Acción de Inconstitucionalidad: Velazco Candia, Lorenzo c. Dec. N° 8202 del 26/09/2006 y Dec. N° 7209 del 03/03/2006. (Ac. y Sent. N° 2265)

El art. 130 de la Ley Suprema, el cual supuestamente fuera violentado con el dictado de los Dec. N° 8202 y 7209, dispone cuanto sigue: “Los veteranos de la Guerra del Chaco, y los de otros conflictos armados internacionales que se libren en defensa de la Patria, gozarán de honores y privilegios; de pensiones que les permitan vivir decorosamente; de asistencia preferencial, gratuita y completa a su salud, así como de otros beneficios, conforme con lo que determine la Ley. En los beneficios económicos les sucederán sus viudas e hijos menores o discapacitados, incluidos los de los veteranos fallecidos con anterioridad a la promulgación de esta Constitución. Los beneficios acordados a los beneméritos de la Patria no sufrirán restricciones y serán de vigencia inmediata, sin más requisito que sic certificación fehaciente...”.

Resulta oportuno señalar que la Administración Pública entre el sinnúmero de atribuciones de las cuales se halla investida, cuenta con facultades que en razón de la regulación normativa pueden ser regladas o discrecionales.

En este momento, lo que nos compete es el estudio de la función administrativa discrecional, dado el caso en cuestión. Por este motivo, y a fin de comprender cabalmente a que se refieren dichas facultades trascribiremos fragmentos de obras de los más renombrados autores en materia administrativa.

José Roberto Dromi en su obra “Introducción al Derecho Administrativo” aclara cuanto sigue: “En razón de la regulación normativa la función administrativa puede ser reglada o discrecional. A) Reglada: Cuando una norma jurídica predetermina en forma concreta la conducta que el órgano administrativo debe seguir, se dice que su actividad es reglada. En este caso, el órgano no puede emplear su propio criterio acerca de lo que es más conveniente o mejor; no puede apartarse de lo que las normas le indican. Aquí, las normas determinan con precisión lo que deben hacer los órganos administrativos: dada una situación de hecho corresponde dictar tal acto administrativo, cuyo contenido y efectos serán tales o cuales. B) Discrecional: Cuando el órgano puede decidir, según su leal saber y entender, si debe o no debe actuar y, en caso afirmativo, qué medidas adoptar, se dice que su actividad es discrecional. La discrecionalidad es una libertad, más o menos limitada, de apreciación del interés público a los fines de valorar la oportunidad de la acción y del contenido a dar a la acción misma. La discrecionalidad es Id libertad que el orden jurídico da a la Administración para la elección oportuna y eficaz de los medios y el momento de mi actividad, dentro de los fines de la Ley. Por ello, la actividad de la Administración cuando resuelve no actuar u omite pronunciarse, puede significar también ejercicio de potestades discrecionales”. (José Roberto Dromi, “Introducción al Derecho Administrativo”, Editorial Grouz, Madrid 1986, ps. 144/145).

Por su parte, y en cuanto a la facultad discrecional de la Administración Publica como función normal el insigne tratadista Rafael Bielsa en su obra “Derecho Administrativo”, expresa cuanto sigue: “El poder administrador y en un sentido más propio el Poder Ejecutivo, que es también administrador tiene, como tal, un poder discrecional, ya virtud, ya atribuido expresamente por la Ley. Este poder se determina por la eficacia misma de su aplicación. Por lo demás, la reglamentación legal detallada puede ser una traba para la oportunidad de la actividad administrativa. El poder de administrar implica y comporta el de ejecutar en el ejercicio de facultades discrecionales. La Ley no puede prever todas las situaciones que han de presentarse al Poder Administrador; ella, en general, señala reglas o normas relativas a la competencia o a las atribuciones de los órganos administrativos, pero no puede prever hipótesis circunstanciales, hechos o complejos de hechos; de ahí que atribuya al Poder administrador cierta facultad discrecional. Luego es la naturaleza del ejercicio de todo poder -y especialmente del Poder administrador- el realizar discrecionalmente atribuciones propias. Pero lo discrecional siempre tiene límites “virtudes” que son los principios constitucionales, las reglas legales generales, los principios de moral administrativa, la objetividad, imparcialidad, igualdad ante la Ley, la economía en los gastos, etc...” (Rafael Bielsa, “Derecho Administrativo”, Editorial La Ley, Buenos Aires, 1964, T. II, ps. 6/7).

