En el caso de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, ellos deben ser Confirmados, en tanto que el Fiscal General del Estado, para seguir desempeñándose en el cargo luego de finalizado el período constitucional para el cual fue designado, debe ser Reelecto, conforme lo manda el Art. 269 de la Constitución Nacional, que expresa: Artículo 269 – De la elección y de la duración. El Fiscal General del Estado tendrá inamovilidad. Durará cinco años en sus funciones, y podrá ser reelecto. Es nombrado por el Poder Ejecutivo, con acuerdo del Senado, a propuesta en terna del Consejo de la Magistratura." 2.3. El acuerdo prestado por el Poder Ejecutivo. El acuerdo prestado por el Poder Ejecutivo, contiene dos partes y que son: la aceptación del procedimiento empleado por la Cámara de Senadores para la Confirmación de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, y la aceptación de las personas Confirmadas para seguir desempeñándose como Ministros de la Corte Suprema de Justicia. En el primer caso, el Acuerdo prestado es Inatacable porque el Poder Ejecutivo dictó resolución por la vía del Decreto aceptando la confirmación de los Ministros de la Corte en ejecución de un acto administrativo que es desde luego la naturaleza jurídica de la resolución formulada por el Senado de la Nación.

Respecto al segundo punto, y que es lo atinente a la aceptación (mediante el acuerdo prestado) de las personas confirmadas por la Cámara de Senadores para seguir desempeñándose como Ministros de la Corte Suprema de Justicia, V.V.E.E. deberán coincidir en que ella es una Potestad Exclusiva y Excluyente del Organo Unipersonal denominado Poder Ejecutivo, el que, como atribución constitucional, tiene esa Discrecionalidad Administrativa, la que no puede ser válidamente objetada por nadie, porque depende enteramente de su Arbitrio o Parecer Personal, sin tener que rendir ningún tipo de cuentas a nadie. Esto último lo expresamos, porque cuando No Prestare Acuerdo Constitucional, No Está Obligado a Dar Razón de Ella, ha contrario de lo que ocurre cuanto Veta leyes sancionadas por el Congreso, en cuyo caso está obligado a fundar el veto. 3.- El Art. 19 de la Ley N° 609/95. Los accionantes además, promueven específicamente acción de inconstitucionalidad en contra del Art. 19 de la Ley 609/95, transcripto antes de ahora. 3.1.- Prescripción de la Acción. La acción intentada por los actores, se halla Prescripta según nuestro Derecho positivo vigente. Sobre el particular, el Código Procesal Civil se pronuncia en los términos de su Art. 551, que copiado dice: "Imprescriptibilidad de la acción y su excepción. La acción de inconstitucionalidad contra actos normativos de carácter general es imprescriptible, sea que la ley, decreto, reglamento u otro acto normativo de autoridad, afecte derechos patrimoniales, tenga carácter institucional o vulnere garantías individuales. Cuando el acto normativo tenga carácter particular, por afectar solamente derechos de personas expresamente individualizadas, la acción prescribirá a los seis meses, contados a partir de su conocimiento por el interesado. Es fácil advertir que el Art. 19 de la Ley N° 609/95, es una norma de Carácter particular porque solamente las personas que se desempeñaban como Ministros de la Corte Suprema de Justicia al momento de ser dictada la misma, eventualmente podrían sentirse afectadas en sus derechos, al precisar la misma que: "Cumplido el período para el cual fueron designados, de acuerdo con el Art. 252 de la Constitución y 8° de las Disposiciones Finales y Transitorias de la misma, los ministros de la Corte Suprema de Justicia seguirán en el ejercicio de sus funciones hasta tanto sean confirmados o nombrados sus sucesores conforme con el procedimiento constitucional...". Al dictarse la Ley que organiza el Funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia, su Art. 19 estaba precisando que el período de designación de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, al igual que todos los demás Magistrados es de cinco años conforme lo prevé el Art. 252 y concordantes de la Constitución Nacional. Por tanto, si alguno de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, no se hallaba conforme con el texto de la norma citada, tenían el plazo de Seis Meses para promover la pertinente acción de inconstitucionalidad. Congruencia existente entre el Art. 19 de la Ley N° 609/95 y los Arts. 252 y 261 de la Constitución Nacional. La acción de inconstitucionalidad intentada en contra del Art. 19 de la Ley N° 609/95, debe ser rechazada porque la misma es estrictamente reglamentaria de la Constitución Nacional, no violando ninguno de sus principios. No es cierto que esta norma viole lo preceptuado en el Art. 261 de la Constitución Nacional, y mucho más inadecuado a la realidad, es la pretensión de que en tal artículo se consagre la inamovilidad de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia desde el día de su nombramiento, hasta la edad de setenta y cinco años, salvo su destitución por medio de juicio político.

Los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, como se viera más arriba conforme la definición del profesor Ossorio, y universalmente aceptada, es en definitiva un Juez de Tercera Instancia, o Juez del ámbito constitucional, o Juez de Garantías, con dos particularidades, y que son: a) Actúa colegiadamente, y b) Sus resoluciones constituyen la última instancia jurídica. Los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, forman parte de la Magistratura nacional, y por tanto no existe ningún motivo por el cual No se le deban de aplicar las normas que rigen para los otros magistrados. Esto sería lisa y llanamente consagrar la desigualdad, lo cual está prohibido por nuestro ordenamiento jurídico positivo vigente. Si los Ciudadanos Convencionales, al redactar la Constitución que nos rige, hubieran pretendido que los Ministros de la Corte Suprema de Justicia adquirieran la inamovilidad desde el día de su nombramiento, así lo hubieran manifestado, incluyéndolo en algún artículo. Por el contrario, no existe ninguna norma en tal sentido y por tanto el Art. 261 de la Constitución Nacional, debe ser interpretado conforme las reglas de la hermenéutica jurídica, que dispone que las disposiciones de un mismo cuerpo legal, deben ser interpretadas en forma correlativa. Y esto es así, porque la estructura jurídica del Estado se halla conformada por distintas normas contenidas o no en un mismo cuerpo jurídico, pero sin embargo, todas esas normas guardan entre sí una conexión formal, y al decir de Kellsen, "Se dan en una articulación orgánica, a pesar de las diferentes fuentes de su procedencia y de sus jerarquías y caracteres dispares. No podemos interpretar todos esos componentes como constituyendo un mero agregado inorgánico o desorganizado, una mera yuxtaposición fortuita sino que hemos de ordenarlas de modo que formen una totalidad unitaria y conexa, un ordenamiento sistemático cuyas partes guarden entre sí relaciones de coordinación y de dependencia". Y si consideramos que la Constitución Nacional es un conjunto de normas que conforman una sola unidad, y por tanto ellas deben ser interpretadas en su conjunto. Y en este caso específico, si bien es cierto que el Art. 261 de la Constitución no expresa terminantemente que el período por el cual son designados los Ministros que integran la Corte Suprema de Justicia es de cinco años, esta norma debe complementarse con lo supuesto en el Art. 252 de la Constitución Nacional, habida cuenta dos circunstancias: Que en ninguna parte de la Constitución Nacional se expresa ni siquiera en forma indirecta, que los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, adquieren estabilidad vitalicia en la función desde el día de su designación, y por que los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, son Magistrados judiciales, y por tanto a los mismos se le debe aplicar el Art. 252 de la Constitución Nacional, el que dispone: "Los magistrados serán inamovibles en cuanto al cargo, a la sede y al grado, durante el término para el cual fueron nombrados. No podrán ser trasladados ni ascendidos sin su consentimiento previo y expreso. Serán designados por períodos de cinco años, a contar de su nombramiento. Los magistrados que hubiesen sido confirmados por dos períodos siguientes al de su elección, adquirirán la inamovilidad en el cargo hasta el límite de edad establecido para los ministros de la Corte Suprema de Justicia".

El señor Fiscal General del Estado, a través del Dictamen N° 244, de fecha 14 de marzo del 2000, opina que debe hacerse lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida.

