Acción de Inconstitucionalidad: "Contra arts. 6, 8 y 18 inc. w) de la Ley N° 2345/03 y art. 6 del Dec. N° 1579/04". (Ac. y Sent. N° 225)

La acción debe prosperar parcialmente respecto al Sr. Silvino Borja Bogado.

La primera cuestión a examinar en cualquier proceso es la relativa a la legitimación procesal. Es decir, si la relación señalada y suscitada con motivo del proceso, puede tener la virtualidad de generar una confirmación, modificación o extinción de la relación jurídica de fondo que subyace en el mismo, vale decir, si existe la llamada “legitimatio ad causam”. Es esta la primera obligación a cargo de cualquier juzgador, y es la razón por la cual nos imponemos con carácter previo su consideración. Pues bien, entrando en el análisis, podemos notar que los accionantes no cuentan con la facultad para la promoción de la presente acción.

La falta de la legitimatio ad causam, no habilita esta vía para requerir la protección de derechos fundamentales y al no hallarse enmarcada con lo que prescribe el Código Procesal de forma en su art. 550, requisito necesario para provocar el control de constitucionalidad, no es factible entrar, tan siquiera, al estudio de la cuestión de fondo suscitada.

Es decir, que la persona que utiliza la presente vía debe ser titular del derecho constitucionalmente afectado y, tal situación no se verifica, en consecuencia, atendiendo a la naturaleza extraordinaria de la acción de inconstitucionalidad la misma debe interpretarse restrictivamente y de no haberse reunido los requisitos exigidos por los artículos citados para la admisión corresponde el rechazo de la misma sin más trámite con relación a aquellos accionantes que no se encuentran legitimados, pues presentaron sus documentos sin autenticación que garantice su autenticidad y la del derecho que invocan.

Este extremo no se observa respecto al Sr. Silvino Borja Bogado, quien acompaña las documentaciones de rigor debidamente autenticadas.

Entrando a examinar la acción planteada respecto al Sr. Silvino Borja Bogado, se advierte que la acción deviene a todas luces procedente respecto a los arts. 8 y 18 inc. w), no así en relación al art. 6, pues este al referirse a los herederos no lesiona derecho alguno del accionante, quien es jubilado titular.

Analizada la inconstitucionalidad del art. 8, tenemos que en efecto, el art. 103 de la Ley Suprema dispone que “la Ley” garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad. Por tanto ni la Ley, en este caso la Ley Nº 2345/03, ni el Decreto que la reglamenta dictado por el Poder Ejecutivo relativo con “... el mecanismo preciso a utilizar”, pueden oponerse a lo establecido en la norma constitucional transcripta, porque carecerán de validez (art. 137 CN).

De ahí que al supeditar el art. 8 de la Ley Nº 2345/03, la actualización de todos los beneficios pagados por la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones de forma anual, crea una medida de regulación arbitraria, pues los aumentos podrían darse varias veces en el año, con lo cual los jubilados quedarían excluidos de tal aumento hasta el año entrante no prevista en la Constitución, en desigualdad de tratamiento con los salarios del conjunto de funcionarios activos.

De igual manera, la actualización de los aumentos debe hacerse en igual proporción y tiempo que sucede respecto a los funcionarios activos, y no de acuerdo a la variación del Índice de Precios del Consumidor calculados por el Banco Central del Paraguay, porque el mismo cálculo no siempre coincide con el promedio del aumento de los salarios fijados en forma definitiva por el Poder Ejecutivo, produciendo de este modo un desequilibrio entre los poderes adquisitivos de funcionarios pasivos, en relación con los activos.

La igualdad de tratamiento contemplado en la norma constitucional implica que los aumentos resueltos por el Poder Ejecutivo a favor de los activos favorece de igual modo a los jubilados, a los cuales sus haberes debe actualizarse en igual porcentaje y tiempo que lo hace el Ministerio de Hacienda respecto a los activos. Debemos recordar que al funcionario activo aportante, cuando se produce un aumento salarial, su primer aumento va de forma íntegra a la Caja de Jubilaciones para compensar el nuevo aumento obtenido, el cual beneficia de modo directo a los jubilados.

Nuestra Carta Magna garantiza también la defensa en juicio de las personas y de sus derechos, es por ello que la Corte Suprema de Justicia no puede dejar de dar respuesta a los reclamos hechos por los ciudadanos máxime cuando en aplicación al principio “iura novit curiae” ello no solo es una facultad del magistrado, sino su deber analizar el derecho positivo aplicable al caso de forma hermenéutica y armoniosa. Conforme a este punto, debemos afirmar que la Constitución ya no es una mera carta de organización del poder y la declaración de unas libertades básicas sino, antes bien, una norma directamente operativa que contiene el reconocimiento de garantías positivas y negativas-exigibles jurisdiccionalmente.

