Acción de Inconstitucionalidad c. Ordenanza Nº 009/2005 del 13/09/2005, dict. por la Junta Municipal de Villa Hayes. (Ac. y Sent. Nº 297)

4.- Expresa además que el inc. m) del art. 18 de la Ley Nº 1294/87 invocado por la Junta Municipal para fundar la ordenanza le autoriza a establecer “un régimen local de servidumbre y de delimitación de riberas de ríos, lagos y arroyos, con arreglo a lo dispuesto por el Código Civil”. En consecuencia, argumenta que la Municipalidad nunca pudo haber reglamentado la ribera del río Verde, porque no es navegable y, por lo mismo, es propiedad privada (art. 1902 CC); y -respecto del río Paraguay- sólo pudo haber establecido una suerte de restricción al derecho de dominio, en una franja que no supere los 10 metros, en interés público de la navegación. Seguidamente afirma que los ríos navegables y sus playas son del Estado, no de las municipalidades, y que la restricción al dominio de las riberas de estos ríos navegables sólo puede hacerse en interés de la navegación, y hasta una extensión no mayor a diez metros. Al declarar la ordenanza “bien de dominio público” cien metros de ancho a lo largo de las costas del río Paraguay y del río Verde, alega que la Municipalidad ha incurrido en una manifiesta arbitrariedad y desconocimiento de la Ley, afectando los derechos de propiedad de ACEPAR S.A.

5.- A fin de analizar los agravios expresados por el accionante, como punto de partida debemos necesariamente referirnos al art. 137 de la CN, según el cual se establece el orden de prelación de las normas. Dispone al respecto: “La Ley Suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en su consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado...”.

6.- Adentrándonos al principio de rango constitucional que rige la propiedad privada, se debe resaltar que el art. 109 consagra su inviolabilidad, al expresa: “Se garantiza la propiedad privada, cuyo contenido y límites serán establecidos por la Ley, atendiendo a su función económica y social, a fin de hacerla accesible para todos. La propiedad privada es inviolable. Nadie puede ser privado de su propiedad sino en virtud de sentencia judicial, pero se admite la expropiación por causa de utilidad pública o de interés social, que será determinada en cada caso por Ley. Esta garantizará el previo pago de una justa indemnización, establecida convencionalmente o por sentencia judicial, salvo los latifundios improductivos destinados a la reforma agraria, conforme con el procedimiento para las expropiaciones a establecerse por Ley”.

7.- En cuanto al cuestionamiento de que la Junta Municipal se ha arrogado facultades legislativas, corresponde referirnos al art. 202 inc. 2) de nuestra Ley Fundamental, según el cual se prevé como un deber y atribución del Congreso “dictar los códigos y demás leyes, modificarlos o derogarlos, interpretando esta Constitución”. Esta norma prevé la facultad exclusiva del Congreso de dictar leyes, con la participación del Poder Ejecutivo. Este último tiene la potestad de aprobar u objetar el proyecto de Ley remitido por el Congreso; en este último caso se activará el mecanismo previsto por la misma Constitución.

8.- Como hemos visto, según el art. 109 se establecen dos únicas vías para la privación de la propiedad: a) la sentencia judicial; y, b) la expropiación por causa de utilidad pública o interés social, siendo ella posible solamente con la sanción y promulgación de una Ley concreta y específica, con la correspondiente indemnización establecida convencionalmente o por sentencia judicial. Interpretada armónicamente esta norma con el art. 202 inc. 2), surge de manera incuestionable que cualquier privación de la propiedad privada por vía de la expropiación será atribución exclusiva del Congreso, en ejercicio de sus atribuciones legislativas.

9.- No obstante ello, la Junta Municipal declara bien de dominio público municipal destinado al uso y goce de todos los habitantes la franja individualizada, encomienda al Ejecutivo Municipal inicie los trámites pertinentes ante la Cámara de Diputados para desafectar a los propietarios de inmuebles incluidos en la franja a favor del Municipio, y establece la apertura de una calle para uso público sobre la Ribera del Río Paraguay (margen derecha). Conforme a la declaración realizada y a las acciones a ser tomadas (apertura de una calle), es clara la ya consumada vulneración del principio de inviolabilidad de la propiedad, a la que pretende darle ropaje de legalidad con la encomendación de un posterior trámite de una Ley de expropiación ante el Congreso.

10.- Para justificar su obrar claramente inconstitucional, la Junta Municipal recurre a una fundamentación en la cual realiza una incorrecta armonización del plexo normativo vigente.

11.- Si bien el art. 168 de la CN -en sus incs. 1) y 6)- establece como atribución de las municipalidades dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales la libre gestión en materias de su competencia y el dictado de ordenanzas, reglamentos y resoluciones, claramente señala que tales facultades serán ejercidas con arreglo a la Ley. Esta atribución de las municipalidades, en primer lugar, no puede menoscabar de ninguna manera el principio de rango constitucional de inviolabilidad de la propiedad privada. Además debe respetar lo establecido por las leyes dictadas por el Congreso, de jerarquía superior a las ordenanzas municipales.

12.- En el considerando de la ordenanza en cuestión la Junta Municipal invocó como fundamento el art. 1898, incs. b), c) y e), del CC, y el art. 18 inc. m) de la Ley Nº 1294/87 “Orgánica Municipal”. La primera disposición establece que son bienes de dominio público del Estado: “b) los ríos y todas las aguas que corren por sus caudales naturales y estos mismos; c) las playas de los ríos, entendidas por playas las extensiones de tierras que las aguas bañan y desocupan las crecidas ordinarias y no en crecidas extraordinarias;... e) los caminos, canales, puentes y todas obras públicas construidas para utilidad común de los habitantes.”; mientras que el artículo de la “Ley Orgánica Municipal” invocado expresa que son funciones municipales: “El establecimiento de un régimen local de servidumbre y delimitación de riberas de ríos, lagos y arroyos, con arreglo a lo dispuesto por el Código Civil”.

