Acción de Inconstitucionalidad M. O., P. y otros c. Arts. 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 25 y 27 de la Ley N° 5033/13 y las Resoluciones de la Contraloría General de la República N° 1004/13 y 1005/13. (Ac. y Sent. N°681)

Así también, en referencia al inc. 2) del art. 3 que obliga a declarar los datos personales de los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad y afinidad, cabe señalar que esta disposición resulta violatoria del art. 33 de la CN, cuando que la Contraloría General de la República es un órgano administrativo siendo el Ministerio Público en todo caso la única institución competente para requerir en caso necesario al funcionario público la provisión de dichos datos de carácter estrictamente privados, por lo que también corresponde declarar su inconstitucionalidad.

En cuanto al inc. 5) del art. 3 donde se impone al funcionario público declarante “autorizar expresa e irrevocablemente” para que la Contraloría, a través de los órganos jurisdiccionales, pueda dar a conocer los datos contenidos en su declaración jurada sostienen los recurrentes que es coactiva e inconstitucional pues transgrede el art. 33 de la CN.

Considero que esta norma faculta a la Contraloría General a dar copias de las declaraciones juradas del funcionario público al Ministerio Público y/o al organismo jurisdiccional del fuero penal competente, lo cual no constituye una violación a algún principio constitucional, ya que dichas instituciones son competentes para requerir a la Contraloría General la presentación de estos documentos dentro del ámbito jurisdiccional.

c) Los accionantes manifiestan que el art. 11 de la Ley impugnada, que faculta a la Contraloría General a la apertura y verificación de las cajas de seguridad de las entidades bancarias que se encuentren a nombre de funcionarios públicos, atenta contra lo establecido en el art. 34 de la CN.

En ese sentido, el art. 34 de la CN establece que: “Todo recinto privado es inviolable. Solo podrá ser allanado o clausurado por orden judicial y con sujeción a la ley. Excepcionalmente podrá serlo, además, en caso de flagrante delito o para impedir su inminente perpetración, o para evitar daños a terceros”.

Así pues, vemos que el 2º párr. del art. 11 de la Ley N° 5033/13 desde el momento que autoriza a la Contraloría General a abrir las cajas de seguridad y verificar el contenido de las mismas en caso de ausencia o negativa de su titular con la sola presencia del Escribano Mayor de Gobierno efectivamente está violando una norma constitucional que exige la orden judicial para el allanamiento de los recintos privados, por lo que esta disposición también debe ser declarada inconstitucional.

d) Por otro lado, el art. 25 de la Ley N° 5033/13 obliga a las personas indicadas en el art. 1 a “actualizar” sus declaraciones juradas dentro del plazo de 10 (diez) días contados a partir de la vigencia de la Resolución de la Contraloría General que apruebe el nuevo Formulario cuando que según el art. 104 de nuestra CN los funcionarios públicos están obligados a presentar la declaración jurada de bienes y rentas dentro de los quince días de haber tomado posesión de su cargo v en igual termino al cesar en el mismo, es decir, en ningún momento establece que se deba “actualizar” la declaración jurada como arbitrariamente lo establece la Ley N° 5033/13, por lo que corresponde declarar la inaplicabilidad de dicha norma.

e) Sobre el art. 26 de la Ley N° 5033/13, que establece la entrada en vigencia de la misma a los 90 días de su promulgación, los accionantes sostienen que dicha ley fue promulgada en fecha 8 de octubre de 2013 o sea estaría en vigencia a partir de los primeros días del mes de enero de 2014. Sin embargo, las Resoluciones dictadas por la Contraloría General de la República (Res. CGR N° 1003 y 1004) son de fecha 27 de diciembre de 2013, es decir, afirman que se dictaron en ausencia temporal de potestad reglamentaria.