Claro ejemplo de las facultades discrecionales del Poder Ejecutivo encontramos justamente cuando el mismo, a través de la Secretaría de Acción Social, considera oportuno crear el Programa de “Aporte a Lisiados y Veteranos de la Guerra del Chaco” el cual se originara ante los reiterados reclamos por parte de los excombatientes con la finalidad de que los mismos reciban un aumento en sus pensiones.

Considero que la decisión del Poder Ejecutivo resulta oportuna, habida cuenta que son estas personas -excombatientes de la Guerra del Chaco- aquellas que se encuentran en mayor situación de vulnerabilidad.

Conviene recordar que tiempo atrás, la finalidad de las declaraciones de derechos en favor de los hombres era al solo efecto de investirlos de prerrogativos “frente” o “contra” el Estado. Consecuentemente, el estado tan solo tenía la obligación de no dañar al individuo. Luego, y con el transcurso de los años, el papel del estado cambia radicalmente, ya que no solo bastaba con que respete a las personas, sino que además el mismo se encuentra obligado a realizar prestaciones positivas en favor de los titulares de los derechos, y más aún cuando surge la llamada “cuestión social”.

Cabe traer a colación que en cuanto a la igualdad de las personas la Constitución en su art. 46 dispone: “Todos los habitantes de la República son iguales en dignidad y derechos. No se admiten discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá los factores que las mantengan o las propicien. Las protecciones que se establezcan sobre desigualdades injustas no serán consideradas como factores discriminatorios sino igualitarios”.

Lo que la disposición trascripta quiere dar a entender es que existen casos en que el Estado debe realizar ciertas prestaciones positivas respecto a aquellos menos favorecidos, sin que debamos entender que con este actuar se está discriminando a los demás. Lo que la misma trata es de “compensar” justamente las desigualdades existentes entre las personas.

Los veteranos son personas mayores que no cuentan con aptitudes y capacidades laborales y económicas como el resto de la población. Ahora bien, resulta lógico o natural el pensar que sus herederos son personas económicamente activas, las cuales por su edad o tan solo por la propia condición física puedan conseguir algún tipo de trabajo. Por lo tanto, la protección que se considera “desigual” en los beneficios económicos acordados a los lisiados y veteranos de la Guerra del Chaco en virtud de los decretos impugnados no tiene otra finalidad que “igualar” o equiparar su nivel de vida y cuidados a los del resto de la población.

Considero que la decisión adoptada por el Poder Ejecutivo respecto del Ministerio de Hacienda en virtud de los decretos impugnados, es decir la de autorizar y aprobar la transferencia de créditos, el cambio de fuente de financiamiento y organismo financiador, a partir del presupuesto del año 2006 es a todas luces acertada, habida cuenta que en virtud de la misma se contó con los créditos presupuestarios necesarios para brindar asistencia a los adultos mayores y veteranos de la Guerra del Chaco, todo ello en virtud a las facultades discrecionales que le competen como poder administrador.

Consecuentemente, de forma alguna pueden los herederos de excombatientes pretender reclamar el derecho a percibir la pensión acordada en virtud del programa, habida cuenta de que como dijéramos ya anteriormente, el mismo está focalizado únicamente en los excombatientes sobrevivientes, a fin de que los mismos cuenten con los medios para costear los gastos de salud, habitabilidad, higiene y alimentación. Además, los herederos no se encuentran en una situación tan delicada como la de aquellos que han combatido en defensa de la Patria, personas de avanzada edad, partícipes de un episodio por demás traumático en sus vidas, el cual no solamente ha dejado heridas físicas sino también psicológicas a la mayoría de los mismos, experiencias que no pueden ser alegadas como propias por los herederos.

Por los motivos expuestos precedentemente, no corresponde hacer lugar a la presente Acción de Inconstitucionalidad promovida contra los Dec. N° 8202 del 26 de septiembre de 2006 y N° 7209 del 3 de marzo de 2006. Es mi voto.

La Dra. Bareiro de Módica manifestó: El Sr. Lorenzo Velazco Candía, por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abog., se presenta a promover Acción de Inconstitucionalidad contra los Dec. 8202/2006 y 7209/2006.

Refiere el accionante que posee la calidad de Hijo discapacitado de veterano de la Guerra del Chaco tiene derecho a percibir igual monto de la pensión que perciben los ex combatientes de la Guerra del Chaco. Sin embargo, la Presidencia de la República por medio de los Dec. N° 8202/06 y 7209/06 ha autorizado al Ministerio de Hacienda la transferencia de créditos, el cambio de fuente de financiamiento y organismo financiador a partir del año 2006, reduciendo los montos correspondientes a las viudas e hijos menores o discapacitados de veteranos de la Guerra del Chaco, lo cual considera contrario al art. 130 de la CN.

