Acción de inconstitucionalidad c. los arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 18 de la Ley N° 2345/03 del 24/12/2003 y arts. 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del Decreto N° 1579/04 (Ac. y Sent. N° 914)

El art. 2° de la Ley N° 2345 dispone: "La jubilación, la pensión y los haberes de retiro dan derecho a un flujo de 12 (doce) mensualidades anuales, con excepción de lo dispuesto en el art. 12, inc. b) de esta Ley; por lo que queda expresamente prohibido el pago de aguinaldo a cualquier jubilado, pensionado, retirado o herederos del sistema administrado por la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda", tenemos que el agravio expresado por el accionante no representa un agravio real para el mismo. No cualquier agravio es atendible por la vía constitucional, y quedan fuera de los agravios atendibles aquellos hipotéticos o eventuales. Como ejemplo, podemos citar el hipotético caso en que el accionante opte en el futuro por la devolución de sus aportes, en vez de acogerse a la jubilación. Por lo tanto, al no causarle el citado artículo agravios concretos al accionante, no procede el análisis del mismo. Igual fundamento es aplicable a los arts. 3, 6, 7, 8 y 18 de la Ley 2345/03 que también fueran impugnados.

El art. 4 dispone: "Los que aportan al sistema jubilatorio administrado por la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda, lo harán sobre la totalidad de su remuneración imponible. A los efectos de la presente Ley, se entenderá por remuneración imponible aquella percibida en concepto de remuneración ordinaria, bonificación, gratificación, remuneración por horas extraordinarias y gastos de representación. No se incluirán como remuneración imponible los viáticos, el subsidio familiar y el subsidio para la salud". Lo que hace el artículo citado es ampliar el concepto de remuneración, a los efectos del aporte. Del citado artículo se tiene que la remuneración imponible engloba: la remuneración ordinaria; bonificaciones; gratificaciones; remuneración por horas extras y gastos de representación. Encontramos fundamento a este artículo en el deber de impedir todas aquellas medidas que disminuyan, restrinjan o de algún modo recorten la financiación del sistema provisional. Tampoco constituye un despojo de remuneraciones, ya que como vemos en el art. 5 de la Ley N° 2345/2003, que establece: "La Remuneración Base, para la determinación de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, se calculará como el promedio de las remuneraciones imponibles percibidas durante los últimos cinco años. El procedimiento de cálculo estará sujeto a reglamentación mediante decreto del Poder Ejecutivo, y deberá tener en cuenta el cambio en el concepto de remuneración imponible", la jubilación, pensión y haber de retiro se calculará tomando como base la remuneración imponible, y así, lo aportado en concepto de bonificaciones; gratificaciones; remuneración por horas extras y gastos de representación, integrará la jubilación, pensión y haber de retiro del sujeto una vez que cumplidos los requisitos para acceder a la jubilación.

El art. 9 de la Ley 2345/03 dispone: "El aportante que complete sesenta y dos años de edad y que cuente con al menos diez años de servicio, tendrá que acogerse a la jubilación obligatoria. El monto de la jubilación obligatoria se calculará multiplicando la Tasa de Sustitución (valor del primer pago en concepto de jubilación o pensión como proporción de la remuneración base) por la Remuneración Base, tal como se la define en el art. 5° de esta Ley. La Tasa de Sustitución será del 20 % para una antigüedad de diez años y aumentará 2,7 puntos porcentuales por cada año de servicio adicional hasta un tope del 100 %. Aquellos que no lleguen a completar diez años de servicio, tendrán derecho a retirar el 90 % de sus aportes realizados, ajustados por la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del Banco Central del Paraguay.

Quedan excluidos de la obligatoriedad de la jubilación ordinaria, los docentes universitarios del sector público, quienes podrán seguir aportando hasta el límite de setenta y cinco años de edad".

Analizadas las constancias de autos, surge que los agravios del accionante van dirigidos contra dos partes esenciales del artículo trascripto. En la primera parte, cuestiona la jubilación obligatoria a los 62 años y en segundo lugar, los diez años de aporte para acogerse al beneficio de la jubilación, ambos puntos estipulados en el artículo atacado de inconstitucional.

