Acción de Inconstitucionalidad c. Art. 3 de la Ley N° 3728/2009 y arts. 7 y 8 del Dec. N° 4542/2010. (Ac. y Sent. N° 1350)

Sustenta la acción promovida alegando “que sus poderdantes son ciudadanos y ciudadanas paraguayos, mayores de edad, dentro del margen constitucionalmente llamados “tercera edad”, en estado de necesidad económica. Todos tienen hijos, hijas, hermanos, hermanas, nietos y nietas e inclusive parientes que contribuyen a su sustento, pues estamos en una edad económicamente improductiva y sin el socorro y amparo de sus seres queridos, muchos de ellos no podrían sobrevivir... desde la promulgación de la Constitución del año 1992, dos frases se encuentran plasmadas..., por un lado la palabra dignidad humana y por otro lado igualdad... ha ocurrido una situación que ha producido que nuestros mandantes se reúnan pacíficamente y peticionen hoy a la Corte Suprema de Justicia la modificación de un acto normativo que... colisiona con los Derechos Humanos y Principios Constitucionales consagrados en nuestra Carta Magna...”. Indican que los requisitos establecidos en las normativas impugnadas les privan del derecho de acceder a la pensión alimenticia, dejándolos nuevamente en situación de vulnerabilidad. Igualmente agravian y lesionan a los peticionantes de esta acción, la modalidad por el cual el Ministerio Hacienda, hace la selección de los beneficiarios, aplicando un criterio que ni Ley ni el Decreto Reglamentario establecen, privando a los ciudadanos peticionantes de esta acción, de acceder al beneficio que establece la Ley. Basan sus reclamos en las siguientes posiciones: a) El derecho humano a fundar una familia, b) La entidad de la familia como unidad elemental de la sociedad y merecedora de la tutela jurídica estatal; c) El derecho y obligación natural de los hijos a mantener a sus progenitores ancianos y, d) La protección de los ancianos por parte del Estado a través de varias políticas, incluso planes de seguridad social no contributivos, principios que han sido conculcados por la normativa hoy impugnada. Esgrimen que los requisitos establecidos por la Ley N° 3728/09 y el Decreto reglamentario N° 4542/10 a los efectos de identificar a las personas adultas mayores de edad en situación de pobreza, son francamente inaplicables e inconstitucionales y que los requisitos atacados en esta acción son los que violan los principios constitucionales de la dignidad humana, familia y tercera edad. Señalan que el art. 57 de la CN es la primera norma violentada por el num. VII del art. 7 y por el art. 8 del Dec. N° 4542/10. A efectos cimentar lo alegado citan al autor Quiroga Lavié, y aducen que la garantía enunciada en este Artículo como un derecho público subjetivo, que no es otra cosa que una exigencia jurídica al poder del Estado. Continúan relatando que esta protección integral debe ser absoluta y debe ser el Estado por medio de su imperium quien crea el derecho y se ve constreñido a aplicarlo. Por ello, mencionan que el texto constitucional asiste a toda persona de la “Tercera Edad”, sin factores de discriminación tales como criterios económicos, sociales o familiares. Seguidamente, sustentan la acción en el art. 49 “De la Protección de la Familia”, el art. 50 “De Derecho a Constituir Familia”, y el art. 53 “De los Hijos” de la CN. Agregan que los citados principios constitucionales son igualmente violentados por las normas atacadas de inconstitucionales y por ende, expresan que resultan totalmente inaplicables e inconstitucionales, pues atacan el instituto de la familia y concluyen que “podría llegar al absurdo que los padres nieguen a los hijos y los hijos a los padres” a fin de que estos puedan acceder al beneficio, pudiendo llegar en algunos casos a la disolución de la comunidad familiar por este problema, que como chispas de discordia podrían encender todo un hogar.

