Corte Suprema de Justicia del Paraguay, Sala Constitucional2012-11-02PY/JUR/598/2012
Carátula
Asunción, noviembre 2 de 2012
¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida?
Opinión
Núñez Rodríguez
LEY 109/1991 art. 115
LEY 2344/2003 art. 136
El Dr. Núñez Rodríguez dijo: Se presenta ante esta Corte el Sr. Alberto Mendoza Notario, en su calidad de Ministro Director General de Administración y Finanzas de la Presidencia de la República conforme al Dec. N° 7, de fecha 15 de agosto de 2003 del Poder Ejecutivo, en nombre y representación institucional de la Presidencia de la República, bajo patrocinio del Dr. Benigno Rojas Vía, Procurador General de la República, conforme al Dec. N° 3585 de fecha 25 de octubre de 2004, a promover acción de inconstitucionalidad contra el art. 136 de la Ley N° 2344/2003 del Presupuesto General de Gastos de la Nación para el ejercicio fiscal 2004.
Alega el accionante que por la calidad referida, ataca de inconstitucional arbitrario e ilegal y contra lege el art. 136 de la Ley N° 2344/2003 del Presupuesto General de la Nación para el ejercicio fiscal 2004, que impone la rendición de cuentas de gastos reservados al Senado de la Nación en sesión secreta “y con ello limita atribuciones exclusivas del Poder Ejecutivo en el ejercicio de la administración del Estado”. “La norma impugnada atribuye funciones contraloras a un organismo del Parlamento Nacional como también atribuye funciones interpretativas de disposiciones administrativas y se anula e impide toda función o actividad administrativa constitucional”.
Las disposiciones constitucionales y legales conculcadas son: el art. 3, art. 137, art. 202 inc. 2, art. 226, art. 238 inc. 13, art. 240, art. 242 y art. 283 de la CN. El art. 115 de la Ley de Organización Administrativa de 1909, la Ley N° 109/91, Orgánica del Ministerio de Hacienda, la Ley N° 1535/99 de Administración. Financiera del Estado.
Sigue diciendo el accionante que “mientras uno dirige, ejecuta y cumple funciones constitucionales de administrador de la cosa pública con las facultades inherentes al cargo, el otro legisla. El art. 281 de la CN y el art. 1 de la Ley N° 276/94, Orgánica de la Contraloría General de la República establecen que ella es el organismo de control de las actividades económicas y financieras del Estado, de los Departamentos y esta Constitución y la Ley. Sin embargo, continua diciendo el accionante” el articulo impugnado otorga poderes omnímodos o funciones contraloras que competen al poder administrador con sus organismos respectivos por imperio de la Ley madre, la Ley de Administración Financiera N° 1535/99 y su decreto reglamentario, de donde se concluye que el art. 136 de la Ley 2344/03, ejercicio fiscal 2004 es inconstitucional, ilegal por antinomia y arbitrario por su grave intromisión en la función de un poder del Estado y organismos contralores determinados en la Constitución y en las leyes que la reglamentan y por ello se justifica la presente acción reparadora”.
Antes de dar trámite a una Acción de Inconstitucionalidad, es necesario verificar que se haya dado cumplimiento a las formalidades establecidas en la Ley en virtud a lo dispuesto en el art. 552 del CPC y examinar lo concerniente a la legitimación procesal. Es decir, si la relación señalada y suscitada con motivo del proceso, puede tener la virtualidad de generar una confirmación, modificación o extinción de la relación jurídica de fondo que subyace en el mismo, vale decir, si existe la llamada “legitimatio ad causam”.
El proceso es el instrumento de la actividad jurisdiccional, y en éste la forma es esencial, sin llegar al formalismo que constituye la negación de las mismas garantías procesales. En todos los procesos jurisdiccionales se contempla, con carácter sistemático o aislado, la posibilidad de subsanación de los defectos de la demanda a la admisibilidad de la misma o de algún otro acto procesal concreto. Pero tal posibilidad, no libera la carga de las partes, ni significa que alcanza a cualquier vicio, sino sólo a aquéllos que son susceptibles de convalidación o revalidación.
La cuestión de forma es un requisito elemental a los efectos de la admisión de la acción intentada. En el caso en cuestión no se ha cumplido con un requisito formal, cual es la presentación del Poder habilitante otorgado en forma expresa por la autoridad máxima, en este caso, el Presidente de la República.
La legitimación como presupuesto para validar la pretensión es un tema ineludible. Implica la obligación de que la Acción de Inconstitucionalidad haya sido presentada por quien o quienes realmente sean el o los titulares del derecho, esto es, una condición de la acción misma que el accionante debe probar.
“La acción debe ser intentada por el titular del derecho... Llamase legitimatio ad causam, la demostración de la existencia de la calidad invocada, que es activa cuando se refiere al actor y pasiva cuando al demandado. Correspondiendo al actor la prueba de las condiciones de su acción, a él incumbe demostrar su calidad de titular del derecho y la calidad de obligado del demandado... Por consiguiente, la legitimación de la calidad de obrar no es un requisito para el ejercicio de la acción, sino para su admisión en la sentencia... “(Hugo Alsina, “Tratado Teórico Practico de Derecho Procesal Civil y Comercial”, 2ª Edición, Parte General, Ediar. Soc. Anón. Editores, año 1963, p. 388).