A ello cabe señalar que no vemos conculcación de derechos constitucionales en esa parte de la normativa impugnada, puesto que creemos que es potestad del Poder Administrador señalar o fijar la edad en la cual el funcionario a su cargo se jubilará. Está dentro de sus facultades regladas, la de indicar el tope máximo para ejercer una función pública. Que por otro lado, esto no fue cuestionado por el accionante, sino la supuesta discriminación entre los funcionarios del Estado que crea la Ley atacada, que tampoco creemos que queda configurada, debido a que en la propia Carta Magna están creadas las diversas carreras públicas, entre ellas, la carrera docente, la judicial, etc.

Ahora bien, en cuanto a la segunda parte, referente al cálculo del monto de la jubilación obligatoria, el recurrente manifiesta que el derecho a la jubilación consagrado por nuestro orden legal, en vez de constituir un mínimo de remuneración para un retiro digno, se convierte en un castigo representado en un monto escuálido y miserable, con lo cual lo sumirá en la más profunda indigencia.

A este respecto, es oportuno indicar que la norma, en la parte que legisla sobre el procedimiento a adoptar para el cálculo de la jubilación obligatoria, contenida en el art. 9 de la Ley N° 2345 es inconstitucional. Y ello es así porque se aparta claramente de la disposición de la Carta Magna, art. 103 segundo párrafo, que expresa: "La Ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad". En nuestro caso particular, la Constitución garantiza al funcionario público, que a través de la Ley reglamentaria (que es justamente la N° 2345), se actualicen sus haberes "en igualdad" de tratamiento que los activos. Es por ello que la norma reglamentaria al no estar de acuerdo con la Ley Fundamental, carece de validez, conforme lo dispone el art. 137 CN y debe ser declarada inconstitucional, art. 260 inc. 1) también de la misma CN.

Llegamos a dicha conclusión por cuanto que el mecanismo que prevé la norma impugnada, en concordancia con el Decreto reglamentario, para la actualización de los haberes jubilatorios hace que año tras año, los jubilados vayan perdiendo la igualdad de sus haberes con respecto a los funcionarios en actividad.

En relación con la impugnación referida a los arts. 10 y 11 de la Ley 2345/03 y los arts. 1, 2, 4, 5 y 6 del Dec. N° 1579/04, es necesario señalar que el accionante no ha expresado los agravios que le ocasionan los artículos atacados, razón por la cual no corresponde avocarnos al análisis de los mismos.

El Dr. Núñez Rodríguez manifestó: Adherirse al voto del Ministro preopinante en cuanto al rechazo de la acción de inconstitucionalidad promovida por el Sr. Germán Ruiz Díaz, contra los Arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 18 de la Ley N° 2345/03 y los Arts. 1, 2, 4, 5 y 6 del Dec. N° 1579/04, por los mismos fundamentos.

Disiento con el voto emitido por el Ministro preopinante en relación al rechazo de la acción respecto a la primera parte del art. 9° de la Ley N° 2345, por los siguientes fundamentos.

En la cuestión planteada por el accionante, se verifica los siguientes extremos jurídicos bien concretos, como bien lo vengo señalando en fallos anteriores, que si se sigue la tesis de la obligatoriedad del paso automático a la pasividad, por el sólo hecho de cumplir 62 años de edad, con prescindencia de los años de servicio, se conculcan las siguientes garantías constitucionales en favor del funcionario público:

1. Derecho a la Carrera Administrativa, en condiciones de estabilidad funcional, emocional y económica, una vez admitido en la función pública como subordinado regular.