En primer lugar, esta Corte considera que la incidencia promovida por el representante de la Cámara de Senadores, relativa a la falta de patrocinio profesional obligatorio de los actores, ella debe rechazarse porque se trata de Ministros de la Corte Suprema de Justicia, y por lo tanto, han cumplido el requisito de poseer el título de doctor en Derecho, lo que les habilita profesionalmente para estar en juicio por sí mismos. En cuanto a la prohibición de ejercer la profesión de abogado, prevista en el Art. 97 del Código de Organización Judicial, ella no rige porque a pesar de ser los actores, funcionarios públicos dependientes del Poder Judicial, le es aplicable la excepción prevista en el inciso a) de la citada norma jurídica.

En cuanto a la excepción de prescripción, opuesta por el representante de la Cámara de Senadores, respecto de la acción de inconstitucionalidad promovida en contra del Art. 19 de la Ley N° 609/95, ella debe ser rechazada por lo siguiente: El Art. 551 del Código Procesal Civil expresa: "Imprescriptibilidad de la acción y su excepción. La acción de inconstitucionalidad contra actos normativos de carácter general es imprescriptible, sea que la ley, decreto, reglamento u otro acto normativo de autoridad, afecte derechos patrimoniales, tenga carácter institucional o vulnere garantías individuales. Cuando el acto normativo tenga carácter particular, por afectar solamente derechos de personas expresamente individualizadas, la acción prescribirá a los seis meses, contados a partir de su conocimiento por el interesado".

Primeramente señalamos que el Art. 3° de la Constitución Nacional establece que "El pueblo ejerce el Poder público por medio del sufragio. El gobierno es ejercido por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, en un sistema de Independencia, Equilibrio, Coordinación y recíproco control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público. La dictadura está fuera de la ley".

Queda pues en claro, que el Poder Judicial, es uno de los Poderes del Estado, y no un simple órgano de aplicar el derecho, y que a tenor de lo previsto en el Art. 247 de la Constitución Nacional, "...es el custodio de esta Constitución. La interpreta, la cumple y la hace cumplir".

Como una de sus funciones, el Poder Judicial se constituye además en un Organo de Control, y consecuentemente con lo previsto en el Art. 247 de la Constitución Nacional, debe aplicar en forma irrestricta lo previsto en el Art. 137 de la Constitución que establece: "La ley suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en su consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado. Quienquiera que intente cambiar dicho orden, al margen de los procedimientos previstos en esta Constitución, incurrirá en los delitos que se tipificarán y penarán en la ley. Carecen de validez todas las disposiciones y los actos de autoridad opuestos, a lo establecido en esta Constitución".

Luego de consagrar la Independencia Política, Funcional y Económica del Poder Judicial, la Constitución consagra el principio de la Inamovilidad de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, al expresar en su Art. 261: "De la remoción y cesación de los ministros de la Corte Suprema de Justicia. Los ministros de la Corte Suprema de Justicia sólo podrán ser removidos por juicio político. Cesarán en el cargo, cumplida la edad de setenta y cinco años".

Luego del análisis realizado, ¿podemos afirmar que con relación a la constitucionalidad o no del Art. 19 de la Ley N° 609/95, es correcta la tesis sustentada por el representante de la Cámara de Senadores cuando afirma?: "Y en este caso específico, si bien es cierto que el Art. 261 de la Constitución no expresa terminantemente que el período por el cual son designados los Ministros que integran la Corte Suprema de Justicia es de cinco años, esta norma debe complementarse con lo supuesto en el Art. 252 de la Constitución Nacional, habida cuenta dos circunstancias: Que en ninguna parte de la Constitución Nacional se expresa ni siquiera en forma indirecta, que los Ministros de la Corte Suprema de Justicia adquieren estabilidad vitalicia en la función desde el día de su designación, y porque los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, son Magistrados Judiciales, y por tanto a los mismos se les debe aplicar el Art. 252 de la Constitución Nacional, el que dispone: "Los magistrados serán inamovibles en cuanto al cargo, a la sede y al grado, durante el término para el cual fueron nombrados. No podrán ser trasladados ni ascendidos sin su consentimiento previo y expreso. Serán designados por períodos de cinco años, a contar de su nombramiento. Los magistrados que hubiesen sido confirmados por dos períodos siguientes al de su elección, adquirirán la inamovilidad en el cargo hasta el límite de edad establecido para los ministros de la Corte Suprema de Justicia".

Al respecto, el Ministro de la Corte Suprema de la República Argentina, Carlos S. Fayt, en la introducción de su libro: "El Self-Moving. Garantía de Independencia del Poder Judicial" (Fondo Editorial de Derecho y Economía. LA LEY Año 2000. 2da. Edición) expresa: "La inamovilidad siempre significó para los jueces "self-moving", que se completó con el "self-depending", es decir, la intangibilidad de las remuneraciones, como garantías emblemáticas de su independencia, y con ella, la independencia del Poder Judicial. Su lozanía y plena vigencia singularizan a la Suprema Corte de los Estados Unidos y a su justicia federal, y es el ácido que pone a prueba las impurezas que contiene el metal con que se han estructurado las cláusulas constitucionales sobre bases electorales directas que rigen el tema judicial en algunos Estados de la Unión. Es que, como self-moving, el principio sigue siendo válido; no es un anacronismo ni contradice la esencia de la República democrática, por más que los Jueces federales sean elegidos en forma indirecta por el pueblo de los Estados Unidos. Tiene en la actualidad vigencia y conserva intactas la potencia y virtualidad de su sentido originario. Jamás fue una rémora ni un impedimento para la consagración y el imperio del Estado de Derecho y, en plenitud, condición indispensable, imprescindible y necesaria para que los jueces se sientan dueños de sí y dicten sus sentencias libres de presiones, con imparcialidad y total independencia. Las fallas que puede presentar un sistema judicial encuentran solución en otros mecanismos, como el uso de las nuevas tecnologías informáticas, la selección de personal idóneo y la permanente actualización de los conocimientos, la reforma de los procedimientos con la incorporación de soluciones alternativas y el mejor funcionamiento de eficaces formas de contralor de la actividad jurisdiccional.

El Departamento Judicial –dijo la Corte de los Estados Unidos en el caso "United States vs. Lee" (106 U$S 196.223) del año 1882- es intrínsecamente el más débil. "Dependientes como son sus tribunales para el cumplimiento de sus sentencias de los funcionarios nombrados por el Ejecutivo y movibles a su voluntad, sin ningún patrocinio ni control alguno de la bolsa o de la espada, su poder e influencia descansan únicamente sobre el sentido público de la necesidad de que exista un Tribunal al cual todos puedan apelar para hacer valer y proteger los derechos garantizados por la Constitución y por las leyes de la tierra, y sobre la confianza puesta en la rectitud de sus decisiones y en la pureza de sus motivos". Esto explica que el canciller Kent, en sus comentarios sobre las instituciones de Gran Bretaña, calificara a la inamovilidad -es decir, la imposibilidad de mover o de quitar de sus empleos a los jueces- de admirablemente idónea para producir el libre ejercicio del juicio en el desempeño de la función judicial y que la posesión del empleo –el "self-moving"- haga a los jueces independientes tanto del Gobierno y sus alternancias, así como también de la turbulencia de las elecciones. A su juicio, esto justificó que las instituciones inglesas recibieran merecidos elogios y que la Constitución inglesa, aún documentalmente dispersa, fuera tomada como ejemplo. En efecto, hasta tiempos de Lord Coke, la permanencia de los jueces ingleses dependió del arbitrio del rey, con todo lo que significaba de precario para una buena administración de justicia semejante sistema, cuando entraban en colisión los derechos o pretensiones de la Corona con los de los individuos privados. El primer antecedente de la inamovilidad fue el reconocimiento de esta garantía a los barones que ejercían la jurisdicción en el Tribunal del Tesoro o Exchequer. Pero recién en el año 1701, en tiempos de Guillermo III, en la ley de sucesión –Act of Settlemente- que tuvo el carácter de ley fundamental, se estableció que los jueces permanecerían en el empleo "quandiu se bene gesserint". Es decir mientras dure su buena conducta. "La excelencia de esta disposición ha hecho que la adopten otras naciones de Europa. Se la ha incorporado en las modernas reformas de la Constitución de Suecia, y fue un artículo de la Constitución francesa de 1791, de la de 1795 y de la Carta Constitucional de Luis XVIII. La estable duración de los jueces fue adoptada por una disposición de la Constitución Holandesa de 1814 y es un principio que prevalece igualmente en muchas Constituciones de nuestros Estados, aunque en algunos de ellos con modificaciones más o menos extensa y perjudiciales". Alexander Hamilton, siguiendo las líneas del pensamiento de Kent, al valorar la significación de la garantía de la inamovilidad de los jueces en la Constitución de los Estados Unidos decía en El Federalista: "Por tanto si las Cortes de Justicia deben considerarse como los baluartes, en una constitución limitada, contra las usurpaciones legislativas, esta consideración debe obrar fuertemente a favor de la tenencia permanente de los empleos judiciales, puesto que nada contribuirá tanto como ella al fiel cumplimiento de tan arduo deber. Esta independencia de los jueces es igualmente necesaria para guardar la Constitución y los derechos de los individuos contra los efectos de esas malas humoradas, que las arterias de los hombres insidiosos o la influencia de circunstancias particulares engendran a veces en el pueblo, y que, aunque presto hagan lugar a mejores informes y más deliberada reflexión, tienen entre tanto tendencia a ocasionar peligrosas innovaciones en el Gobierno y serias opresiones de la minoría de la comunidad.