Si bien, la Constitución Nacional, habilita a los Ministros legitimación para representar a sus respectivas carteras, en el presente caso, por Decreto se concede calidad de Ministro Director General de Administración y Finanzas de la Presidencia de la República al actor, en su calidad de Ministro no representa a ninguna cartera gubernativa, sino pretende la representación de la Presidencia, y todos sabemos que la representación de la Presidencia recae única y exclusivamente en el Presidente de la República, y en aquellos, quienes bajo poder especial otorgado, se hagan acreedor de delegación procesal. También sabemos que en materia de derecho administrativo, todo lo que no está expresamente permitido, está prohibido y, en el presente caso no existe Ley ni acto normativo que delegue la representación de la Presidencia de la República en la persona del Ministro Director General de Administración y Finanzas de la Presidencia de la República; por tanto, carece de legitimación para intentar una acción personalísima como una acción de inconstitucionalidad en nombre de la Presidencia de la República.
La falta de la legitimatio ad causam, no habilita esta vía para requerir la protección de derechos fundamentales y al no hallarse enmarcada con lo que prescribe el Código Procesal de forma en su art. 550, requisito necesario para provocar el control de constitucionalidad, no es factible entrar, tan siquiera, al estudio de la cuestión de fondo suscitada. Es decir, la persona que utiliza la presente vía debe ser titular del derecho constitucionalmente afectado, y tal situación no se verifica en autos y en consecuencia atendiendo a la naturaleza extraordinaria de la acción de inconstitucionalidad la misma debe interpretarse restrictivamente y de no haberse reunido los requisitos exigidos por los artículos citados para la admisión corresponde el rechazo de la misma sin más trámite.
Bareiro de Módica
La Dra. Bareiro de Módica manifestó: El Sr. Alberto Mendoza Notario, en su carácter de Ministro Director de Administración de Finanzas de la Presidencia de la República, por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogado, promueve Acción de Inconstitucionalidad contra el art. 136 de la Ley N° 2344/03 “Que aprueba el Presupuesto General de Gastos de la Nación del Ejercicio Fiscal 2003”.
Manifiesta el accionante que la disposición legal impugnada es contraria a los arts. 3, 137, 202, 226, 238, 240, 242 y 283 de la Carta Magna.
En primer lugar, cabe señalar que la Ley N° 2344/03 es de vigencia temporal, por ser reglamentaria del Presupuesto General de Gastos de la Nación del año 2003 de vigencia anual conforme a la Constitución Nacional. Ante esta situación ya no corresponde a esta Corte pronunciarse sobre los agravios alegados por el accionante, puesto que la impugnada normativa ya no se encuentra dentro de nuestro ordenamiento positivo, y por lo tanto, no infringe principios o normas constitucionales, requisito exigido por el art. 550 del CPC para la procedencia de la Acción de Inconstitucionalidad.
Al respecto la doctrina señala: “Otra faceta interesante en materia de agravios no subsistentes se presenta cuando nuevas normas dejan sin efecto aquellas cuya constitucionalidad se discute por el recurso extraordinario. En tal hipótesis, el juicio de inconstitucionalidad sobre las normas derogadas se torna en principio inoficioso, como si la norma impugnada ya no se aplicara más al afectado” (vide: Sagües, Néstor Pedro. Derecho Procesal Constitucional. Recuso Extraordinario. Edit. Astrea. 4ª Edic. actualizada y ampliada. T. I. P. 509). Por su parte, sobre el tema: Desaparición Sobrevenida del Objeto, Ángel Gómez Montoro cita lo afirmado en la STC 96/1996 en cuyo fundamento jurídico 31° se dice literalmente que: “el conflicto solo puede ser resuelto en la medida en que permanece vivo, careciendo de todo interés público la resolución de cuestiones periclitadas” (vide: Cuadernos y Debates, núm. 66. La Sentencia sobre la Constitucionalidad de la Ley. Tribunal Constitucional. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1997. P. 302).
Por lo tanto, nos encontramos justamente ante un caso en que la alteración de las circunstancias que motivaron dicho proceso, hace que ésta haya perdido toda virtualidad práctica, por lo que corresponde sobreseer la acción de inconstitucionalidad promovida. Esta Corte ha sostenido en diversos pronunciamientos que la sentencia “debe sujetarse a la situación vigente en el momento en que se dicta. Y como que al presente, por las razones expuestas, los supuestos de hecho se han alterado sustancialmente, cualquier pronunciamiento sería un pronunciamiento en abstracto, lo que es vedado ya que la Corte solamente puede decidir en asuntos de carácter contencioso” (CS, Asunción 5 setiembre, 1997, Ac. y Sent. N° 506).
En consecuencia, y debido a que ya no se encuentra en vigencia la norma atacada de inconstitucional, el agravio deja de ser actual y la controversia ya no existe, encontrándose la Corte Suprema de Justicia ante un asunto abstracto, donde su decisión sobre el fondo del asunto se tornaría inoficioso, por lo que opino que se debe rechazar la presente acción y ordenar el levantamiento de la medida de suspensión de efectos dispuesta por AI N° 2049 de fecha 16 de diciembre de 2004. Es mi voto.
Adhesión
Blanco
El Dr. Blanco manifestó: Adherirse al voto de la Dra. Bareiro de Módica, por los mismos fundamentos.
Resuelve
Por los méritos del Acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: No hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida. Ordenar el levantamiento de la medida de suspensión de efectos dispuesto por AI N° 2049 de fecha 16 de diciembre de 2004. Anotar, registrar y notificar.- Víctor M. Núñez Rodríguez.- Gladys Bareiro de Módica.- Sindulfo Blanco.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-