2. Derecho a la estabilidad especial en el empleo, estabilidad ganada merced a normas jurídicas anteriores a la vigencia de la Ley N° 2345/2003, que aseguraban al postulante otro régimen jurídico con consecuencias en la ecuación económico-financiera de quien, como él, o como muchos otros, optaron por la carrera pública con o bajo ciertas expectativas contenidas en un reglamento de juego. Al paso señalado por el art. 9° de dicha Ley, no habría nunca estabilidad jurídica para los trabajadores del sector público, al ingresar bajo un determinado sistema, modificarse abruptamente pero aceptándolo y, cuando concurra para ampararse en uno u otro sistema, o quizás en el último, le digan, no, porque la Ley acaba de ser nuevamente modificada y por lo tanto, surgieron estos otros condicionamientos.

3. El Derecho a la igualdad entre los iguales tampoco resulta resguardo mediante dicha Ley. Al contrario, discrimina de modo injusto donde no debe hacerlo. En efecto, todos los servidores públicos son iguales ante la Ley, y todos ellos, en un régimen de absoluta igualdad con los trabajadores del sector privado, según se desprende de los términos constitucionales vigentes.

El Código Laboral, ni las Leyes de previsión social vigentes, establecen limitaciones de edad para el trabajo útil al servicio del empleador. Tal imposibilidad física debe surgir, en cada caso, de las pruebas de los hechos concretos, para posibilitar la justificada desvinculación laboral del trabajador.

En el sector público, las normas son erráticas, unos fijándolos en 75 años (fuerzas armadas y policiales, magistrados en general), es decir, parten de la base de la depreciación lenta de las facultades físicas y mentales del servidor público, pero en otros sectores (funcionarios públicos en general, incluidos los funcionarios del mismo Poder Judicial) pareciera que esa misma depreciación debe ser más acelerada, al disponer que las mismas facultades psíquicas y físicas llegan solamente a los 62 años. si esto no constituye desigualdad, ante la Ley que es para todos, es una tentado a la razón, más aún si se lo aplica con carácter retroactivo.

No se advirtió que los Ministros de la CSJ respecto de los funcionarios judiciales, los Ministros y Presidente de la República respecto de los funcionarios del Poder Central, los Parlamentarios y funcionarios legislativos, pertenecen a la misma categoría funcional y sin embargo, se los discrimina como seres inferiores, a estos últimos.

Si la decisión es de carácter "político", entonces la cuestión no es jurídica, sino a-jurídica o meta-jurídica, lo que implicaría para quienes lo aceptan como causa fundante que el Poder Judicial no podría inmiscuirse en tales casos de actos, lo cual sería inconstitucional al dejar inmune al examen judicial, una Ley de la República.

En cuanto a la segunda parte de la cuestión, referente al cálculo del monto de la jubilación obligatoria, lo considero igualmente inconstitucional porque el monto del haber jubilatorio debiera ser actualizado al mismo tiempo que el haber de los trabajadores activos del sector público. No se advirtió que la normativa constitucional citada al efecto hace referencia a "la Ley" que en consecuencia se dicte, esto es, que la igualación del salario del trabajador pasivo con los del activo, depende totalmente de la Ley presupuestaria anual. En consecuencia, el art. 103 de la CN no es operativo, sino programático.

La Constitución garantiza al funcionario jubilado, que a través de la Ley reglamentaria se actualicen sus haberes en igualdad de tratamiento a los activos. Es por ello que la norma reglamentaria al no estar de acuerdo con la Carta Magna, carece de validez, conforme lo dispone el art. 137 de dicho cuerpo legal, y debe ser declarada inconstitucional. Siendo así, el mecanismo que prevé la norma impugnada, en concordancia con el Decreto reglamentario, para la actualización de los haberes jubilatorios, hace que año tras año, los jubilados vayan perdiendo la igualdad de sus haberes con respecto a los funcionarios activos.

En consecuencia, mi voto es porque se decrete la inconstitucionalidad del art. 9° de la Ley N° 2345 del 24 de diciembre de 2003 y arts. 3° y 6° del Dec. N° 1579/04, en relación con el accionante, de acuerdo a lo previsto en el art. 555 CPC. No hacer lugar a la acción intentada contra los arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11 y 18 de la Ley N° 2345/03 y Arts. 4 y 5 del Dec. N° 1579/04. Es mi voto.