Si la intención de los Constituyentes hubiera sido la de limitar a cinco años el período por el cual son designados los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, así lo hubieran consignado en la Constitución Nacional. No es dable pensar que la designación de Ministros de la Corte Suprema de Justicia para desempeñarse como tales hasta la edad de setenta y cinco años, se debiera a una simple omisión en establecer un plazo de duración del mandato, dado que esta supuesta e hipotética omisión, se repitió en el Art. 275, al establecer la duración del mandato de los Miembros del Tribunal Superior de Justicia Electoral.

Atento a todo lo expuesto, no podemos sino concluir que el Art. 19 de la Ley N° 609/95, es inconstitucional porque contraría lo previsto en el Art. 261 y demás concordantes de la Constitución Nacional.

Sobre el alcance de esta declaración de inconstitucionalidad, esta Corte Suprema de Justicia, tiene establecido en el juicio "Acción de inconstitucionalidad c/ Decreto N° 117 de fecha 18 de agosto de 1998, dictado por el Poder Ejecutivo y presentado por el Congreso Nacional, resuelto por Acuerdo y Sentencia N° 415, que: "El Art. 137 de la Constitución expresa en su último párrafo lo siguiente: "Carecen de validez todas las disposiciones y los actos de autoridad opuestos a lo establecido en esta Constitución y resuelve: Hacer lugar, a la acción de inconstitucionalidad promovida por el Congreso Nacional contra el Decreto N° 117 del 18 de agosto de 1998, dictado por el Poder Ejecutivo, con el alcance previsto en los Arts. 137, in fine y Art. 248 segundo párrafo de la Constitución Nacional. Dispone la ejecución del Acuerdo y Sentencia 84 de fecha 17 de abril de 1998, dictado por la Corte Suprema de Justicia.

A su turno, el doctor Bonifacio Ríos Avalos dijo: Que se adhiere al voto del Ministro preopinante agregando cuanto sigue: En el caso que nos ocupa, es menester poner de relieve previamente, que la Cámara de Senadores ha ejercido una facultad interpretativa ante la vigencia del Art. 19 de la Ley N° 609/95, cuya constitucionalidad se presume al no haber sido atacado como tal por la vía idónea como lo prevé nuestro ordenamiento positivo, al tiempo de dictarse la Resolución N° 421 del 5 de noviembre de 1999. Sin embargo, en el marco de la inconstitucionalidad planteada se debe estudiar el grado de invalidez de la norma del Art. 19 de la Ley N° 609/95, en la medida en que se alce contra un mandato de carácter imperativo establecido por la Ley Suprema de la República.

En efecto, para considerar que una norma jurídica inferior sea contradictoria a los mandatos de una norma jurídica superior, o simplemente en la ejecución de aquella, indudablemente se debe recurrir a la primera fuente del derecho positivo, al derecho originario, cuyos principios básicos fundantes del sistema jurídico se hallan en la suprema Ley, denominada Constitución Nacional, en razón de que el principio de validez de las normas inferiores responden al grado de subordinación y ejecución de los mandatos de las normas superiores y en este caso particular, a los de la Ley suprema.

Al respecto, señala el inspirador de la teoría de la relación piramidal de las normas jurídicas, recogida por nuestra Constitución Nacional en el Art. 137 el insigne maestro vienés Hans Kelsen, en su inmortal obra "Teoría Pura del Derecho": "Como se indicó, la norma que representa el fundamento de validez de otra norma es, en su respecto, una norma superior; pero la búsqueda del fundamento de validez de una norma no puede proseguir hasta el infinito, como la búsqueda por la causa de un efecto. Tiene que concluir en una norma que supondremos la última, la suprema. Como norma suprema tiene que ser presupuesta, dado que no puede ser impuesta por una autoridad cuya competencia tendría que basarse en una norma aún superior. Su validez no puede derivar ya de una norma superior, ni puede volver a cuestionarse el fundamento de su validez. Una norma semejante, presupuesta como norma suprema, será designada aquí como norma fundante básica. Todas las normas cuya validez pueda remitirse a una y misma norma fundante básica, constituyen un sistema de normas, un orden normativo. La norma fundante básica es la fuente común de la validez de todas las normas pertenecientes a uno y el mismo orden. Que una norma determinada pertenezca a un orden determinado se basa en que su último fundamento de validez lo constituye la norma fundante básica de ese orden. Esta norma fundante es la que constituye la unidad de una multiplicidad de normas, en tanto representa el fundamento de la validez de todas las normas que pertenecen a ese orden", (obra citada, Editorial Porrúa, 1993, págs. 202 y 355).

En el subjúdice, el punto de partida para analizar con cierto rigor científico la cuestión planteada, se debe arrancar de la norma fundante básica en materia del poder público, contenida en el Art. 3° de la Constitución Nacional, que en su parte medular establece: "El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otros ni a persona alguna, individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del poder público". También enseña el maestro citado precedentemente, que la "interpretación realizada por los órganos jurídicos competentes, son las obligatorias, a diferencia de la pura tarea cognoscitiva del sentido de las normas jurídicas que pudiera realizar un agente o un órgano incompetente". Al respecto, consagra la Constitución Nacional que: "El Poder Judicial es el custodio de esta Constitución. La interpreta, la cumple y la hace cumplir", "sólo él puede conocer y decidir en actos de carácter contencioso", "son deberes y atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: 5) conocer y resolver sobre inconstitucionalidad;" (Arts. 247, 248 y 259). Es decir, se encuentra fuera de toda duda que el órgano investido de competencia constitucional para la interpretación final de ella, es la Corte Suprema de Justicia.

Ahora bien, el thema decidendum en esta litis, radica principalmente en saber si al caso planteado, es aplicable el Art. 252 de la Constitución Nacional, en concordancia con el Art. 19 de la Ley N° 609/95 como sostiene la Cámara de Senadores o el Art. 261 de la C.N., como exponen los accionantes.

La siguiente disposición de rango constitucional, invocada por los recurrentes es la contenida en el Art. 261 que se halla ubicada en el Capítulo III, Sección II "De la Corte Suprema de Justicia", con el epígrafe enunciando: "De la remoción y cesación de los ministros de la Corte Suprema de Justicia", que establece: "Los ministros de la Corte Suprema de Justicia sólo podrán ser removidos por juicio político. Cesarán en el cargo cumplida la edad de setenta y cinco años". Y, por último la ley posterior pero de rango inferior, por ser una norma derivada, el Art. 19 de la Ley N° 609/95 estatuye: "Reconducción tácita de la función. Cumplido el período para el cual fueron designados, de acuerdo con el Art. 252 de la Constitución y 8° de las Disposiciones Finales y Transitorias de la misma, los ministros de la Corte Suprema de Justicia seguirán en el ejercicio de sus funciones hasta tanto sean confirmados o nombrados sus sucesores conforme con el procedimiento constitucional".