Tenemos el deber constitucional de identificar el derecho comprometido en la causa, en la medida en que existe la inexorable necesidad de satisfacer el interés público de proteger y defender los derechos fundamentales de la persona. Nuestra obligación es hacer justicia y velar por la supremacía de la Constitución, en el marco del respeto de las garantías constitucionales en él amparadas. En esta línea de argumento, el Poder Judicial, y en especial la Corte Suprema de Justicia, está obligado a remover factores que propicien discriminaciones prohibidas por nuestra Constitución; por ello, cualquier interpretación que propicie la discriminación que significa que una persona con derechos y calidad adquiridos, resulte menoscabada y/o discriminada no puede sino ser tachado de inconstitucional.

En aplicación de este deber constitucional, considero que si bien el art. 8 de la Ley Nº 235/2003, fue modificado por el Art. 1º de la Ley Nº 3542/2008, no fue derogado como quiere entender y aplicar el Ministerio de Hacienda. El art. 8 sigue vigente con las modificaciones introducidas, los agravios constitucionales expresados por los accionantes siguen estando presentes y la acción contra el mismo sigue siendo procedente.

La Constitución ordena que la Ley garantice “... la actualización” de los haberes jubilatorios “... en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad” (Art. 103 CN); la Ley Nº 2345/03 supedita la actualización “... al promedio de los incrementos de salarios del sector público” y a la variación del Índice de Precios del Consumidor calculado por el Banco Central del Paraguay, como tasa de actualización. Sin embargo, el Poder Ejecutivo, al reglamentar “... el mecanismo preciso a utilizar”. Dec. Nº 1579/04, introduce unas variables y unos universos extraños a los preestablecidos para obtener el “Factor ajuste” que podría eventualmente servir de factor de ajuste pero no para actualizar, los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad.

El art. 46 de la Ley Suprema dispone: “De la Igualdad de las personas: Todos los habitantes de la República son iguales en dignidad y derechos. No se admiten discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá los factores que las mantengan o las propicien. Las protecciones que se establezcan sobre desigualdades injusta no serán consideradas como factores discriminatorios sino igualitarios”.

La Ley puede, naturalmente, utilizar el Índice de Precios del Consumidor calculado por el Banco Central del Paraguay, para la tasa de variación, siempre que ésta se aplique a todo el universo de los afectados respetando las desigualdades positivas. Las distintas situaciones de los actores resultan de los distintos niveles jerárquicos y escalas salariales correspondientes y éstas diferencias originarias no traducen “... desigualdades injustas” o “... discriminatorias” (Art. 46 CN) como para igualarlas con un promedio (tasa común) en ocasión de las actualizaciones de los importes correspondientes a las Jubilaciones y Pensiones que de implementarse sí constituiría un factor injusto y discriminatorio para los mismos.

Por igual razonamiento, el art. 18 de la Ley Nº 2345/03, inc. w) que implica un efecto retroactivo sobre los beneficios efectivamente adquiridos por los accionantes, lo cual les ocasiona un perjuicio patrimonial, violando un derecho y una garantía reconocido por nuestra Constitución, como es el de la propiedad privada (art. 109).

Respecto al art. 6º del Dec. Nº 1579/2004, considero que es igualmente inconstitucional por ser una derivación de la norma impugnada en la presente acción, por tanto corre la misma suerte que el art. 8 de la Ley Nº 2345/2003, modificado por el art. 1 de la Ley 3542/08 y esto es así, porque si bien, en adelante el Poder Ejecutivo ya no reglamentara la aplicación de las actualizaciones, el Decreto no fue derogado y por tanto sigue vigente respecto a los ahora accionantes.

En relación a los fundamentos expuestos precedentemente, considero que corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida por el Sr. Silvino Borja Bogado, jubilado de las Fuerzas Armadas de la Nación y en consecuencia, declarar la inaplicabilidad del art. 8º de la Ley Nº 2345/03, modificado por el art. 1º de la Ley Nº 3542/2008, del art. 18 inc. w) de la Ley Nº 2345/2003 y el art. 6º del Dec. Nº 1579/2004, en relación con el accionante. Es mi voto.

El Dr. Fretes manifestó: Adherirse a la opinión del Ministro preopinante Dr. Núñez, en cuanto al rechazo de la acción respecto a los Sres. Eliodora Monges de Giménez, Elena Clara Lovera Vda. de Báez, Modesto Arias Maneira, Oscar Gualberto Vera, Atanasio Acuña Gómez, María Luisa Ortigoza Vda. de Barrios e Ildefonso Benítez Ozuna, por los mismos fundamentos.

Ahora bien, el Sr. Silvino Borja Bogado justificó su legitimación acompañando copia autenticada del documento que lo acredita como jubilado de las Fuerzas Armadas de la Nación, motivo por el cual procede el estudio de la acción respecto al mismo.

En primer lugar considero que el art. 6 de la Ley Nº 2345/03, no causa al recurrente ningún agravio, por cuanto hace referencia a la forma en que los herederos obtendrán el beneficio de pensión, y teniendo en cuenta el carácter de jubilado del accionante tal normativa no le afecta.