El Dr. Blanco manifestó: Adherirse al voto del Ministro Núñez, en lo que respecta a la edad límite de 62 años para permanecer en la función pública, esto es, que ese tope de edad resulta irracional, porque el rendimiento laboral de una persona respecto de cualquier otro no se mide por la edad biológica, sino en función de las condiciones físicas y mentales. La naturaleza de cada ser humano es diversa de los otros y, el pretexto de la limitación aludida no se compadece con ello, menos aún si se esgrimen argumentos falaces como el de que estaría sustentado en "decisiones políticas" esgrimidas por los legisladores infraconstitucionales en su momento, entre ellos, el de posibilitar que la movilidad laboral en el sector público se acelere aún más porque "hay muchos paraguayos sin empleo", sin advertir que, con ello, se admite "vestir un santo, para desvestir otro u otros", éstos últimos generalmente constituidos en cabeza de familia, y lo que es o puede ser más grave aún, truncando la carrera administrativa del servidor público, conceptualizada por el Diccionario de Derecho Público, de Emilio Fernández Vázquez (Editorial Depalma): Consiste en la posibilidad de progresar dentro de las clases, grupos y categorías. Tradicionalmente la carrera se vincula con el derecho de ascenso, entendido éste como designación para un cargo de categoría superior a la del que se venía desempeñando, o como lo define Guaita, un nombramiento irrevocable y temporalmente ilimitado de un funcionario para un puesto superior dentro del cuerpo a que pertenece. El ascenso constituye, pues, un adelanto en la situación jerárquica del funcionario y mediante él, en la realidad, el funcionario puede hacer una carrera administrativa partiendo de cargos inferiores para alcanzar progresivamente los más elevados. Si no existiese este derecho a la carrera, el progreso del funcionario quedaría supeditado a la buena o mala voluntad del gobernante. Ello traería como consecuencia la pérdida de interés por parte del funcionario ante la falta de aliciente para mejorar y perfeccionarse provocada por la inexistencia de aquel derecho. Todo ello en detrimento del servicio. Por causa de la indiscriminada aplicación del precitado tope de edad -62 años- en algunas administraciones públicas se ha llegado al extremos de aplicarlo sin miramientos y luego, al comprobarse que con ello se prescindía del personal altamente idóneo, se pasaba al artículo de recontratados, con lo cual, de alguna manera morigerar o disminuir injusticias, sin advertir que ello implica mayor perturbación del orden jurídico en un país que se precia de justo y garantizador de la seguridad jurídica. Como lo señala acertadamente el Ministro Víctor Núñez, resulta inconcebible que seres humanos, que por azar hayan accedido al cargo de Magistrado o auxiliar de justicia, Presidente de la República, o Parlamentario, tengan vida útil -y no expectativa de vida- ilimitada, los otros, el grueso de los servidores públicos, sean declarados inservibles o "amortizados" como recursos humanos.

En relación a los demás artículos impugnados, advierto que la acción de inconstitucionalidad se instaura contra los arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 18 de la Ley N° 2345/03, y los arts. 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del Dec. Reglamentario N° 1579/04.