Es evidente, que para lograr una interpretación científica de la posibilidad de aplicación de una de las normas constitucionales al caso planteado, debemos recurrir a las herramientas que nos brinda la ciencia jurídica, en este caso, cuando dos normas del mismo plano (Arts. 252 y 261) establecen mandatos contradictorios o mandatos diferentes. Para la existencia de mandatos contradictorios deberá estar formulada en el mismo cuerpo una norma que manda hacer y otra que manda no hacer aplicable a la solución jurídica de la cuestión planteada, a ésta contradicción en el sistema jurídico se la llama antinomia real, o contradicción lógica y no simplemente aparente. Sin embargo, tal circunstancia no se da en el caso que nos ocupa, pues, en el sistema existen dos normas con efectos diferentes, cuyos mandatos no se excluyen recíprocamente.

Al tratarse, de dos disposiciones ubicadas en un mismo plano jurídico, pero en cuerpos legales diferentes, el problema jurídico está resuelto con el criterio cronológico y el criterio de especialidad, por aplicación del principio de la ley posterior deroga a la ley anterior al regular la misma materia. O bien, la ley especial prima sobre la disposición de orden general. Sin embargo, cuando se trata de dos normas ubicadas en el mismo plano jurídico y en un solo cuerpo legal, la cuestión podría presentar algunos inconvenientes, en primer lugar, la regla es averiguar el contenido sistemático del cuerpo legal, para cuyo efecto se analizará la división de su exposición normativa, para conocer las referencias de los títulos, capítulos y epígrafe.

Hoy día, está fuera de discusión que los títulos, capítulos y epígrafes integran el cuerpo normativo, principalmente este último es un elemento decisivo para determinar la norma aplicable, cuando en un cuerpo no existe una nomenclatura técnicamente pura. El criterio de la especialidad igualmente se aplica en el caso en cuestión, en razón de que existiendo norma de carácter general y otra especial debe prevalecer esta última. Explica Bobbio: "Se comprende, pues, que la ley especial debe prevalecer sobre la general porque aquella representa un momento que no se puede eliminar en el desarrollo de un ordenamiento. Bloquear una ley especial ante una ley general sería detener el desarrollo. La situación de antinomía creada por la relación de una ley general y una ley especial, corresponde al tipo de antinomia total-parcial. Esto significa que se aplica el criterio de la lex speciali no hay lugar a eliminar totalmente una de las dos normas incompatibles, sino sólo aquella parte de la ley general, que es incompatible con la ley especial. Por efecto de la ley especial, la ley general pierde su vigencia parcialmente" (Bobbio, Norberto Teoría General del Derecho, Editorial Temis, San José de Bogotá Colombia, págs. 193, 194). Igualmente, Dinis, apunta: "La especialidad deroga a la generalidad, que en consideración a la materia normada, como un recurso o medio interpretativo, entre la ley especial y la ley general existe una especie o un género y una especie. Una norma especial en su definición legal contiene todos los elementos típicos de una norma general y más algunas de naturaleza subjetiva-objetiva, denominadas especializantes. La norma especial contiene un elemento propio, la descripción legal del tipo previsto en la norma general, que también se regula en la norma especial, debe prevalecer cuando el comportamiento se encuadra en la norma especial". (Dinis, María Helena, Conflicto de Normas, Sao Paulo, Editorial Saraiva, 1987, págs. 39, 40).

En el caso en estudio, el Art. 252 se halla ubicado en la Sección I "De las disposiciones generales", el Art. 261 en la "Sección II De la Corte Suprema de Justicia", en primer término, no cabe dudas que para la Corte Suprema de Justicia rige la regla contenida en el capítulo especial dedicado a la misma. Por otro lado, para conocer se debe recurrir a los epígrafes de las reglas en cuestión y así tenemos que el Art. 252 de la sección referida a las disposiciones generales se lee: "De la inamovilidad de los magistrados", regulando la inamovilidad en el cargo, sede o al grado. Por otro lado, la sección especial correspondiente a la Corte Suprema de Justicia, se puede leer el epígrafe que dice: "De la remoción y cesación de los ministros de la Corte Suprema de Justicia" estableciendo un motivo de remoción consistente en el juicio político y la cesación en el cargo por el cumplimiento de la edad de 75 años, además utiliza el adverbio de cantidad "solo podrán"; es decir únicamente, solamente, etc., que denota una previsión legal de carácter limitativa y no cabe la posibilidad de incluir otros casos, fuera de lo reconocido en el precepto constitucional.

Finalmente, se debe destacar que esta última interpretación, es la que se halla en armonía con el Art. 3° que organiza el poder público, estableciendo un sistema de independencia, equilibrio y recíproco control que constituye el fundamento del Estado de derecho, donde puedan estar resguardados los derechos de los ciudadanos, sin distinción de clase política, religiosa, racial o de naturaleza física de los mismos. El remedio de la inconstitucionalidad, como última ratio creada por la Constitución, es para asegurar todas las garantías, aunque cualquier rudimento de derecho está sujeto a arduas controversias, el Poder Judicial deberá ejercer ese control mediante el mecanismo enunciado, tal como lo afirma el joven maestro compatriota Daniel Mendonça en su obra "Como hacer cosas con la Constitución": "En cualquier caso, se aprecia al control judicial como un mecanismo adecuado para la protección de las libertades civiles y de los derechos fundamentales, manteniendo a salvo a los ciudadanos de toda intervención del poder apartada de los límites constitucionales. No se descarta, además, su intervención oportuna como órgano de control con poder de valorar, a la luz constitucional, las decisiones político-sociales y político-económico de los detentadores del poder, defendiendo y preservando, en su caso la supremacía constitucional" (ob. cit., Asunción, 1999).

Es decir, en su oportunidad estando en plena vigencia el art. 19 de la Ley N° 609/95, la decisión del Senado tuvo respaldo jurídico, pero con el ejercicio de la acción y encontrando que la misma se contrapone a los mandatos constitucionales consagrados en el art. 261 aplicable a la cuestión planteada a esta Suprema Corte, entiendo, que debe hacerse lugar a las acciones judiciales instauradas por inconstitucionalidad. Voto pues, en ese sentido.

A su turno, el doctor Luis Lezcano Claude dijo: Me adhiero al voto del Ministro preopinante con las siguientes consideraciones:

4. El Art. 252 C.N., transcripto más arriba, merece un estudio más detenido. Como dijimos está incluido entre las disposiciones generales referentes al Poder Judicial. Lo precede un artículo que se refiere a la designación de "los miembros de los tribunales y juzgados de toda la República" (Art. 251 C.N.), y a continuación se encuentra el artículo que regula el enjuiciamiento y la remoción de los magistrados, entendida esta palabra en sentido restringido, sin lugar a dudas (Art. 253 C.N.).

En nuestra opinión, como ya lo expresamos, en el Art. 252 C.N. la palabra "magistrados" está empleada en su acepción restringida, es decir, no comprensiva de los "ministros" de la Corte Suprema de Justicia. Esto se refleja en las afirmaciones referentes a que los "magistrados" son inamovibles en cuanto a la sede (cuando los "ministros" de hecho tiene una sede única: la capital de la República), o a que los "magistrados" no pueden ser trasladados ni ascendidos (cuando tales posibilidades no caben en relación con los "ministros").

Pero más claramente se nota la circunstancia mencionada, cuando en el segundo párrafo del Art. 252 C.N., la inamovilidad definitiva en el cargo adquirida por los magistrados (en sentido restringido) tras dos confirmaciones, queda referida en cuanto a su duración al "límite de edad establecido para los ministros de la Corte Suprema de Justicia".

6. El Fiscal General del Estado afirma lo siguiente: "La carta política de la República crea, pues, el instituto de la inamovilidad para los miembros ("ministros") de la Corte Suprema de Justicia, con un objetivo específico: asegurar al Poder Judicial las condiciones mínimas de estabilidad, independencia y prescindencia de las tempestades del debate político, a fin de que pueda cumplir adecuadamente con su función jurisdiccional.