Complementan su posición diciendo que podrían acontecer que los hijos y parientes, en vez de cumplir con su mandato legal de asistir a sus padres o personas adultas mayores, dejen de hacerlo, transformando el mentado Decreto en una especie de salvoconducto, que permita a las personas a eludir su cumplimiento, pues las normas impugnadas van de contramano respecto de los derechos consagrados por la Constitución. Sostienen asimismo que el principio de igualdad es violentado por el num. VII del art. 7 y el art. 8, del Dec. N° 4542/10, pues que al requerir que el adulto mayor “no debe tener parientes obligados legalmente a proporcionarles alimentos, o que si los tuviera se encuentran impedidos de hacerlo”, crea una barrera discriminatoria entre los que tienen parientes y los que no los tienen, lo cual no se compadecen con los finas de la Ley N° 3728/09, que busca beneficiar los adultos mayores en situación de pobreza, cuando la diferencia de ingresos económicos de cada adulto mayor debería ser el barómetro que determine si es pobre o rico. Arguyen que el art. 57 CN se ve transgredido cuando impone como requisito el abono de impuestos (en el caso que exista impuestos impagos al Fisco) por ser contrario al fin de la normativa, ya que pretende por este medio que el Estado recaude. Además enuncian la transgresión del art. 181 de la CN. Manifiestan que si bien es prudente, se otorgue la asistencia alimenticia a las personas de la tercera edad más necesitada por su estado de pobreza, la pobreza no puede ser tasada a través de la llamada ficha hogar, donde el único criterio que debe aplicarse a los efectos de avaluar la situación de pobreza o de riqueza de la persona Adulta de Tercera Edad, debiera ser si la misma percibe ingresos o ya ha perdido sus medios de subsistencia. Afirman también los Accionantes que el art. 46 de la CN es violentado por el num. IV del art. 7 del Decreto en cuestión dado que la aplicación de la ficha hogar es absolutamente discriminatoria pues establece una carga igual a todos los grupos económicos y de estratos sociales del país, sin tener en cuenta la diferencia de ingresos económicos de cada adulto mayor, que de por sí debería ser el barómetro que determine si es rico o pobre. Por lo demás, defienden sus derechos en los arts. 550, art. 18 y demás concordantes del CPC y en los arts. 1, 3, 46, 49, 50, 51, 53, 57 y 181, de la CN, como también en el Preámbulo de la Carta Magna. Finalmente, solicitan se dicte sentencia haciendo lugar a la presente Acción de Inconstitucionalidad declarando inaplicables las normas citadas en su respectivo escrito dejándolas sin efecto en relación a los peticionantes.

Como una cuestión previa al estudio de la acción que nos atañe, debemos analizar si se encuentran ajustados ciertos requerimientos procesales que justifican y viabilizan el estudio del fondo de la cuestión aquí debatida.

Recordemos que el proceso es el cauce por el cual la actividad jurisdiccional se desarrolla. Es por ello que en este ámbito la forma es esencial, pues para que los actos procesales puedan producir sus efectos, es necesario que se lleven a cabo conforme lo prevé la norma. En este contexto, debemos observar que la suerte de la acción de inconstitucionalidad está dada por el cumplimiento de las mismas formalidades de presentación exigidas en cualquiera de las instancias ordinarias, con las perspectivas específicas atinentes a la garantía constitucional en la que estamos circunspectos, conforme lo enmarcan los arts. 550 y 552 del Código Ritual Civil.

De corriente, en los procesos jurisdiccionales la parte accionante debe justificar su legitimatio ad causam. En nuestro caso, nos encontramos ante el derecho de los particulares de reclamar e impulsar el control constitucional de los actos normativos. Al respecto, el art. 550 del CPC autoriza a cualquier persona que fuera lesionada en sus legítimos derechos por leyes, decretos, reglamentos, etc. que infrinjan en su aplicación los principios o normas constitucionales a promover la acción de inconstitucionalidad.

En el presente caso, las/os accionantes, se presentan como mayores adultas/os en estado de necesidad económica; empero, en autos no existe constancia alguna que acredite la calidad o la condición aludida ante lo planteado. Vale decir, las personas que han iniciado la acción no han demostrado ser mayores de sesenta y cinco años de edad ni la situación de pobreza, conforme se requiere en el art. 1 de la Ley N° 3728/09, prerrogativas jurídicas que deben ser patentes a efectos de dilucidar formal y directamente el derecho que potencialmente les pertenece o no.