El argumento del accionante, se sustenta en supuestas contradicciones originadas como consecuencia de la sanción del citado marco normativo. En tal sentido, como primera contradicción, sostiene textualmente el siguiente: "La Ley 2345 del 24 de diciembre de 2003 de Reforma y sostenibilidad de la Caja Fiscal, sistema de jubilaciones y pensiones del sector público, confirma la bancarrota de la Caja Fiscal, y en su art. 1° inicia su trágica complacencia con el diseño de República forzada por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, utilizando como variable de ajuste el Aporte Jubilatorio y la casi desaparición de la seguridad social. Tiene el Congreso la potestad de crear normas o reglar la Constitución Nacional por una supuesta emergencia y sostenibilidad, sin precisar las causas de ese desequilibrio, y sin denunciar a los responsables de la malversación, y sin considerar que ha golpeado el corazón de los más vulnerables: Hombre y mujeres de la tercera edad... En el caso de marras el Congreso no tiene facultades reglamentarias para avanzar sobre el orden público laboral de los asegurados de la Caja Fiscal, por la sencilla lógica de haber convertido la seguridad social en una macana o en la esquimalización de la seguridad social. Es además importante comprender que los funcionarios públicos en el Paraguay no tienen acceso a la medicina y farmacia social, pues no se ha dejado la administración de la obra social a los actores, y de esa situación se sirven los administradores corruptos del Ministerio de Hacienda e Instituciones... La Nación de rodillas. Esta última afirmación se confirma con el Dec. Reglamentario 1579 de fecha 5 de febrero de 2004. Con este decreto se podrá conseguir el equilibrio financiero del sistema, pero se deja a miles de paraguayos sin jubilación, o con una jubilación inferior al sueldo mínimo legal, macabra hazaña del grupo que pone a la nación de rodillas...".

Omito la consideración de la segunda contradicción, alegada por el impugnante, pues ella hace relación a la edad para jubilarse, cuestión sobre la cual me he expedido en el párrafo inicial.

En cuanto a la conjetural tercera contradicción, sostiene el accionante que: "Cual es el estado de emergencia: Se han creado miles de cargos; Los Ministerios tienen rubros por doquier; El dólar está estable; No hay hiperinflación; No hay guerra civil. Se pudo en todo caso, recortar los gastos de los Partidos Políticos, achicar el Estado, limitar los gastos del Ministerio de Relaciones Exteriores, etc., pero cuál es la justificación para seguir el modelo del Fondo y Banco Mundial, tan sabiamente cuestionada por uno de sus principales directores: El FMI y el BM han dinamitado el mundo, y han llenado de pobres el orbe, y si no lo paramos, dejaremos a la República en manos de unos cuantos usureros. Que tampoco podrán vivir con millones de hambrientos a su alrededor".

La alegada cuarta contradicción, guarda relación con el derecho a percibir el aguinaldo. Afirma el accionante que el art. 2° de la Ley 2345/03, contraría la norma constitucional contenida en el art. 103, "Que garantiza igualdad de haberes con los funcionarios activos. Se contradice la norma con los usos y costumbres, derechos adquiridos por los jubilados de la República, a quienes periódicamente se le han abonado el Aguinaldo o Décimo tercer sueldo. El art. 92 de la CN dice: El Trabajador tiene derecho a disfrutar de una remuneración que le asegure a él, a su familia, una existencia libre y digna. La Ley consagrará el salario vital, mínimo y móvil, el aguinaldo anual, la bonificación familiar".

En cuanto a la quinta contradicción, alega el impugnante que, el art. 3 de la Ley 2345, se contrapone con los siguientes principios de la seguridad social: a. Universalidad; b. Solidaridad; c. Integralidad; d. Unidad; e. Participación.

Agrega que: "El autofinanciamiento y la eficiencia son otros grandes principios de la seguridad social, y de la Caja Fiscal en este caso, pero que no funciona, pues la Caja ha sido sometida a la bancarrota, y la eficiencia no existe desde estructuras obsoletas y que solo pretenden engañar a todos el sistema con el art. 3° de la Ley 2345, discriminando y originando la formación de subsistemas de capitalización para evitar herir a los que tienen mas poder en la estructura social como FF.AA., etc., sin embargo, castigo sin piedad a los más desamparados como Administración Pública. El sistema de reparto fue substituido por el sistema de capitalización, por franja. El neoliberalismo encontró una forma sencilla de privatizar de otra manera la seguridad social, implementa un régimen donde el Estado no aporta, eleva el aporte de los funcionarios pauperizando más sus salarios, y genera un sistema de devolución contrariando todos los principios de equidad. No garantiza el salario mínimo vital del cargo, exigido por el art. 103 de la CN. El aumento del 14 % al 16 % no devuelve ninguna mejora, estamos en presencia de una confiscación de aportes y expectativas de derechos adquiridos".