La Convención Constituyente de 1992 se propuso, a nuestro entender, establecer un proceso de transición hacia una administración de justicia plenamente independiente. Para ello, dotó al órgano rector del Poder Judicial –la Corte Suprema de Justicia- de la seguridad jurídica que deviene de la inamovilidad absoluta y que le permite desenvolverse con equidad, imparcialidad y al abrigo de cualquier tipo de presión", (fs. 94 de autos).

En mérito de todo lo expresado precedentemente, corresponde hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad en contra de la Resolución N° 421 del 5 de noviembre de 1999, dictada por la Honorable Cámara de Senadores, del Decreto del Poder Ejecutivo N° 6131 de fecha 9 de noviembre de 1999 y del Art. 19 de la Ley 609/95, promovida por los doctores Jerónimo Irala Burgos y Felipe Santiago Paredes. Es mi voto.

A su turno, el doctor Antonio Fretes dijo: Me adhiero al voto del Ministro preopinante, con las siguientes consideraciones:

En todo sistema democrático, tal como está previsto en la Constitución Nacional, adoptado por nuestro país, que a la vez forma parte de un proceso evolutivo del mismo, es lógico que los Poderes del Estado, luchen con firmeza por atribuirse facultades más de los límites del ámbito de sus respectivos desenvolvimientos. De ahí, la vehemencia con que aparecen las expresiones de sus representantes en pos de la conquista, desde luego en un terreno que en la práctica se está acomodando y por lo tanto constituye un constante esfuerzo por obtener ese poder.

En tal sentido, y dentro de un Estado de Derecho, necesariamente debe existir una institución u organismo que tenga la capacidad suficiente de establecer esos límites, aún cuando en ese conflicto, ella sea parte afectada, como Institución, es único camino para llegar a la consolidación de los mismos, y así seguir con el cumplimiento de los principios democráticos y republicanos claramente establecidos en nuestra Constitución.

Las pasiones puestas en las discusiones jurídicas por las partes, obviamente forman parte de las diatribas que normalmente se dan en los conflictos cotidianos de nuestros tribunales. Pero el presente caso ha despertado el interés nacional que merece, pues se trata de una cuestión que con esta decisión, constituirá una importante conclusión de la controversia suscitada. Es por ello, la trascendencia y el interés de la cuestión planteada.

Como puede notarse, en la Convención Nacional Constituyente que estudió la Carta Magna de 1992, todos los fundamentos así como la discusión se centró en el propósito de lograr la "Independencia del Poder Judicial". Por eso, a mi criterio, toda la fuerza interpretativa, respecto al caso que nos ocupa, debemos buscarla en esa dirección o apuntar la búsqueda de la solución hacia esa dirección.

La fuerza de la decisión que se toma en el presente caso, surge de lo dispuesto en el Art. 247 de la Constitución que expresa: "El Poder Judicial es el custodio de esta Constitución. La interpreta, la cumple y la hace cumplir. La administración de justicia, está a cargo del Poder Judicial, ejercido por la Corte Suprema de Justicia, por los tribunales y por los juzgados. En la forma que establezcan esta Constitución y la Ley". Y nuestra Constitución establece en forma clara y fácil de comprender de acuerdo con la metodología utilizada para su estructura, en la Sección I "De las Disposiciones Generales", donde encontramos la redacción en los Arts. 252 y 253, que hacen relación al período de cinco años de nombramiento de los magistrados en general. Y en otra diferente, en la Sección II, trata "De la Corte Suprema de Justicia", lo cual no ofrece dudas que adopta el sistema de principios generales y de excepciones.

No hay dudas de las facultades y el deber que tienen los poderes del Estado de interpretar la constitución que para poner en práctica sus disposiciones se requiere una labor intelectiva sobre el significado y alcance de esos preceptos. Esta facultad también tiene cualquier persona, sea nacional o extranjero. Pero la última palabra, la última interpretación, la más importante la que pone fin a cualquier debate en materia de interpretación y la que vuelve definitivamente obligatorio el sentido que se le dé a la norma, es la interpretación que surge de la Corte Suprema de Justicia. Al menos, ello surge de la norma constitucional referida más arriba.

A tenor de las disposiciones constitucionales ya referidas, no se trata pues de una inamovilidad absoluta de los Ministros de la Corte, pero sí lo que consagra la Constitución es la inamovilidad permanente de los mismos. En efecto, de acuerdo al Art. 261, que trata de la remoción y cesación de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, nos indica que los mismos Sólo podrán ser removidos por juicio político y cesarán en el cargo cumplida la edad de setenta y cinco años.

Al respecto, la doctrina sostiene: "En el estado actual de la civilización y de la ciencia política, no creemos que se pueda poner en duda que la inamovilidad sea una condición esencialísima para la recta e independiente administración de Justicia. Como dice Lasky, los jueces "se mantendrán en sus puestos mientras reúnan la debida conducta o idoneidad; si sucediera lo contrario no disfrutarían de las garantías inherentes a la independencia propia de su cargo. Couture afirmaba, que "el problema de la independencia de los jueces es un problema político, porque sólo cuando el Juez es independiente sirve a la justicia por sí misma. Cuando no es independiente podrá, eventualmente servir a la justicia; pero entonces la sirve por algo que no pertenece a la justicia misma: temor, interés, amor propio, gratitud, honores, publicidad, etc.. Por su parte, Story afirmaba: Si se consultan los hechos, será fácil convencerse de que el Poder Judicial está seguro en una República, cuando sus empleos son inamovibles mientras dure la buena conducta del Juez y que la justicia será mejor administrada allí donde la independencia sea mayor. (Segundo V. Linares Quintana "Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional", Parte Especial, Tomo IX, Poderes de Gobierno, Editorial Alfa, Bs. Aires, 1963).

Quien considere con atención los distintos departamentos del poder, percibirá que en un gobierno en que se encuentren separados, el Judicial debido a la naturaleza de sus funciones, será siempre el menos peligroso para los derechos políticos de la constitución, porque su situación le permitirá estorbarlos o perjudicarlos en menor grado que los otros poderes. El Ejecutivo no sólo dispensa los honores, sino que posee la fuerza militar de la comunidad. El Legislativo no sólo dispone de la bolsa, sino que dicta las reglas que han de regular los derechos y los deberes de todos los ciudadanos. El Judicial, en cambio no influye ni sobre las armas, ni sobre el tesoro; no dirige la riqueza ni la fuerza de la sociedad, y no puede tomar ninguna resolución activa. Puede decirse con verdad que no posee fuerza ni voluntad, sino únicamente discernimiento, y que ha de apoyarse en definitiva en la ayuda del brazo ejecutivo hasta que tengan eficacia sus fallos (Aut. y opus cit., 751).

En conclusión se puede afirmar que la garantía de la independencia del Poder Judicial, constituye sin duda alguna la inamovilidad no solamente de los Ministros de la Corte, sino que también se extiende a los demás magistrados que integran la institución, con la sola condición de mantener la buena conducta. Y la cuestión de la inamovilidad, como se ha podido comprobar en el presente conflicto, ha acaparado la atención de propios y extraños, porque precisamente toca la garantía prevista en la Constitución, cual es la independencia del Poder Judicial. Es algo incuestionable, en el terreno de la doctrina y en el de los hechos, que la independencia de los jueces, primera condición reclamada para el buen desempeño de sus funciones y esencial en el sistema de la división de los poderes, se obtiene con mayor seguridad con la inamovilidad mientras dure su buena conducta, que con su periódica renovación. Es mi voto.

A su turno el doctor Rodolfo Gill Paleari dijo: Me adhiero al voto del Ministro preopinante, doctor Carlos Fernández Gadea, por los mismos fundamentos.

A su turno el doctor Oscar Augusto Paiva Valdovinos, dijo: Me adhiero al voto del Ministro preopinante con las siguientes consideraciones: en el caso en estudio, se tiene que los actores, han planteado como pretensión en esta acción lograr la declaración de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad de la Resolución N° 421, de fecha 5 de noviembre de 1999, dictado por la Honorable Cámara de Senadores, extendiendo la acción contra el Decreto N° 6131 dictado por el Poder Ejecutivo el 9 de noviembre de 1999 y contra el Art. N° 19 de la Ley N° 609/95.