Sobre este particular, cabe recordar que el hecho de que una norma no haya entrado en vigencia, no significa que no exista, pues la misma desde el momento de su promulgación ya forma parte del ordenamiento jurídico. Es decir, la Contraloría General de la República al dictar las Res. CGR N° 1003/13 y 1004/13 ha reglamentado una ley existente. Además, de la lectura de dichas resoluciones administrativas se observa que las mismas disponían obligaciones para después del plazo de 90 días establecido en el art. 26 de la Ley N° 5033/13 por lo que bajo ningún sentido puede considerarse que se haya violado alguna norma de carácter constitucional.

Finalmente, sobre los arts. 2, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 25 y 27 de Ley N° 5033/13 los accionantes no expresaron ningún agravio en particular ni concreto, limitándose a citarlos de manera general, por lo que en aplicación del art. 552 del

CPC no corresponde su estudio por esta Sala.

En consecuencia, y por todo lo expuesto, opino que se debe hacer lugar parcialmente a la presente acción de inconstitucionalidad y en consecuencia declarar la inaplicabilidad de los arts. 3 incs. 1) y 2); art. 11, 2º párr. y art. 25 de la Ley N° 5033/13 con respecto a los funcionarios P. O., J. C. B., J. G. Q., O. A., E. P., N. A. C., E. A., C. A. G., D. A., M. R., P. D., H. A. E., H. I. R., G. A. F., L. M. R., P. D. P., R. I. y A. G. R. Es mi voto.

El Dr. Fretes manifestó: Los funcionarios antes mencionados, se presentan a plantear acción de inconstitucionalidad contra los arts. 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 25, y 27 de la Ley 5033/13 “Que reglamenta el art. 104 de la CN, De la declaración jurada de bienes y rentas, activos y pasivos de los funcionarios públicos” y contra las Resoluciones de la Contraloría General de la República N° 1004/13 y N° 1005/13.

Primeramente, cabe resaltar que si bien los recurrentes acompañan a estos autos, las instrumentales en las cuales se hallan documentos de identidad y decretos de nombramiento, pertenecientes a otros funcionarios judiciales, sólo han cumplido con los presupuestos establecidos en el art. 106 del CPC, los recurrentes P. M. O., J. C. B., J. G. Q., O. A., E. P., N. A. C., E. A., C. A. G., D. A., M. R., P. D., H. A. E., H. I. R., G. A. F., L. M. R., P. D. P., R. I. y A. O. R. En otras palabras, solo los funcionarios mencionados, han firmado el escrito de presentación, por lo que corresponde limitar el estudio de la acción exclusivamente respecto a los mismos.

Manifiestan los accionantes que las disposiciones impugnadas de la Ley N° 5033/13 y las resoluciones dictadas por la Contraloría General de la República, son inconstitucionales, y señalan que las normas atacadas, violan principios constitucionales. Invocan los arts. 3, 6, 9, 18, 33, 36 y 135 de la CN, los arts. 1 y 2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su art. 17 y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, arts. 11 inc. 1, 2, y 3.

Adentrándonos al estudio de la presente acción, tenemos que el art. 1 de la Ley 5033/13, dispone lo siguiente: “A los efectos de esta Ley se entenderá como funcionario o empleado público a toda persona nombrada, contratada o electa por elección popular para prestar servicios en los poderes del Estado y en general en todo órgano perteneciente a la administración central y descentralizada, entes autónomos, autárquicos, empresas con participación estatal mayoritaria, entidades binacionales, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta, gobiernos departamentales, municipalidades, la Contraloría General de la República, la fuerza pública y en general quienes perciban remuneraciones provenientes de fondos públicos”.

Alegan los accionantes que el artículo transcripto, incluye a los contratados quienes no son funcionarios públicos y no están comprendidos en el art. 104 de la CN. De la atenta lectura de la norma atacada y el análisis de la misma en contraste con la Constitución, no se observa que la disposición señalada vulnere derechos fundamentales de los accionantes, pues verificadas las constancias que acompañan a la acción, se constata que los recurrentes son funcionarios nombrados del Poder Judicial, por lo tanto, no se encuentran legitimados para accionar contra la norma señalada.