Luego, debe resaltarse que de la lectura de los argumentos esgrimidos por las/os accionantes surge un análisis bastante crítico de las disposiciones que atacan. En efecto, en un seguimiento de las alegaciones con la lectura del texto atacado se vislumbran situaciones que podrían resultar objetables o injustas, sin entrar por ello a pronunciarnos sobre la constitucionalidad o no de las mismas.

En prosecución del estudio y analizando las pretensiones de las/os accionantes canalizadas por la presente acción es dable concluir que las mismas no reúnen los requisitos exigidos por la Ley para enervar la validez de las disposiciones que ataca, ello se da en base a la falta de expresión detallada del agravio concreto que les acarrea la aplicación de los textos impugnados siendo que aquella se centra más bien en una apreciación respecto del encuadre de los mismos en el marco constitucional sin demostrar fehacientemente el perjuicio que les acarrea, v.g. la existencia de un proceso en el cual se encuentre la posibilidad de verse afectado por la aplicación de la normativa que ataca. En este sentido, esta Sala ha especificado siempre en situaciones similares lo imprescindible de señalar la obligación de la existencia un nexo efectivo entre el agravio y la garantía constitucional a invocarse. En el caso particular, ese nexo no se encuentra detallado ni constatado en el escrito de promoción de la acción.

En doctrina, Néstor Pedro Sagües en “Derecho Procesal Constitucional. Recurso Extraordinario”, p. 488 mutatis mutandi expone que: “Sabido es, dentro de la economía del recurso extraordinario, que no se lo destina para resolver consultas, ni para discutir “cuestiones abstractas”, sino para impugnar decisiones que produzcan agravios atendibles. En resumen, la inexistencia de agravios cancela la competencia de la Corte Suprema, a los fines del recurso extraordinario” y agrega “No cualquier agravio o perjuicio, conviene advertirlo, es reparable por medio del recurso extraordinario. El “agravio atendible” por esta vía excluye la consideración de cierto perjuicios, como los inciertos, los derivados de la propia conducta del recurrente, o los ajenos al promotor del recurso”. Ya a nivel nacional cabe aquí traer a colación lo expresado por el Dr. Casco Pagano en su obra Código Procesal Civil Comentado y Concordado cuando en referencia a la declaración en abstracto y el interés legítimo en este tipo de acciones nos dice: “... debe existir un interés en obtener la declaración por parte del afectado, de modo a tutelar efectivamente un derecho violado. Siendo así, no se concibe la declaración en abstracto de la inconstitucionalidad, vale decir, en el sólo beneficio de la Ley, sin un concreto y legítimo interés en su declaración”.

La Corte Suprema de Justicia no se ha mostrado renuente a la adopción del pensamiento jurídico en cuestión, habiéndose pronunciado en anteriores oportunidades en el sentido señalado, así “La acción de inconstitucionalidad no puede tener por finalidad una decisión en abstracto” y agrega “el titular del derecho lesionado debe demostrar de manera fehaciente su legitimación para la promoción de la acción de inconstitucionalidad, y su interés debe surgir de manera clara y constituye un requisito habilitante necesario la demostración del gravamen o perjuicio que afecta a ese interés, pues de otro modo no existiría una relación directa que amerite el estudio de la cuestión introductoria con la acción” (Ac. y Sent. 91, 14/03/2005).

En esta misma idea se ha pronunciado aún más específicamente al manifestar que “La impugnación por la vía de la inconstitucionalidad de una norma, debe plantearse haciendo análisis y aportando argumentaciones consistentes en relación con la afectación o lesión directa, concreta o visible derivada de la aplicación de la misma, ya que por medio de esta vía legal y de efecto concreto se intenta depurar el ordenamiento jurídico, logrando la ecuanimidad y el equilibrio en el impacto de aplicación de las normas a la sociedad” (Ac. y Sent. 836) 22/09/2005.