En su extenso voto el doctor Fernández Gadea, como así también el doctor Bonifacio Ríos Avalos, en el suyo, se han pronunciado sobre la cuestión debatida, en base a un estudio y análisis que evidencia rigor científico y aporte de citas doctrinarias en el tratamiento del tema planteado. El mismo se centra sobre los alcances y aplicabilidad del Art. 252 de la Constitución Nacional, en concordancia con el Art. 19 de la Ley N° 609/95, como ha entendido la Honorable Cámara de Senadores al dictar la Resolución N° 421/99, o si corresponde interpretar que la Constitución Nacional consagra el principio de la inamovilidad de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia en virtud de lo expresado en el Art. 261 de la misma.

En el caso que nos ocupa, es evidente que al disponer el Art. 19 de la Ley N° 609/95, sobre la duración del mandato de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, nos hallamos ante una norma de carácter general y que hace relación directa a la Estructura y Organización del Estado, descartándose por ende, que ella constituya un "acto normativo de carácter particular, por afectar solamente los derechos de personas expresamente individualizadas".

La acción de inconstitucionalidad ha sido planteada dentro del término de seis meses, que exige el Art. 551 del CPC.. Como sostiene en su dictamen, el señor Fiscal General del Estado: "El término debe computarse desde el momento en que la resolución y decreto en cuestión ocasionan un agravio particular. De lo contrario, importaría la apertura de una causa en abstracto y la pretensión de una sentencia sin sujetos pasivos concretos, lo cual es absolutamente extraño al ejercicio de la jurisdicción. Los accionantes fueron individualizados y expresamente afectados por la normativa, decreto y resolución atacados, cuando fue dictada la resolución N° 421 de la Cámara de Senadores".

De tanta importancia para el derecho público es la duración del mandato de los integrantes de los Poderes del Estado, que la Constitución Nacional en su Art. 290 establece que, las disposiciones constitucionales que afecten la duración de los mandatos, ni siquiera pueden modificarse por el procedimiento de la enmienda, debiendo recurrirse para su modificación, a la reforma constitucional. Corresponde el rechazo de la prescripción promovida. Voto porque se haga lugar a las acciones judiciales, promovidas por inconstitucionalidad.

A su turno el doctor Basilicio García dijo: Me adhiero al voto del Ministro preopinante con las siguientes consideraciones:

El Art. 252 de la Constitución Nacional en el que se apoya la tesis sustentada por el Honorable Senado de la Nación y el Poder Ejecutivo, que trata "De la inamovilidad de los Magistrados", se halla en el Capítulo III "Del Poder Judicial", Sección I, "De las Disposiciones generales".

En cambio, el Art. 261 que trata "De la remoción y cesación de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia está en el mismo Capítulo III, pero en la Sección II, que trata específicamente de la Corte Suprema de Justicia.

La referida circunstancia evidencia que ésta es una norma especial aplicable solamente a los Ministros de la Corte Suprema, constituyendo una excepción a la regla general establecida en el Art. 252 para todos los magistrados, y en consecuencia los Ministros de la Corte Suprema de Justicia adquieren inamovilidad desde el mismo momento de su nombramiento.

A mi criterio, el texto claro y sencillo del Art. 261 no da lugar a una interpretación distinta a la expuesta en el párrafo que antecede, y no ofrece ninguna duda sobre la inamovilidad que se halla avalada por una necesidad histórica de consolidar la independencia del Poder Judicial, que en nuestro medio fue avasallada durante tanto tiempo por otro Poder del Estado.

La consagración de la inamovilidad de los Ministros de la Corte Suprema desde su nombramiento, tiende a evitar la influencia que los otros poderes, el Ejecutivo o el Legislativo pudieran ejercer eventualmente sobre el Poder Judicial, movidos tal vez, por intereses coyunturales.

Por las breves consideraciones expuestas, tengo la convicción de que es procedente esta acción de inconstitucionalidad, y en consecuencia voto en el sentido ya expresado.

A su turno el doctor José A. Fernández, dijo: Me adhiero al voto del Ministro preopinante, con las siguientes consideraciones: En el presente caso, no puede negarse la trascendencia que representa el fallo ya que lo que se está resolviendo no es tan solo una litis o disputa jurídica, sino que se está decidiendo una cuestión de relevancia y trascendencia pública. Esta resolución constituye entonces, un acto concreto en la cual se pone de manifiesto, de modo especial la politicidad de la actuación de la Corte Suprema de Justicia. Esta sentencia, es las que se denomina como "fallo institucional".

Al respecto, Alfonso Santiago (h), en su obra: "Corte Suprema y el Control Político", nos señala que: "La Corte Suprema de Justicia, como órgano de gobierno, el control de constitucionalidad como actividad y los fallos institucionales como fallos de la Corte Suprema de Justicia, quedan insuficientemente estudiados si se prescinde de su función política. Esta politicidad está configurada principalmente por la función de control político que los gobiernos democráticos encomiendan a los Tribunales Constitucionales, que de ese modo co-participan en el ejercicio del gobierno del Estado. (Ver obra citada, pág. 445).

Reiteramos que estamos ante la existencia de un fallo institucional.

En efecto, entre la gran cantidad de sentencias que dicta la Corte Suprema, no todas tienen la misma importancia y relevancia política. Todas ellas ponen fin a un litigio mediante la creación de una norma individual, pero solo algunas tienen la necesaria trascendencia para incidir significativamente en el gobierno del Estado. A este tipo de sentencias se denominan fallos institucionales. "Señala Sagues que toda sentencia es un "acto político" y en los fallos institucionales el componente de politicidad alcanza mayor importancia y significación. Esta dimensión política está presente porque a través de la resolución de este tipo de causas la Corte ejerce su función de gobierno en dos sentidos: como control político de los otros dos poderes, y como fijación de pautas y objetivos mediante la cual ella participa en la dirección general del Estado. Estos fallos institucionales tratan cuestiones que van mas allá del interés de las partes, por contener y decidir temas de repercusión pública, que tendrán consecuencias en numerosas relaciones sociales y políticas. El interés público está marcadamente comprometido en la solución que se dé al caso, porque ello interferirá significativamente en el proceso político y sentará principio de indudable trascendencia para la vida social. Son por ello fallos notorios, relevantes, trascendentes que no pasan inadvertidos a quienes siguen de cerca la vida política del país. A más de estas características señaladas, si el fallo tiene que se resuelto conforme a criterios políticos o jurídicos, el Juez debe resolverlos jurídicamente, es decir, buscando su solución justa. Así, el criterio de decisión de los fallos institucionales sigue siendo también jurídico, pero en esta juridicidad hay fuertes ingredientes de politicidad, en el sentido de exigencia del proceso político y del buen gobierno de la polis o sea del bien común. Es frecuente que la Corte al resolver los fallos institucionales, aproveche la ocasión para dar su opinión sobre la materia sujeta a cuestión y acerca del propio rol institucional". (Ver obra citada Editorial Abaco de Rodolfo Depalma. Octubre de 1999, Bs. Aires, págs. 140, 141, 143 y 144).

Esta norma es categórica y colide frontalmente con las pretensiones del representante del Senado de la Nación, quien a través de las recusaciones promovidas ha pretendido descalificar a todos los integrantes del Poder Judicial, hecho sumamente grave y que reflejó la velada intención de desconocer la facultad de que "sólo el Poder Judicial puede conocer y decidir en actos de carácter contencioso (Art. 248 C.N.) y la de interpretar la Constitución Nacional".

Una de las especies es la interpretación sistemática a la que se recurre especialmente cuando la duda no recae sobre el sentido de una expresión o de una fórmula de la ley, sino que versa sobre la regulación jurídica del hecho o de la relación sobre que se debe juzgar. El magistrado, en tal caso, no puede abstenerse de sentenciar, sino que tiene que decidir, normalmente en forma positiva; esto es, declarando cuál es el derecho que debe aplicarse. En la interpretación sistemática se pone en relación la norma misma con el conjunto de todo el derecho vigente y con las reglas particulares del derecho que tienen atinencia a ella. Estudia después estas relaciones y atinencias para descubrir la voluntad de la ley, que se trata de interpretar.