El art. 550 del CPC dispone: “Toda persona lesionada en su legítimo derecho por leyes, decretos, reglamentos, ordenanzas municipales, resoluciones u otros actos administrativos que infrinjan en su aplicación, principios o normas de la Constitución, tendrá facultad de promover ante la Corte Suprema de Justicia la acción de inconstitucionalidad en el modo establecido por las disposiciones de este Capítulo”.

Y el art. 552 del mencionado cuerpo legal establece: “Al presentar su escrito de demanda a la Corte Suprema de Justicia, el actor mencionará claramente la Ley decreto, reglamento o acto normativo de autoridad, impugnado, o en su caso, la disposición inconstitucional. Citará además, la norma, derecho, exención, garantía o principio que sostenga haberse infringido, fundando en términos claros y concretos la petición.

En todos los casos la Corte Suprema examinará previamente si se hallan satisfechos estos requisitos. En caso contrario, desestimará sin más trámites la acción.

Al respecto, corresponde señalar que quien pretende promover una acción de esta naturaleza, debe acreditar la titularidad de un interés particular y directo, porque no cualquier interés califica a la parte, sino que el mismo se configura cuando el ejercicio de un derecho constitucional de quien deduce la acción, resulta afectado por la aplicación de la Ley, decreto, resolución, etc., cuya constitucionalidad se cuestiona.

En tal sentido, verificadas las constancias de autos, se observa que el accionante no ha acreditado su legitimación activa para la promoción de esta acción, pues simplemente se limitó a cuestionar lo resuelto por el Poder Ejecutivo en los Dec. N° 8202/06 y 7209/06, pero sin fundar la acción en un interés personal para acreditar su legitimación activa, pues es recién ahí cuando se produce la lesión concreta que genera el interés como elemento esencial de la acción. Sobre el punto, cabe señalar que el misma ni siquiera acompaño copia de una resolución administrativa donde supuestamente le hubieran sido aplicados los Decretos o la Ley cuestionada, que de hecho fueron impugnados en forma general, sin especificar la parte que le agravia en forma directa.

En efecto, es un principio fundamental del derecho procesal que el interés es la medida de la acción y que por lo tanto no puede haber acción cuando no ha existido una lesión a los derechos de los demandantes. (Alsina, Derecho Procesal, Parte General, Tomo I, 2ª Ed. P. 392). Por su parte, el art. 12 de la Ley N° 609/95 que Organiza la Corte Suprema de Justicia, dispone que: “No se dará trámite a la acción de inconstitucionalidad en cuestiones no justiciables, ni a la demanda que no precise la norma constitucional afectada, ni justifique la lesión concreta que le ocasiona la Ley, acto normativo, sentencia definitiva o interlocutoria lo cual quiere que sólo el sujeto afectado se halla legitimado para promover la inconstitucionalidad.

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia sostuvo: “El escrito mediante el cual se promueve la acción de inconstitucionalidad debe contener una adecuada fundamentación, formulada en términos claros y concretos de manera que se baste a sí mismo. La proposición de la cuestión constitucional debe ser inequívoca y específica” (CS, Ac y Sent. N° 85 de 12 de abril de 1996).

El “agravio atendible” por esta vía excluye la consideración de ciertos perjuicios, como los inciertos, los derivados de la propia conducta del recurrente, o los ajenos al promotor del recurso. El agravio que sustenta una acción de inconstitucionalidad debe ser: 1) propio: el perjuicio en cuestión debe afectar personalmente a la parte que lo invoca, excluyéndose los agravios ajenos. Solamente el titular del derecho que se pretende vulnerado puede solicitar el ejercicio del control de constitucionalidad; 2) jurídicamente protegido, concreto, efectivo y actual (Vide: Sagües, Néstor Pedro; Derecho Procesal Constitucional. Recurso Extraordinario, 4ª Edic. actualizada y ampliada, Buenos Aires, Edit. Astrea, 2002, Tomo I, p. 488 y ss.).

Que, en consecuencia, al no haberse dado cumplimiento a los requisitos exigidos por las normas legales citadas con anterioridad, y ante la falta de legitimación activa del recurrente, opino que se debe rechazar la presente acción. Es mi voto.