Con relación al art. 8 de la Ley 2345/03, sometido a estudio considero puntualmente, la inexistencia de agravio actual que significa que el gravamen no existe al momento que se resuelve la acción de inconstitucionalidad, ya que dicho artículo ha sido modificado por la Ley Nº 3542 de fecha 26 de junio de 2008, que en su art. 1º dispone: “Modificase el art. 8 de la Ley Nº 2345/03 “De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público”, de la siguiente manera: Art. 8º.- “Conforme lo dispone el art. 103 de la CN, todos los beneficios que paga la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda se actualizaran anualmente, de oficio, por dicho Ministerio. La tasa de actualización será la variación del Índice de Precios del Consumidor calculados por el Banco Central del Paraguay, correspondiente al período inmediatamente precedente. Quedan expresamente excluidos de lo dispuesto en este artículo, los beneficios correspondientes a los programas no contributivos”.

Evidentemente, lo que tenemos que afirmar es que ciertamente el artículo atacado ha sido modificado, pero la modificación introducida no varía en absoluto la argumentación sostenida para declarar la inconstitucionalidad del art. 8 de la Ley Nº 2345/2003, que es igualmente válida y vigente para la Ley Nº 3542/08, teniendo en cuenta que los aspectos variados no afectan la parte sustancial cuestionada.

Nos encontramos justamente ante un caso en que la alteración de las circunstancias que motivaron dicho proceso, hace que ésta haya perdido toda virtualidad práctica. Esta Corte ha sostenido en diversos pronunciamientos que la sentencia “debe sujetarse a la situación vigente en el momento en que se dicta. Y como que al presente, por las razones expuestas, los supuestos de hecho se han alterado sustancialmente, cualquier pronunciamiento sería un pronunciamiento en abstracto, lo que es vedado ya que la Corte solamente puede decidir en asuntos de carácter contencioso” (CS, Asunción, 5 septiembre, 1997, Ac. y Sent. Nº 506).

Por tanto, opino que la acción de inconstitucionalidad debe ser sobreseída con relación al art. 8 de la Ley Nº 2345/2003. Asimismo corresponde de la acción respecto al art. 6 del Dec. Nº 1579/04. Al no estar vigente el art. 8 de la Ley 235/03 (por modificación de una Ley posterior) tampoco lo está su decreto reglamentario.

Finalmente en relación a la impugnación referida al art. 18 inc. w) en cuanto deroga el art. 187 de la Ley Nº 1115/97, considero que el mismo contraviene principios establecidos en los arts. 14, 46 y 103 de la Carta Magna.

El art. 103 de la CN establece: “Dentro del sistema nacional de seguridad social, la Ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control estatal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. La Ley garantizará la actualización de los haberes Jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad”.

Surge que la acción deviene procedente, en razón que el art. 103 antes transcripto dispone que “La Ley” garantizará la actualización de los haberes Jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad. Por tanto ni la Ley, ni la Resolución reglamentaria que dicte el Poder Ejecutivo, pueden oponerse a lo establecido en la norma constitucional transcripta, porque carecerán de validez (Art. 137 CN).

La Ley puede, naturalmente, utilizar el Índice de Precios del Consumidor calculado por el Banco Central del Paraguay para la tasa de variación, siempre que ésta se aplique a todo el universo de los afectados respetando las desigualdades positivas. Las distintas situaciones de los actores resultan de los distintos niveles jerárquicos y escalas salariales correspondientes y éstas diferencias originarias no traducen “... desigualdades injustas” o “... discriminatorias” (Art. 46 CN) como para igualarlas con un promedio (tasa común) en ocasión de las actualizaciones de los importes correspondientes a las Jubilaciones y Pensiones que de implementarse si constituiría un factor injusto y discriminatorio para los mismos.

En consecuencia, y en atención a los fundamentos expuestos corresponde hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad en relación al art. 18 inc. w) de la Ley Nº 2345/03, no así respecto al art. 6 de la misma Ley, en relación al Sr. Silvino Borja Bogado. Sobreseer la acción interpuesta contra el art. 8 de la Ley Nº 2345/03 y art. 6 del Dec. Nº 1579/04. Es mi voto.

El Dr. Bajac Albertini manifestó: Adherirse al voto del Dr. Fretes, por los mismos fundamentos.

Por los méritos del acuerdo que anteceden la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad promovida, y en consecuencia, declarar la inaplicabilidad del art. 18 inc. w) de la Ley Nº 2345/2003, en relación al accionante Sr. Silvino Borja Bogado, de conformidad al art. 555 del CPC. No hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida, respecto al art. 6 de la Ley Nº 2345/2003. Sobreseer la acción de inconstitucionalidad promovida con relación al art. 8 de la Ley Nº 2345/003 y el art. 6 del Dec. Nº 1579/2004, por los fundamentos expuestos en el exordio de la presente resolución. Anotar, registrar y notificar.- Víctor Manuel Núñez Rodríguez.- Antonio Fretes.- Miguel Oscar Bajac Albertini.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-