Siguiendo los lineamientos, indudablemente para el examen del caso en estudio debemos necesariamente partir de lo que señala la Constitución Nacional en su Preámbulo. En este se expresa los fines de "asegurar la justicia, reafirmando los principios de la democracia republicana".

Al respecto, son ilustrativas las ideas extraídas del "Seminario Internacional sobre la Independencia Judicial en Latinoamérica", llevada a cabo en Bs. Aires, Argentina, en marzo de 1991. En él se señalaba que: "No hay justicia sin democracia ni democracia sin justicia... no es posible imaginar un Estado de Derecho sin una justicia independiente de los otros poderes y de los grupos de presión que compiten en el seno de las sociedades modernas buscando espacios cada vez mayores...". "Sin independencia judicial no puede haber democracia, lo mismo que no hay democracia sin independencia judicial –que sin independencia judicial no puede hablarse de Estado de Derecho y, en suma, que sin independencia judicial es difícil que haya Justicia".

La Corte Suprema de Justicia, es además un órgano de control, siendo una de sus funciones específicas, la de control de constitucionalidad. Al dictar un fallo institucional, la Corte Suprema está adoptando una postura institucional frente a otros órganos de gobierno, además de resolver el tema de fondo. Ella debe establecer si avalará, acompañará, invalidará, limitará las decisiones de los otros órganos de gobierno y esa resolución es una determinación de naturaleza política. Sin embargo, la decisión política que subyace en todo acto de control constitucional, debe instrumentarse jurídicamente, ya que se realiza en el ejercicio de la función jurisdiccional, al resolver un caso judicial concreto, denominándose con acierto a esta tarea del Poder Judicial, "control político jurisdiccional".

La Constitución Nacional le asigna al Poder Judicial, su independencia política, funcional y su independencia económica según el texto claro y preciso de los Arts. 248 y 249, ello está fuera de discusión.

El tema central que nos atañe es lo relativo a la inamovilidad que es lo que reclaman los accionantes y al respecto debemos determinar si al caso en estudio es aplicable lo dispuesto en el Art. 252 de la Constitución Nacional, que concuerda con el Art. 19 de la Ley N° 609/95 o lo dispuesto en el Art. 261 de la Constitución Nacional, según las tesis de los recurrentes.

El Art. 252 de la Constitución Nacional, expresa: "De la inamovilidad de los Magistrados: los magistrados son inamovibles en cuanto al cargo, a la sede o al grado, durante el término para el cual fueron nombrados. No pueden ser trasladados ni ascendidos, sin su consentimiento previo y expreso. Son designados por períodos de cinco años, a contar de su nombramiento. Los magistrados que hubiesen sido confirmados por dos períodos siguientes al de su elección, adquieren la inamovilidad en el cargo hasta el límite de edad establecido para los miembros de la Corte Suprema de Justicia".

Otro de los medios para esta interpretación es la de la contradicción de normas: si entre una y otra norma de derecho hay contradicción, debe prevalecer la norma especial sobre la general (in omni iure generi per specium derogatur). Si ambas son generales, prevalece la norma aquella cuyo carácter y finalidad están más estrechamente vinculadas con el objeto diversamente regulado. En el caso, las disposiciones del Art. 252 están contenidas en el Capítulo III del Poder Judicial, Sección I, De las Disposiciones Generales y por su parte, el Art. 261 está incluido en el Capítulo III del Poder Judicial, Sección II De la Corte Suprema de Justicia. Categóricamente según el criterio de especialidad, debe prevalecer la norma especial sobre la general, por lo que en primer lugar debemos establecer que sin temor a equívocos, para la Corte Suprema de Justicia, rige la norma contenida en esta parte especial. Otro criterio de distinción es la de los epígrafes de estos articulados y así notamos que el Art. 252 de las Disposiciones Generales expresa: De la inamovilidad de los Magistrados y esta se refiere a la inamovilidad en cuanto al cargo, a la sede y al grado que evidentemente no es aplicable a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia. Siguiendo esta temática, en la parte especial referente a la Corte Suprema de Justicia, en el artículo respectivo se lee el epígrafe: De la remoción y cesación de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia. En esta se establece el motivo de remoción que es el juicio político y la cesación en el cargo que es por el cumplimiento de los setenta y cinco años de edad. Esta norma hace referencia especial a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia.

Nótese asimismo que la Constitución distingue, diferencia a los Magistrados Judiciales y a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia. A mayor abundancia en la Sección de la Corte Suprema de Justicia, Art. 258 se expresa en la primera parte in fine: "Sus Miembros llevarán el título de Ministro". Patentemente se vislumbra entonces que se estableció marcada distinción para los Ministros de la Corte Suprema de Justicia. Redundantemente advertimos igualmente que el Art. 261 utiliza la palabra "sólo". Según el diccionario de la Academia Real Española, "sólo" es un adverbio masculino que significa únicamente, solamente. Unicamente significa solo, sola o precisamente, es decir que "los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, únicamente, solamente podrán ser removidos por juicio político". No puede caber otra interpretación que la restrictiva en este caso, pues ello sería sustituir a la razón jurídica. La Constitución en sentido taxativo no hace diferenciaciones y no podemos otorgarle mayor voluntad que la misma extensión que le dio ella. Así las cosas, se colige claramente que la causal de remoción es únicamente la establecida en el art. 261, sub exámine.

La inamovilidad contribuye indefectiblemente a la independencia del Juez; ambos están íntimamente ligados. "La independencia judicial no existe solo porque existan declaraciones programáticas que lo afirmen, sino que es absolutamente imprescindible, además de crear los resortes legales necesarios, la voluntad política y el compromiso democrático de respetar el ejercicio de la función judicial con plena libertad e independencia. Porque ocurre a veces que cuando las sociedades cambian, cambian los resortes del poder y con ellos los mecanismos de interferencia se hacen o puede hacerse más sutiles, viniendo de este modo a quebrar en su resultado lo que inicialmente aparece incompatible con un Estado Democrático de Derecho", (ver Seminario Judicial sobre la Independencia Judicial en Latinoamérica. 25-27 de marzo 1991, Bs. Aires, pág. 13, 19).

Santiago Sentís Melendo entiende que: sólo mediante una designación legalmente hecha que dé al Juez la sensación, la conciencia de su legitimidad, se puede contribuir a formar el espíritu judicial. El Juez ha de ser legítimo. A la legalidad del nombramiento, al carácter legítimo del Juez, debe unirse el sentido definitivo de su designación y la naturaleza permanente de su actuación. La magistratura no debe ser una función accidental del profesional del derecho, sino dedicación contínua y hasta vitalicia que crea estado.

El magistrado judicial debe ser ajeno a la política activa. Su designación no ha de reconocer origen político y su actuación ha de prescindir de partidos y de organizaciones. El régimen político imperante en el país se reflejará en las leyes que él deberá interpretar con lealtad y aplicar con firmeza; tales, interpretación y aplicación no tendrán nunca carácter político sino estrictamente jurídico.

Para que el Juez actúe con independencia no es suficiente su origen legítimo, pero es necesario. Nadie actúa con independencia si carece de un espíritu independiente; pero ningún hombre de espíritu independiente puede actuar con independencia en la justicia si no posee la seguridad de su origen judicial legítimo. Para actuar con la indispensable independencia son, pues, necesarios estos factores: la legitimidad de la designación, el carácter independiente del Juez y que lo dejen actuar sin someterse a los vaivenes y veleidades de la política, es decir, que su designación no se halle supeditada al poder político de turno, es decir, el "carácter de inamovilidad".

En efecto, la independencia importa que el magistrado no estará sometido a las presiones de los poderes externos. Cuando menor es el espacio de poder de una magistratura, es decir, cuanto menor sea la independencia externa, menor será su independencia interna.