El Dr. Núñez Rodríguez manifestó: Adherirse a lo expresado en el voto del Ministro Fretes, preopinante en esta causa y amplio en referencia a las siguientes consideraciones:

Si bien, mi criterio ha sido por la afirmativa a los pedidos de los herederos de Veteranos de la Guerra del Chaco, hemos hecho una relectura del texto constitucional y de la intención real de la Constituyente, así como de las normas atacadas y el objetivo del Poder Ejecutivo de garantizar a los excombatientes una calidad óptima de vida. Por tanto, no podemos sino rechazar la presente acción, porque entiendo que la frase: “En los beneficios económicos les sucederán sus viudas, hijos menores o discapacitados...”, implica que el Veterano debió incorporar a su patrimonio los derechos reclamados, y me estoy refiriendo, específicamente, a beneficio en concepto de subsidio y asistencia mensual prevista en el art. 4 de la Ley impugnada, que fue establecido única y exclusivamente para mejorar la vejez del Veterano, en homenaje y honra por los sacrificios realizados a aras a la defensa de la soberanía nacional, en tal sentido lejos de ser inconstitucional la Ley solo pretende honrar a quienes defendieron la nuestra integridad territorial, tal como pretendieron nuestros Convencionales Constituyentes, al sancionar el art. 130 de la CN (Ver comentarios del Diario de Sesiones N° 25 del 18 de mayo de 1992).

La Secretaria de Acción Social (SAS), órgano dependiente Poder Ejecutivo, propuso como alternativa para los Veteranos excombatientes sobrevivientes, la inclusión de un Programa de Transferencia Condicionadas en el marco del Programa de la Red de Protección y Promoción Social (RPPS) focalizado únicamente para los excombatientes sobrevivientes, no siendo este transferible a los herederos terminando con el fallecimiento del beneficiario y dirigida fundamentalmente a solventar los gastos orientados a contribuir al mejoramiento de calidad de vida (alimentación, higiene, habitabilidad y salud).

Por Decreto del Poder Ejecutivo N° 8202/2006, se ha autorizado al Ministerio de Hacienda la modificación en la estimación de los Ingresos de la Administración Central, el cambio de fuente de financiamiento, organismo financiador, la transferencia de créditos y la modificación de las cuotas de ingresos y gastos del plan financiero aprobado por Dec. N° 7209/2006, que estableció normas para el procedimiento de ejecución del Presupuesto General de la. Nación para el Ejercicio Fiscal 2006 y permitió contar con los créditos presupuestarios necesarios para brindar asistencia a Adultos Mayores-Veteranos de la Guerra del Chaco en situación de vulnerabilidad”.

En base a lo expresado por la accionante, y habiendo analizado los antecedentes del pago de pensión a los veteranos a partir de lo estipulado por Ley N° 431/73 y leyes modificatorias y ampliatorias, estamos bajo una circunstancia administrativa restada (cuando la norma predetermina en forma concreta la conducta que el órgano administrativo debe seguir) que tiene su origen precisamente en el art. 130 de nuestra Carta Magna que dice: “Los veteranos de la Guerra del Chaco, y los de otros conflictos armados internacionales que se libren en defensa de la Patria, gozarán de honores y privilegios; de pensiones que les permitan vivir decorosamente; de asistencia preferencial, gratuita y completa a su salud, así como de otros beneficios, “conforme con lo que determine la Ley”. En los beneficios económicos les sucederán sus viudas e hijos menores o discapacitados, incluidos los de los veteranos fallecidos con anterioridad a la promulgación de esta Constitución. Los beneficios acordados a los beneméritos de la Patria no sufrirán restricciones y serán de vigencia inmediata, sin más requisito que sic certificación fehaciente...”.

A partir de la vigencia de la Ley N° 4317/2011 este beneficio puede ser transferible a los herederos de los veteranos conforme lo establece el art. 3 de esta Ley, situación no contemplada en su origen.

La determinación del beneficio a otorgarse a los veteranos es una actividad reglada, debido a que la norma aplicada, Ley N° 4317/2011 predetermina una forma concreta la indicación que debe seguir el órgano administrativo designado (MH). En el caso del subsidio y asistencia social a los veteranos, la norma regla en forma expresa concreta y taxativa los sujetos de derechos a quienes corresponde los beneficios otorgados. Y esto es así por la naturaleza programática del art. 130 de nuestra Carga Magna que ante la expresión “conforme con lo que determine la Ley” se debe aplicar esta conforme a su texto expresamente reglado que establece que el Subsidio y Asistencia Social a los veteranos es exclusivo para ellos y no es transferible a sus herederos sino posterior al fallecimiento del veterano y mediante resolución del Ministerio de Hacienda. Es mi voto.

Por los méritos del acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Rechazar la acción de inconstitucionalidad planteada, por los argumentos expuestos en el exordio de la presente resolución. Anotar, registra y notificar.- Antonio Fretes.- Gladys E. Bareiro de Módica.- Víctor M. Núñez Rodríguez.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-