También impugnan el art. 3, incs. 1, 2 y 5 de la Ley 5033/13 que estipulan lo siguiente: “La declaración jurada de bienes y rentas, activos y pasivos deberá contener: 1) La consignación, a la fecha de la declaración, de la totalidad de los activos y pasivos, y de los ingresos y gastos, debidamente especificados y valorizados tanto en el país como en el extranjero, con expresión de los valores respectivos, del declarante, su cónyuge bajo régimen de comunidad ganancial de bienes, aún en caso de uniones de hecho, y de los hijos menores del mismo sometidos a su patria potestad. 2) Los datos personales del mismo y de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad y afinidad. 5) La autorización expresa e irrevocable del declarante, que faculte a la Contraloría General de la República, a través de los órganos jurisdiccionales a dar a conocer los datos contenidos en su declaración jurada de bienes y rentas, activos y pasivos, conforme al procedimiento a ser establecido por la misma en la reglamentación correspondiente”.

En cuanto al primer inciso del art. 3, señalan que éste excede lo estipulado en el art. 104 de la CN, pues pretende que la declaración jurada de bienes y rentas incluya también los pasivos y gastos del funcionario, en tanto que el texto constitucional solo hace alusión a los bienes y rentas. Además manifiestan que la norma obliga al funcionario a proveer datos de familiares que podrían no ser funcionarios públicos, circunstancia que según los recurrentes, vulnera el derecho fundamental a la intimidad, consagrado en el art. 33 de la CN.

De la lectura del texto constitucional se observa que la norma fundamental prevista en el art. 104 de la CN señala que “estarán obligados a prestar declaración de bienes y rentas”.

Cabría hacernos entonces, la siguiente interrogante ¿Se han ampliado a través de la Ley 5033/13, los datos que debe proveer el funcionario en la declaración jurada de bienes o están comprendidos los pasivos dentro del patrimonio del funcionario?

Manuel Osorio (1) se refiere al término declaración patrimonial señalando que “consiste en exigir a ciertos funcionarios de la administración pública, que en el momento de iniciar sus funciones declaren los bienes que poseen a efectos de comprobar, cuando cesen en ellos, si ha habido, o no, enriquecimiento ilegal”. En otras palabras, la declaración jurada de bienes y rentas, es un documento que permite a los funcionarios públicos presentar datos ciertos sobre su patrimonio, tanto al momento de su ingreso, como al momento de la finalización de sus funciones. El mencionado jurista, al referirse al patrimonio esboza la siguiente definición jurídica: “el patrimonio representa una universalidad constituida por el conjunto de derechos y obligaciones que corresponden a una persona y que pueden ser apreciables en dinero”. Por ende cabe interpretar que si le interesa al Estado conocer los bienes del funcionario, entiéndase por su patrimonio, éste no solo debe declarar sus activos sino también los pasivos, dado que como señala la definición, el patrimonio no solo está compuesto por los derechos sino también por las obligaciones (pasivo).

En efecto, los datos que comprenden las obligaciones del funcionario, son fundamentales en el desempeño de la función asignada a la Contraloría General de la República en el art. 238 inc. 6 de la CN, que señala que “Son deberes y atribuciones del Contralor General de la República, la recepción de las declaraciones juradas de bienes de los funcionarios públicos, así como la formación de un registro de las mismas y la producción de dictámenes sobre la correspondencia entre tales declaraciones, prestadas al asumir los respectivos cargos, y las que los aludidos funcionarios formulen al cesar en ellos”. La Contraloría precisa contar con los datos referentes al pasivo del funcionario, a fin de elaborar los dictámenes en los que se determine la correspondencia entre las declaraciones juradas de los funcionarios públicos. Por lo expuesto, no cabe más que concluir que el inc. 1° del art. 3 la Ley 5033/13, no vulnera el texto constitucional.