13.- No ofrece ningún margen de duda la disposición del Código Civil según la cual se establece que son bienes de dominio público del Estado las playas de los ríos, en la forma preceptuada por la norma. Además de esta franja de dominio público, el art. 2011 impone otra reserva a favor del Estado del pleno ejercicio de la propiedad por los particulares, al establecer que: “las riberas de los ríos o lagos navegables, aunque pertenezcan a propiedades privadas, estarán sujetas a una restricción de dominio en interés público de la navegación, en una extensión de diez metros, conforme a las disposiciones de las leyes especiales”.

14.- conforme a estas disposiciones se puede afirmar en forma concluyente que ninguna de estas normas autoriza a desafectación de los propietarios de una franja de cien (100) metros de ancho a ambas márgenes de los ríos navegables a favor de los municipios y la declaración de bien público municipal. La única atribución de los municipios dispuesta por el art. 18 inc. m) de la “Ley Orgánica Municipal” es la de establecer servidumbres dentro de los límites de los bienes de dominio público del Estado (las playas) y la extensión autorizada para restringir el dominio de los propietarios de inmuebles ribereños de ríos o lagos navegables (10 metros), así como proceder a la delimitación de estos territorios.

15.- Tras la reseña del marco constitucional y legal realizado, y tal como ya hemos señalado líneas más arriba, no cabe sino concluir que la potestad de un municipio de gestionar en asuntos de su competencia y dictar ordenanzas de cumplimiento obligatorio dentro de sus límites territoriales (art. 168 incs. 1) y 6) de la CN) se deberá ajustar al principio de inviolabilidad de la propiedad privada y a las leyes, en este caso las disposiciones citadas del Código Civil y de la Ley Orgánica Municipal. De esta forma, como consecuencia del elemental orden de prelación de las leyes que rige en nuestro ordenamiento jurídico positivo, actos normativos como las ordenanzas dictadas por una Junta Municipal sólo pueden reglamentar cuestiones que le fueran expresamente encomendadas y autorizadas por Ley, debiendo la reglamentación ser precisa, concreta y referida exclusivamente a la cuestión que le fuera delegada en virtud de la Ley. Ello es así en razón de la distinción entre el poder de hacer una Ley, que comporta discreción en cuanto a lo que la Ley será, y el otorgamiento de autoridad o discreción a una autoridad local en cuanto a su reglamentación y/o ejecución, debiéndose ceñir estrictamente a lo que la Ley prescribe.

16.- Asimismo, se debe considerar que en sistemas legales como el nuestro es a través de este tipo de ordenanzas reglamentarias que las autoridades locales ejercen poder normativo. A pesar de que no adquieren la jerarquía de las leyes, estas ordenanzas son caracterizadas por la doctrina imperante como actos material y formalmente administrativos mediante los que se establecen normas generales y jurídicamente obligatorias. Contribuyen en medida importante a constituir el ordenamiento jurídico con obligatoriedad dentro del territorio municipal, pero sin poseer el valor de las leyes formales, por lo que no pueden estar en contradicción con las mismas o exceder el marco reglamentario otorgado por ellas, tal como sucede en el caso en estudio. La ordenanza impugnada es de inferior jerarquía a las Leyes (Código Civil y Ley Orgánica Municipal); por tanto en ningún caso puede ampliar el espectro normativo reglamentario otorgado por ellas. A través de una ordenanza no se pueden establecer condiciones diferentes a las señaladas por la Ley o modificarlas, ampliando la discrecionalidad o autoridad otorgadas por ésta.

17.- En consecuencia, de conformidad a los conceptos previamente esgrimidos, la Ordenanza J.M. Nº 009/2005, dictada por la Junta Municipal de Villa Hayes, conculca el derecho a la inviolabilidad de la propiedad (art. 109), además de alterar el orden de prelación de las leyes dispuesto por nuestra Ley Suprema (art. 137).

18.- Que fundado en lo expuesto, en concordancia con el parecer del Ministerio Público y en consideración a que el acto normativo impugnado atenta contra las normas constitucionales precedentemente citadas, corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad contra la Ordenanza J.M. Nº 009/2005 “por la cual se declara bien de dominio público municipal de las franjas comprendidas en las riveras de los ríos Paraguay, Verde y Confuso; destinados al uso y goce de todos los habitantes en el égido urbano municipal de Villa Hayes”, de fecha 13 de septiembre de 2005, dictada por la Junta Municipal, declarándola inaplicable con relación a la accionante. Costas a la perdidosa. Es mi voto.

Los Dres. Núñez Rodríguez y torres Kirmser manifestaron: Adherirse al voto de Ministro preopinante, Dr. Fretes, por los mismos fundamentos.

Por los méritos del acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida por el Abog. M. R. E., en representación de Aceros del Paraguay S.A. (ACEPAR S.A.), y en consecuencia, declarar inaplicable la Ordenanza J.M. Nº 009/2005 “por la cual se declara bien de dominio público municipal las franjas comprendidas en las riveras de los ríos Paraguay, Verde y Confuso; destinados al uso y goce de todos los habitantes en el égido urbano municipal de Villa Hayes”, de fecha 13 de septiembre de 2005, dictada por la Junta Municipal de Villa Hayes, en relación a la firma accionante, de acuerdo al art. 555 del CPC. Costas a la perdidosa. Anotar, registrar y notificar.- Antonio Fretes.- Víctor Manuel Núñez Rodríguez.- Raúl torres Kirmser.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-