Como se ve, esta Sala ha sostenido ya la importancia de la identificación, dimensionamiento y comprobación de un agravio, concreto, real y cierto a efectos de la viabilidad de la acción de inconstitucionalidad, no siendo eficientes las alegaciones sobre posibilidades, por más ciertas que podrían ser, de sufrirlos así como tampoco las que guarden relación con las defensas de las atribuciones de tal o cual organismo por parte de sus componentes ante el supuesto ataque a sus facultades inmerso en las disposiciones cuya inaplicabilidad pretenden. El caso sometido a consideración de esta Sala, se encuentra incoado por numerosas personas mas no existe una sola constancia o mención en todo el expediente que acredite que se ha aplicado, con el consecuente agravio, respecto de alguno de ellos tan siquiera uno de los artículos cuya inconstitucionalidad alegan. Así, como he mantenido en fallos anteriores y sostengo, los agravios forzosamente debieron emerger trasluciendo a la luz de las garantías o preceptos que se denuncian como violentados, este requisito sine qua non ha sido obviado y en este sentido y luego de la lectura de los términos de la acción entiendo que las/os solicitantes no han enhebrado adecuadamente una fehaciente exhibición de aquellos incurriendo sus argumentaciones en lo que señala Sagües en la obra citada como “perjuicios inciertos, es decir, los que acrecen de entidad real actual”. En consecuencia, el criterio sostenido en reiteradas ocasiones por esta Sala, ante una circunstancia como la señalada siempre ha sido que la pretensión contenida en la demanda resulta apuntada a un pronunciamiento en abstracto de la inconstitucionalidad, o, en el mejor de los casos planteada en el solo beneficio de la Ley, extremo cuya resolución le está vedado a esta Sala decidiendo así la suerte de las acciones presentadas con tal contexto.

En base a lo precedentemente expuesto, a las disposiciones legales citadas y ante el parecer del Ministerio Público, considero que la presente acción no puede prosperar ante la ausencia de los requisitos esenciales para su viabilidad. Es mi voto.

La Dra. Bareiro de Módica manifestó: Los Abogs. J. A. P. P. y R. P. P., en nombre y representación de un grupo de ciudadanos paraguayos individualizados en el escrito obrante a fs. 32/33, según testimonio de Poder General que acompañan, presentan acción de inconstitucionalidad contra el art. 3 de la Ley N° 3728/09 “Que establece el derecho a la pensión alimentaria para las personas adultas mayores en situación de pobreza” y contra los arts. 7, nums. IV), V) y VIII y art. 8 del Dec. N° 4542/10 “Que reglamenta la Ley N° 3728/09”.

El art. 3 de la Ley N° 3728/09 establece: “No podrán acogerse a los beneficios de la presente Ley, las personas que tengan pendientes deudas con el Estado o reciban remuneración del sector público o privado, tales como sueldo, jubilación, pensión y/o seguro social”.

Dec. N° 4542/10:

Art. 7: “Para los fines del reconocimiento del derecho al beneficio de la Pensión Alimentaria contemplada en la Ley N° 3728/09 y ser sujeto de la misma, el adulto mayor deberá cumplir con los siguientes requisitos:

IV) Contar con la aplicación de la Ficha Hogar de cuyo resultado surja el rango de ICV que lo califique en situación de pobreza y lo habilite a ser beneficiario del subsidio. El valor del ICV tendrá una vigencia de cinco (5) años.

V) No poseer deudas con el Estado. Se entenderá por deudas con el Estado para este Ejercicio Fiscal 2010 a las provenientes de Tributos (impuestos, tasas y contribuciones). A partir del Ejercicio Fiscal 2011 serán comprendidas además de las deudas por tributos las provenientes por la falta de pago de los servicios básicos prestados por las empresas públicas.

VII) No tener parientes obligados legalmente a proporcionarle alimentos o que, teniéndolos, se encuentren impedidos para poder hacerlo (CC, art. 256 en adelante).

Art. 8: “A los efectos de determinar las personas obligadas a prestar alimentos al que se hace mención en el art. 7, ítem VII), se regirán por lo dispuesto en el art. 53 de la CN y 257 del CC, Ley N° 1183/85”.

En atención al caso planteado, el art. 550 del CPC dispone: “Toda persona lesionada en su legítimo derecho por leyes, decretos, reglamentos, ordenanzas municipales, resoluciones u otros actos administrativos que infrinjan en su aplicación, principios o normas de la Constitución, tendrá facultad de promover ante la Corte Suprema de Justicia la acción de inconstitucionalidad en el modo establecido por las disposiciones de este Capítulo”.