Posiblemente ningún poder desea ser controlado. Por ello, tan pronto como los que resisten al poder consiguen detentarlo, intentarán apoderarse del Poder Judicial, así ya no podrán convertirse en bastión de resistencia contra el nuevo poderoso.

Por eso quien mejor ha reflejado ese propósito es J. Michelet, en su obra "Historia de la Revolución Francesa", escrita el año 1847 que dice: ¿Cómo desconocer el enorme poderío, modesto y sordo, pero terrible, del Poder Judicial? "Dadme el Poder Judicial, guardad vuestras leyes, vuestras ordenanzas, todo ese mundo de papel, y me encargo de hacer triunfar el sistema más contrario a vuestras Leyes".

El Poder Judicial es demasiado importante para el poder político como para que éste no quiera dominarlo. Por eso siempre existirán fuerzas que pretendan volver al Juez sumiso de los siglos anteriores, cuya "independencia" no pueda enfrentarse a la decisión política, emanada esta vez del pueblo soberano en forma de ley.

Así surge el término independencia en nuestra Constitución, en el Art. 248 que expresa: "...Queda garantizada la independencia del Poder Judicial. Sólo éste puede conocer y decidir en actos de carácter. En ningún caso los miembros de los otros Poderes, ni otros funcionarios podrán, arrogarse atribuciones judiciales que no estén expresamente establecidas en esta Constitución, ni revivir procesos fenecidos, ni paralizar los existentes, ni intervenir de cualquier modo en los juicios. Actos de esta naturaleza conllevan nulidad insanable. Todo ello sin perjuicio de las decisiones arbitrales en el ámbito del derecho privado, con las modalidades que la ley determina para asegurar el derecho de defensa y las soluciones equitativas. Los que atentasen contra la independencia del Poder Judicial y la de sus magistrados, quedarán inhabilitados para ejercer toda función pública por cinco años consecutivos, además de las penas que fije la ley".

El poder político debe ser controlado, pero ni ese es el papel propio de la justicia, ni tampoco si ésta lograra desempeñarlo se resolvería, sino que se agravaría la crisis que en su propio seno padece, si no existiera un Poder Judicial independiente del control político.

La organización judicial está basada, como requieren las circunstancias de su cada vez más compleja y variada tarea, en la jerarquía y en la coordinación, y sus resoluciones deberán ser previsibles por estar suficientemente vinculadas a la norma previa.

A su turno, el doctor Gerardo Báez Maiola dijo: Me adhiero al voto del Ministro preopinante, con las siguientes consideraciones:

En su profuso escrito de contestación y su ampliatoria, son dos los puntos iniciales que sustenta el representante convencional del Honorable Senado de la Nación:

1) Falta de legitimación procesal activa.

2) Improcedencia de la acción de inconstitucionalidad.

Respecto del primero, dice que no puede comparecer sin patrocinio profesional de abogado, citando al efecto normas del Código Procesal Civil, Código de Organización Judicial y de la Ley N° 1376/88; en resumen, el fundamento es que al no poder ejercer la profesión de abogado, necesariamente tiene en esta causa que hacerlo bajo representación o patrocinio. Pero ocurre que ninguna de las formas en que se funda resulta aplicable al caso. En efecto la eximición de patrocinio es en relación al tercero no abogado o procurador. El accionante por inconstitucionalidad actúa por derecho propio, no ejerciendo la profesión de abogado, y en este sentido, la norma aplicable es el Art. 8 de la ley de aranceles y no el Art. 6, como erróneamente señaló el representante convencional de la accionada desde que aquél en su parte pertinente, dice: "Si para el efecto fueren patrocinados por otro profesional, se observará la regla establecida en el Art. 3, última parte". Por tanto la pretensión de exclusión por esta causa debe ser desestimada.

El siguiente artículo (253) que es continuador en la idea del antecedente, garantiza a dichos juzgadores que su remoción solamente podrá devenir por la comisión de delitos o por su mal desempeño y que, además haya, un pronunciamiento expreso del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, órgano jurisdiccional creado por la Constitución de 1992 para entender y juzgar solamente a los que, por el orden jerárquico, siguen a los Ministros, es decir, no es competente para éstos.

Otras veces, la expresión también incluye a los Ministros, como en los casos de prohibición absoluta de ejercer otros cargos públicos o privados (254) y cuando les garantiza la inmunidad personal establecida por el art. 255.

Siguiendo el mismo orden en el que la Constitución fue reglamentando el funcionamiento del Poder Judicial, se llega al Art. 261, cuyo texto es lacónico, terminante y único, solo permite una interpretación exegética. Referido exclusivamente a los Ministros, deja el juzgamiento de los mismos al procedimiento del juicio político estableciendo entonces un Tribunal ad hoc. Después de esta posibilidad, en forma expresa se establece que dejarán el cargo al cumplir los setenta y cinco años y, en forma tácita, obviamente, la renuncia voluntaria. No queda otra posibilidad interpretativa.

Merece también consideración especial puesto que se ha discutido públicamente hasta el hartazgo, el significado que debe darse a los vocablos Confirmación, Designación y César. El Art. 264 de la Constitución emplea la palabra Designar para cualquier terna constituida por el Consejo de la Magistratura, sea para Ministros o no, conforme al significado que le da el Diccionario de la Lengua Española, 21ª edic., T. 1, Madrid, 1992: "2. Señalar o destinar una persona o cosa para determinado fin. Denominar, indicar" (sic)", y esta designación, solamente la puede hacer en grupo o grupos según la necesidad, de tres personas cada una. Así también cuando la norma dice: "...cesarán en el cargo cumplida la edad de setenta y cinco años...", ha quedado establecido y sin lugar a dudas que entre una posible remoción por inconducta y el cumplimiento del límite máximo de edad, salvo la renuncia voluntaria, la inamovilidad de los Ministros es definitiva.

Finalmente por interpretación de la normativa que estructura el Estado Paraguayo, también queda demostrada que la inamovilidad es hasta la edad límite. En efecto, de los tres Poderes, dos son electivos (Ejecutivo y Legislativo), coincidentes en duración (cinco años), inicio y término. El Poder Judicial sin embargo, ni es electivo y a la vez es independiente de los plazos presidenciales. Obedece esta regulación al objetivo de preservarlo de los vaivenes cambiantes y emocionales propios del quehacer político. A diferencia de los otros, éste Poder es grave, solemne y permanente, custodio en la interpretación y cumplimiento de la Constitución. Debido a ello, sus miembros no pueden ni son elegidos por votación popular; por el contrario, deben ser ineludiblemente profesionales del Derecho y que, debido a esa permanencia continuada, también deben reunir condiciones de probidad y honradez insospechables. Por tanto su designación en el cargo debe pasar por un riguroso concurso de dos instancias: el Consejo de la Magistratura y el Senado, circunstancia que explicita plenamente el por qué del lacónico art. 261 constitucional que lleva a los Ministros a ser inamovibles hasta la edad límite de setenta y cinco años, salvo claro está, las excepciones de destitución o renuncia. Así es mi voto.

Por los méritos del Acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia, resuelve: No hacer lugar a la prescripción de la acción, deducida por el representante convencional de la Cámara de Senadores. Hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad promovida contra el Art. 19 de la Ley N° 609/95, la Resolución N° 421 del 5 de noviembre de 1999, dictada por la Honorable Cámara de Senadores y el Decreto N° 6131, del 9 de noviembre de 1999, dictado por el Poder Ejecutivo, con el alcance previsto en el Art. 137, último párrafo, de la Constitución, y en consecuencia establecer que el término del ejercicio de la función de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia se rige únicamente por el Art. 261 de la Constitución, por los fundamentos expresados en el exordio de esta resolución. Notificar esta sentencia a los poderes del Estado y al Consejo de la Magistratura, a sus efectos.

José Agustín Fernández; Luis Lezcano Claude; Carlos Fernández Gadea; Bonifacio Ríos Avalos; Basilicio D. García Ayala; Gerardo Báez Maiola; Antonio Fretes; Rodolfo Gill Paleari. (Sec. Fabián Escobar Díaz).