Además, corresponde recordar que el Estado Paraguayo se ha sumado al combate contra la corrupción, reconociendo la necesidad de la erradicación de la impunidad y de hacer todos los esfuerzos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y en los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio. En ese sentido debemos traer a colación que a través de la Ley N° 977/1996, el Paraguay ha ratificado la convención interamericana contra la corrupción, que establece en su art. 3, que “los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer: inc. 4º 4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones, cuando corresponda”.

En el marco del cumplimiento a las obligaciones contraídas por nuestro país, a través de la Convención mencionada, ha sido promulgada la Ley N° 5033/13, que tiene por finalidad regular la obligación establecida en el art. 104 de la CN, y exigir a los funcionarios presentar la declaración jurada de bienes, instrumento clave con el que cuenta la ciudadanía y los organismos especializados para identificar potenciales enriquecimientos indebidos, incompatibilidades o conflictos de interés en el ejercicio de la función pública. Es sabido que el libre acceso a información clara y completa resulta de especial relevancia para detectar presuntos desvíos de fondos y prácticas corruptas en la administración de la cosa pública, y garantizar no sólo la transparencia y la efectiva rendición de cuentas gubernamental, sino el ideal de construcción colectiva de una democracia de calidad.

También ha sido ratificada por Ley N° 2535/2005, la convención de las naciones unidas contra la corrupción, que en su art. 11 dispone: “Medidas relativas al Poder Judicial y al Ministerio Público 1. Teniendo presente la independencia del Poder Judicial y su papel decisivo en la lucha contra la corrupción, cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico y sin menoscabo de la independencia del Poder Judicial, adoptará medidas para reforzar la integridad y evitar toda oportunidad de corrupción entre los miembros del Poder Judicial. Tales medidas podrán incluir normas que regulen la conducta de los miembros del Poder Judicial”.

Por lo tanto, en base a la atenta lectura de la normativa internacional enunciada, se observa que el art. 3, inc. 1) se encuentra en consonancia con la norma prevista en el art. 104 de la CN, y con las obligaciones asumidas por el Estado Paraguayo en los Tratados Internacionales contra la corrupción, motivo por el cual soy del parecer que no corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad contra el inc. 1° del art. 3 de la Ley 5033/13.

Prosiguiendo con el estudio de la acción debemos avocarnos al análisis de la constitucionalidad del art. 3, inc. 2) que dispone lo siguiente: “La declaración jurada de bienes y rentas, activos y pasivos deberá contener: Los datos personales del mismo y de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad y afinidad”.

Cotejando el texto del inciso transcripto con la norma constitucional que establece la obligación del funcionario público de presentar declaración jurada de bienes y rentas, encontramos, que la ley al establecer esta carga ha excedido los alcances de la Constitución, a diferencia del inciso anterior, en este caso el legislador si se ha apartado del texto constitucional para establecer una obligación no prevista por el constituyente.

Ronald Dworkin (2), señala que “existe una obligación jurídica siempre que las razones que fundamentan tal obligación, en función de diferentes clases de principios jurídicos obligatorios, son más fuertes que las razones o argumentos contrarios”. En las circunstancias que se someten a análisis, vemos que la obligación que se impone a través del art. 3, inc. 2), al funcionario público, no encuentra justificación en la carta fundamental, por el contrario, existen en nuestra Constitución argumentos contrarios, tal es el caso del principio de legalidad, que riñe con la carga de proveer-en el marco de la declaración jurada de bienes y rentas- los datos personales de los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad y afinidad, puesto que dicha obligación no se encuentra contemplada en la Constitución.

La legislación y las medidas legales, que abordan la temática de la lucha contra la corrupción, deben ser compatibles con los principios constitucionales y no deben afectar los derechos de aquéllos que estén implicados, ello significa que se debe conciliar el compromiso de los Estados para combatir la corrupción con las normas constitucionales.