En sustento de la conjetural sexta contradicción, alega el accionante que: "El art. 5° de la Ley 2345/2003, fija como Remuneración Base para la determinación de la jubilación, pensiones y haberes de retiro, el promedio de las remuneraciones percibidas durante los últimos cinco años: ¿Qué busca esta norma? Evitar fraudes, esa es la explicación, pues mucha gente antes de jubilarse consigue categorías elevadas. Sin embargo, con este nuevo sistema, y ante la desvalorización del salario, la inflación permanente, los aumentos salarias, y los vaivenes de la cotización monetaria, condenan a los futuros jubilados a percibir una suma totalmente diferente al aportado, pues el salario goza de una virtualidad: Su permanente recomposición, y nunca puede ser utilizada como variable de ajuste de economías adictas al FMI y B...".

Como séptima y última supuesta contradicción, fundamenta el impugnante que: "El art. 6° de la Ley 2345/2003, destruye el caso de los derechos habientes, y en la práctica deja a la familia del jubilado fallecido en la total orfandad: esto no es un sistema jubilatorio sino un sistema de empobrecimiento de los paraguayos. El art. 10 de la Ley 2345/2003, exige para la jubilación 50 años y un mínimo de 20 de aportes; rompe con los principios señalados al inicio del escrito en materia de seguridad social. El art. 11 de la Ley 2345/2003, es una norma que va de contramano con las normas internacionales: La minusvalía se paga desde el primer día de trabajo, y si así no fuera que el Ministro Borda y los legisladores revisen el art. 205 del CP.

En cuanto a las pruebas aportadas por el accionante, ellas pueden sintetizarse en las siguientes: a. Copia de la Ley y del Reglamento; b. Certificados Laborales y Decretos de Nombramientos del actor; y, c. Jurisprudencia.

En lo que hace relación al modo de liquidación del haber jubilatorio, cuestionándose el art. 9 y ss de la Ley 2345/03, y su Dec. Reglamentario 1579/04, juzgo que la acción en estudio no puede prosperar, pues, resulta evidente que el impugnante no ha opuesto objeciones fundadas a la razonabilidad de las medidas adoptadas por el legislador en la Ley atacada de inconstitucional, y lo que es más importante, no acreditado el supuesto de confiscatoriedad que quiebre el equilibrio que mediaría entre el beneficio efectivamente percibido con anterioridad a la legislación atacada de inconstitucional, y el percibido con posterioridad a ésta.

La sola afirmación de que "La Ley 2345 del 24 de diciembre de 2003 de Reforma y sostenibilidad de la Caja Fiscal, Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público, confirma la bancarrota de la Caja Fiscal, y en su art. 1° inicia su trágica complacencia con el diseño de república forzada por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, utilizando como variable de ajuste el aporte jubilatorio y la casi desaparición de la seguridad social", es harto insuficiente para pretender con ella descalificar la validez de la Ley.

Esta gruesa deficiencia priva de interés jurídico concreto a la declaración de inconstitucionalidad de la normativa cuestionada en autos, pues, queda claro que los preceptos en cuestión, analizamos a la luz de los fines superiores que determinaron su sanción, representan una clara decisión legislativa que no desborda los límites constitucionales del Poder Legislativo. Dicho en otros términos, la acción de inconstitucionalidad que tienda a enervar los efectos de una Ley, como la impugnada en autos, de naturaleza financiera-previsional, exige una presentación rigurosa, esto es, que el accionante demuestre fehacientemente con los cálculos contables y financieros la asimetría que existiría entre el haber previsional efectivamente percibido con anterioridad a la legislación atacada de inconstitucional, y el percibido con posterioridad a ésta, vale decir, que pruebe la confiscatoriedad que surgiría de los cálculos resultantes conforme a los parámetros de uno y otro contexto normativo. Las meras expresiones del demandante, respecto de su eventual desacuerdo o disconformidad, no solo son insuficientes, sino que también, demuestran falta de seriedad y de rigor en un planteamiento como el que ocupa a esta Sala que debe estar revestida de riguroso tecnicismo.