Y el art. 552 del mencionado cuerpo legal establece: “Al presentar su escrito de demanda a la Corte Suprema de Justicia, el actor mencionará claramente la Ley, Decreto, Reglamento o acto normativo de autoridad, impugnado, o en su caso, la disposición inconstitucional. Citará además, la norma, derecho, exención, garantía o principio que sostenga haberse infringido, fundando en términos claros y concretos la petición.

En todos los casos la Corte Suprema examinará previamente si se hallan satisfechos estos requisitos. En caso contrario, desestimará sin más trámites la acción”.

Al respecto, corresponde señalar que quien pretende promover una acción de esta naturaleza, debe acreditar la titularidad de un interés particular y directo, porque no cualquier interés califica a la parte, sino que el mismo se configura cuando el ejercicio de un derecho constitucional de quien deduce la acción, resulta afectado por la aplicación de la Ley, Decreto, Resolución, etc., cuya constitucionalidad se cuestiona.

En tal sentido, verificadas las constancias de autos, se observa que los Abogs. J. A. P. P. y R. P. P. no han acreditado la legitimación activa de sus mandantes para la promoción de esta acción, pues simplemente se limitaron a cuestionar lo resuelto por el Poder Ejecutivo en el Dec. N° 4542/10 y el art. 3 de la Ley N° 3728/09, pero sin fundar la acción en un interés personal para acreditar la legitimación activa, pues es recién ahí cuando se produce la lesión concreta que genera el interés como elemento esencial de la acción. Al respecto, cabe señalar que en autos no se demostró que los accionantes posean más de 65 años de edad ni que se encuentren en estado de pobreza, con lo cual se puede concluir que las normas impugnadas no le han causado un daño concreto pues no le fueron aplicadas.

En efecto, es un principio fundamental del derecho procesal que el interés es la medida de la acción y que por lo tanto no puede haber acción cuando no ha existido una lesión a los derechos de los demandantes. (Alsina, Derecho Procesal, Parte General, Tomo I, 2ª Ed. P. 392). Por su parte, el art. 12 de la Ley N° 609/95 que Organiza la Corte Suprema de Justicia, dispone que: “No se dará trámite a la acción de inconstitucionalidad en cuestiones no justiciables, ni a la demanda que no precise la norma constitucional afectada, ni justifique la lesión concreta que le ocasiona la Ley, acto normativo, sentencia definitiva o interlocutoria”, lo cual quiere decir que sólo el sujeto afectado se halla legitimado para promover la inconstitucionalidad.

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia sostuvo: “El escrito mediante el cual se promueve la acción de inconstitucionalidad debe contener una adecuada fundamentación, formulada en términos claros y concretos de manera que se baste a sí mismo. La proposición de la cuestión constitucional debe ser inequívoca y específica” (CS, Ac. y Sent. N° 85 del 12 de abril de 1996).

El “agravio atendible” por esta vía excluye la consideración de ciertos perjuicios, como los inciertos, los derivados de la propia conducta del recurrente, o los ajenos al promotor del recurso. El agravio que sustenta una acción de inconstitucionalidad deber ser: 1) propio: el perjuicio en cuestión debe afectar personalmente a la parte que lo invoca, excluyéndose los agravios ajenos. Solamente el titular del derecho que se pretende vulnerado puede solicitar el ejercicio del control de constitucionalidad; 2) jurídicamente protegido, concreto, efectivo y actual (Vide: Sagües, Néstor Pedro; Derecho Procesal Constitucional. Recurso Extraordinario, 4ª Edic. actualizada y ampliada, Buenos Aires,

Edit. Astrea, 2002, Tomo I, p. 488 y ss.).

Que, en consecuencia, al no haberse dado cumplimiento a los requisitos exigidos por las normas legales citadas con anterioridad, y ante la falta de legitimación activa de los recurrentes, opino que se debe rechazar la presente acción. Es mi voto.

El Dr. Núñez Rodríguez manifestó: Adherirse al voto del Ministro preopinante, Dr. Fretes, por los mismos fundamentos.

Por los méritos del acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: No hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida. Anotar, registrar y notificar.- Antonio Fretes.- Gladys Bareiro de Módica.- Víctor M. Núñez Rodríguez.- Sec.: Arnaldo Levera.-