El artículo impugnado obliga al funcionario público a ceder no solamente datos propios, sino también de ajenos. En otras palabras, la norma impugnada viola el principio de supremacía constitucional, al pretender que por medio de una ley, se consignen datos que no son exigidos por la norma establecida en el art. 104 de la CN. En base a lo expuesto considero que la acción de inconstitucionalidad respecto al art. 3, inc. 2), debe prosperar.

El inc. 5º de la Ley N° 5033/13, también fue atacado por los accionantes, esta norma impone al funcionario público declarante autorizar expresa e irrevocablemente a la Contraloría General de la República a dar a conocer los datos contenidos en su declaración jurada de bienes y rentas, a través de los órganos jurisdiccionales. Analizada la disposición no se observa que la norma resulte contraria a la Constitución, en efecto, los órganos jurisdiccionales cuentan con la potestad de solicitar cualquier información necesaria a la Contraloría General de la República, en el marco de sus funciones. Además, ello no genera agravio alguno al funcionario público.

En ese orden de ideas, corresponde avocarnos al estudio de la siguiente disposición impugnada, el art. 11 de la Ley 5033/13, que este establece: “Las entidades financieras y bancarias están obligadas a facilitar cualquier informe y documentación que la Contraloría General de la República, en cumplimiento de las atribuciones establecidas en la presente Ley, requiera sobre las cuentas de cualquier índole que los funcionarios o empleados públicos poseyeran en las mismas en el plazo a ser establecidos en la reglamentación correspondiente. Transcurrido dicho plazo o en caso de negativa de éstos, la Contraloría General de la República solicitará al órgano jurisdiccional competente su intervención a tal efecto. Asimismo, están obligadas a informar, a pedido de ésta, respecto a la existencia o no de cajas de seguridad a nombre de los funcionarios o empleados públicos cuyos bienes son investigados, debiendo facilitar los medios, en ausencia o negativa del titular, para abrirlas y verificar el contenido de las mismas. En tal caso, necesariamente deberá estar presente el Escribano Mayor de Gobierno, quien labrará el acta correspondiente”.

De la atenta lectura del primer párrafo del artículo cuestionado, puede advertirse que la Contraloría General de la República está facultada a requerir informes y documentos a las entidades financieras y bancarias, y transcurrido el plazo a ser establecido o ante la negativa de ésta última, se encuentra autorizada a solicitarla al órgano jurisdiccional. En cambio, la normativa impugnada autoriza a la Contraloría General de la República a solicitar la apertura y la verificación de las cajas de seguridad a las entidades financieras y bancarias, quienes deben facilitar dichos medios en caso de ausencia o de negativa del/a titular. En tal sentido, siendo el segundo párrafo parte del mismo artículo, pudiera interpretarse que existe entre ellos una conexidad lógica y por ende, pudiera dilucidarse que ante la ausencia o la negativa del/a titular, la Contraloría General de la República se encuentra facultada a requerir la autorización jurisdiccional para la apertura y la verificación de las cajas de seguridad, empero tal salvedad no surge clara del texto del segundo párrafo de la normativa impugnada.

Debemos recordar que el art. 34 de nuestra Carta Magna protege el derecho a la inviolabilidad de los recintos privados. Tal normativa califica de inviolable todo recinto privado y en tal sentido, sólo autoriza su allanamiento o su clausura por orden judicial y con sujeción a la ley. En efecto, conforme con la disposición constitucional, un recinto privado es solo asequible mediante una orden judicial, en cambio, como lo notáramos supra, el segundo parágrafo de la normativa impugnada revela imprecisiones o vaguedades del proceso previo o de los requerimientos a fin de abrir y de verificar las cajas de seguridad. Esta circunstancia podría sesgar la esfera de protección otorgada constitucionalmente por el citado art. 34. En consecuencia, la acción debe ser admitida respecto del segundo párrafo del art. 11 de la Ley 5033/13.