Por lo demás, el art. 8 de la Ley 2345/03, establece la actualización oficiosa de manera anual, el art. 6° del Dec. 1579, que lo reglamenta, estatuye el mecanismo de actualización a realizarse en el mes de enero de cada año.

Empero lo antedicho, considero oportuno aclarar ciertos conceptos relativos a la seguridad social que, al parecer confunde al accionante y, dada la importancia de la cuestión en estudio, abordaré en los acápites siguientes:

1. Actualización Vs. Equiparación: Reclama el impugnante que la Ley 2345/03, vulnera la garantía constitucional establecida en el art. 103 de la CN, pues, señala, "se deja a miles de paraguayos sin jubilación, o con una jubilación inferior al sueldo mínimo legal, macabra hazaña del grupo que pone a la nación de rodillas".

La aludida norma constitucional, consagra la Actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad, que no es lo mismo que Equiparación de los haberes jubilatorios con el salario del funcionario público en actividad.

Equiparar significa Igualar, Asemejar, para ser más gráfico, si un funcionario en actividad, de igual categoría y cargo percibe un sueldo de dos millones de guaraníes, la equiparación para el jubilado que ha ocupado el mismo cargo y categoría en el presupuesto, implica que su haber jubilatorio sea lisa y llanamente el mismo importe que el del funcionario activo, es decir, de dos millones de guaraníes.

Actualizar, en cambio, no supone Igualar, sino Poner al día, Mejorar gradualmente conforme disponibilidad asignada en la Ley de Presupuesto, que en el caso de los haberes jubilatorios debe dispensarse en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad. Tiene por objetivo evitar la degradación de los haberes, tomando como parámetro para ello las remuneraciones, que generan los aportes y contribuciones, recursos ordinarios de los organismos previsionales con los que se atienden el pago de los beneficios. El principio básico que sustenta el sistema previsional paraguayo es el de la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el haber de pasividad y el de actividad, entendiendo dicha relación como parámetro razonable para conjugar la naturaleza del haber previsional, los fines que persigue su reconocimiento y el establecimiento de una razonable reglamentación de la materia.

En resumen: La equiparación del haber jubilatorio con el haber de actividad supone igualdad, en otros términos, el monto del haber jubilatorio es exactamente igual al haber que percibe un funcionario en actividad. La actualización, en cambio, es un mecanismo que permite establecer un equilibrio entre la razonable proporcionalidad que debe existir entre la situación del trabajador activo y el jubilado, como consecuencia, justamente, de la diferencia que existe entre el haber de pasividad y el haber del funcionario en actividad.

La disquisición antes expuesta cobra relevancia, pues, es la actualización, lo que ha consagrado la Constitución Nacional al establecer que "... la Ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensando al funcionario público en actividad", y en igual sentido, el art. 105 de la Ley 1626/00, estatuye que: "Los haberes jubilatorios serán actualizados automáticamente en los mismos porcentajes de sueldos dispensados a los funcionarios en actividad considerando las categorías y cargos correspondiente, de conformidad al art. 103 de la CN".

En concreto: Lo que está plenamente garantizado al jubilado, es su derecho a la actualización de su haber jubilatorio en los mismos porcentajes de sueldos dispensados a los funcionarios en actividad conforme programa previsto en el Presupuesto, lo cual, insisto, no equivale a equiparación, es decir, otorgamiento del mismo sueldo de un funcionario en actividad considerando la categoría y cargo correspondiente del jubilado.

Derecho del jubilado al aguinaldo: El aguinaldo, es una remuneración anual extraordinaria prevista en el Código Laboral, en su art. 243, y que estatuye cuanto sigue: "Queda establecida una remuneración anual complementaria o aguinaldo, equivalente a la doceava parte de las remuneraciones devengados durante el año calendario a favor del trabajador en todo concepto (salario, horas extraordinarias, comisiones u otras), la que será abonada antes del 31 de diciembre, o en el momento en que termine la relación laboral si ello ocurre antes de esa época del año".