A su vez, los accionantes atacan también el art. 26 de la Ley 5033/13, que dispone que “La presente Ley entrará en vigencia a los 90 (noventa) días de su promulgación. Hasta tanto se dicte la reglamentación dispuesta en el artículo anterior, y toda vez que no se opongan a lo que esta Ley determina, regirán supletoriamente las normas reglamentarias aplicables a la materia, vigentes con anterioridad a la presente Ley”. Analizado el artículo que antecede, y los imprecisos argumentos esbozados por los accionantes, no se observa ni se constata el perjuicio constitucional que pudiera generar esta norma a los mismos. El artículo atacado se limita a señalar qué normas regirían hasta tanto entrara en vigencia la Ley 5033/13, teniendo en cuenta que el plazo de noventa días ya ha transcurrido, la impugnación respecto a esta norma ha perdido virtualidad jurídica, no existiendo agravio al momento del estudio de la presente acción.

Respecto a la Res. N° 1004/13, “Por la cual se aprueba la calendarización de la primera etapa de presentación de las actualizaciones de declaraciones juradas de bienes y rentas, activos y pasivos de los funcionarios públicos de conformidad a la Ley N° 5033/13, que reglamenta el art. 104 de la CN”, esta no afecta en ningún aspecto a los derechos fundamentales de los accionantes, en tanto, que la resolución de referencia no incorpora en la calendarización al Poder Judicial.

Por otra parte, en relación a la Res. N° 1005/13, ésta dispone: “Art. 1 Aprobar el nuevo Formulario Oficial de presentación de declaración jurada de bienes y rentas, activos y pasivos, que forma parte del anexo de esta Resolución. Art. 2 Confirmar que la presentación de declaración jurada de bienes y rentas, activos y pasivos se realice por cada cargo dentro de los quince días de haber tomado posesión del mismo y en igual término al cesar en el mismo. 3 Disponer que la actualización de la presentación de declaración jurada de bienes y rentas, activos y pasivos se realice según calendario aprobado por la Contraloría General de la República”. Los accionantes señalan que en el formulario aprobado por la resolución cuestionada se incorpora un campo en donde debe completarse la actividad laboral del cónyuge del declarante, como ya nos expidiéramos más arriba, ello excede a lo previsto en el art. 104 de la CN, por lo que Res. N° 1005/13, también resulta inconstitucional.

Por lo tanto, en base a las motivos expuestos, considero que corresponde hacer lugar parcialmente a la presente acción de inconstitucionalidad con respecto a los accionantes P. M. O., J. C. B., J. G. Q., O. A., E. P., N. A. C., E. A., C. A. G., D. A., M. R., P. D., H. A. E., H. I. R., G. A. F., L. M. R., P. D. P., R. I. y A. O. R. En consecuencia, declarar respecto a ellos la inaplicabilidad del art. 3, inc. 2), art. 11, segundo párrafo de la Ley 5033/13 y del art. 1 de la Res. N° 1005/13, con el alcance del art. 555 del CPC. Es mi voto.

El Dr. Benítez Riera manifestó: Adherirse al voto de la Ministra preopinante, Dra. Bareiro de Módica, por los mismos fundamentos.

Por los méritos del acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad de los arts. 3 incs. 1) y 2); art. 11, 2° párr. y art. 25 de la Ley N° 5033/13, en relación a los accionantes. Anotar, registrar y notificar.- Gladys Bareiro de Módica.- Antonio Fretes.- Luis María Benítez Riera.- Sec.: Arnaldo Levera.-

Citas

(1) Osorio Manuel, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Heliasta. Colonia. 2008. Ps. 264 y 697.

(2) Dworkin, Ronald, Taking Rights Seriously. Londres 1977. Citado por Mendonca, Daniel. Las claves del derecho. Barcelona. 2008. P. 67.