A la luz de la norma transcripta, queda claro que el aguinaldo, consiste en la prestación mínima y obligatoria de una suma de dinero en los términos del antedicho artículo, que deben percibir los trabajadores, siempre que hayan prestado servicios todo el año con el mismo empleador.

De lo anterior, se desprende que el aguinaldo constituye un emolumento relativo a la "prestación de servicios", en otros términos, es una prestación que debe "el empleador" al "trabajador" por los servicios efectuados, con lo cual, por lógica consecuencia, no corresponde abonar al jubilado, pues, se halla fuera del servicio activo.

Lo anterior cobra aún mayor relevancia, toda vez que el aguinaldo no se encuentra afectado al pago de imposiciones del seguro social obligatorio. El otorgamiento por parte del Poder Ejecutivo de aguinaldo a los jubilados, constituye una mera concesión graciosa, que bajo ningún concepto puede considerarse como un reconocimiento tácito de un supuesto derecho constitucional a percibir aguinaldo.

En concreto: El aguinaldo constituye una prestación debida por el empleador al trabajador activo, por consiguiente, el art. 2° de la Ley 2345, que prohíbe el pago de aguinaldo a cualquier jubilado o pensionado, retirado o herederos del sistema administrado por la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda, no resulta violatoria del art. 103 de la CN.

Si bien es cierto, es deber de la Corte Suprema de Justicia, controlar si el marco normativo elaborado por los otros Poderes del Estado no resultan violatorios de la Constitución Nacional, también es cierto, que la Ley impugnada y su Decreto reglamentario han sido dictados en el contexto de una situación crítica y de necesidad pública que ha impulsado al Poder Legislativo a adoptar medidas en aras de salvaguardar los intereses generales, que se estiman superiores.

A la luz de dicho contexto debe analizarse la acción que nos ocupa, puesto que el marco normativo impugnado guarda relación con la adopción de medidas económicas tendientes a poner las cosas en quicio. El interés público lo justifica y lo impone la conservación misma del patrimonio común de los afiliados. Considero oportuno e importante recordar, que tan acreedores al beneficio son los afiliados como los que los sucedan, por consiguiente, la legislación en estudio, que tiene por objeto una reforma general y reconstructiva de las finanzas de la Caja, debe ser siempre examinada con suma prudencia dado que, se encuentra en juego el principio de solidaridad y la justicia distributiva inherente al derecho público.

A propósito de las cuestiones previsionales, la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece que "toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social... habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado (art. 22). A su vez, la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica, afirma que "los Estados partes se comprometen a adoptar las providencias... para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación... en la medida de los recursos disponibles".

De lo anterior se desprende, que las transcriptas garantías vinculan los beneficios sociales a las "concretas posibilidades de cada Estado". La atención a los "recursos disponibles" del sistema, constituye la directriz para analizar el cambio de legislación del marco previsional paraguayo.

La crisis del sistema previsional no es un fenómeno que acontece sólo en Paraguay. Es objeto de preocupación y discusión inclusive en los países más avanzados. Los jueces tenemos el deber de ponderar las consecuencias sociales de nuestra decisión, más aún cuando se encuentra en juego el interés público preeminente.

Bajo las consideraciones que anteceden, juzgo que corresponde hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad planteada en relación al art. 9 de la Ley 2345/03, debiendo declararse la inaplicabilidad de la primera parte del mismo, que hace alusión a la edad límite de 62 años para permanecer en la función pública, respecto del accionante. En cuanto a los demás artículos impugnados, la acción instaurada debe ser rechazada. Es mi voto.

Por los méritos del acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad planteada y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad del art. 9 de la Ley N° 2345/2003 y del art. 3 del Dec. N° 1579/2004, en relación al accionante. Anotar, registrar y notificar.- Antonio Fretes.- Victor Manuel Núñez Rodríguez.- Sindulfo blanco.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-