Ministerio de Educación y Cultura c. Federación de Educadores del Paraguay s/ Declaración de ilegalidad de huelga. (Ac. y Sent. N° 62)

Equivocadamente el Ministerio de Educación y Cultura se ampara en el art. 39 de dicha Ley para demandar la declaración de ilegalidad de la huelga, en razón de que dicha norma nada dispone sobre el Derecho a la huelga de los educadores del sector público; sino sobre una cuestión diferente, relativa a las organizaciones gremiales para establecer que "se regirán en cuanto a su competencia, organización, funcionamiento y gestión sindical conforme a las reglas contenidas en el Código del Trabajo, con las modificaciones establecidas en la presente Ley". De allí que si bien las normas del Código del Trabajo también invocadas en la demanda (arts. 294, 295, 296, 297, 298, 302 y 308) se encuentran incursas dentro de la previsión del art. 39 citado; las disposiciones de los arts. 362, 364, 376 incs. b), c), e) y 378 mencionadas, nada tienen que ver con dicho art. 39 al no contemplar este el derecho a la huelga, sino regular sobre la competencia organización, funcionamiento y gestión de las organizaciones gremiales, como se anotó.

Igualmente, en el orden expuesto la Ley N° 1626 de la Función Pública tampoco es aplicable a los docentes del sector público. Su art. 2° los exceptúa en su inc. "f", que dice: "Aún cuando cumplan una función pública, se exceptúan expresamente de lo establecido en el artículo anterior a: f) los docentes de la Universidad Nacional y de las instituciones oficiales de educación primaria, secundaria y técnica".

Una disposición determinante de que la huelga de educadores o docentes no está permitida, constituye la norma, que sin alternativa, impone que el año lectivo tendrá un mínimo de 200 días laborales: es más, regula que cada día debe contar con no menos de 4 horas, en las que no se incluirán los días de exámenes. Es decir, ante el mínimo referido impuesto por la Ley Nº 1264/98 General de Educación que contabiliza a mas de los días, las horas de clase no es posible pensar que quienes están obligados a su cumplimiento, los educadores, tengan algún derecho a holgar, a ir a la huelga. De allí que para los mismos el Derecho a la Huelga no está establecido. Sin embargo, parece ser que se ha perdido hasta el sentido común de las cosas: pues, si el Estado debe garantizar la Educación, para cuyo efecto, entre otras normas, la Ley impone un mínimo de carga horaria para el año lectivo, como se explica que pueda ser cumplida en medio de una huelga y menos, si al estar permitida, a cada momento los responsables de la enseñanza así se declaren. Igualmente si siendo responsabilidad obligación, deber, del Ministerio de Educación y Cultura fijar las fechas de admisión y matrícula de los centros educativos públicos, el calendario anual y el horario de trabajo diario para los diversos turnos y definir los periodos escolares y los días de descanso, como dispone el art. 115 de la Ley Nº 1264/98, la huelga va a barrer (por ser más ilustrativo) con todas esas determinaciones del Ministerio de Educación y Cultura.

En consecuencia, ante las normas referidas precedentemente se debe concluir que los educadores del sector público. Funcionarios Públicos al servicio del país, dependientes del Ministerio de Educación y Cultura, no tienen derecho de recurrir a la huelga: por lo que este organismo de la Administración Central, que forma parte del Poder Ejecutivo, no tiene legitimidad para accionar la calificación de ilegal de la huelga. Pero, tiene por Ley N° 1725/01, instituida la Instancia administrativa para sancionar las faltas por ella prevista. De allí que para deslindar las responsabilidades del educador, la cuestión será de la competencia de la Autoridad Administrativa responsable de iniciar el Sumario Administrativo e imponerle las sanciones que correspondan, en base a la Ley citada, que establece el Estatuto del Educador. A este respecto las autoridades del Ministerio de Educación y Cultura han faltado a su obligación, obligación claramente impuesta por el art. 53 de la Ley Nº 1725/01, que expresa: "Es obligación de las autoridades competentes de las instituciones educativas y del Ministerio de Educación y Cultura realizar las investigaciones y comprobaciones tendientes a determinar la existencia de hechos que merezcan medidas disciplinarias y, en su caso, de aplicar las sanciones que correspondan. El incumplimiento de esa obligación los hará pasibles de medidas disciplinarias de segundo orden, sin perjuicio de las sanciones de orden penal".

Los arts. 54 y ss de la Ley citada precedentemente regulan el procedimiento a seguir. Estando así clara y expresamente definida la Instancia Administrativa para realizar las investigaciones y comprobaciones de hechos que merezcan alguna condena. Y es esta la que en su caso se judicializara, ya que la decisión condenatoria podrá ser objeto de acción contencioso administrativa, conforme prevé el art. 56 de la Ley 1725/01.

El Ministerio de Educación y Cultura ha asumido una deuda inconmensurable con los niños y jóvenes del Paraguay. Un calendario escolar insuficiente, que se agrava con la huelga de educadores, basta como ejemplo para afirmar que la política educacional no está orientada a asegurar a nuestros niños una formación dentro del marco de la excelencia, que tal vez importe exigir mucho, pero, no existe un mayor bien que el de la educación en su máximo nivel. Sin embargo, no se avisó a que exista interés en un profundo y radical cambio, orientando todos los recursos posibles del país al efecto. Por el contrario, se percibe una actitud pasiva, contemplativa, dilatoria, temerosa hasta para cumplir los expresos mandatos de la Ley, eludiendo las responsabilidades impuestas, por ella, como surge de estos mismos autos al derivar, las medidas que debiera aplicar, a otras instancias; y que no conducen sino a dilatar y agravar el problema. Son, pues, necesarias medidas drásticas, sabias y oportunas que el Gobierno, representante del Estado, en su conjunto debe asumirlas ejerciendo su poder de imperium. Se busca la solución de los síntomas, pero, el problema seguirá, pues, no es la primera vez que los docentes van a la huelga, mientras que muchos niños y jóvenes del Paraguay padecen, y no se educaran debida y suficientemente para enfrentar con dignidad la vida, es angustioso el futuro de los mismos; no encontraran una explicación a esta situación de privación de sus días y horarios de clases a la que fueron llevados; alcanzando hasta a los niños la frustración.

El art. 54 de la CN en relación a la protección al niño, establece que el Estado tiene "la obligación de garantizar al niño su desarrollo armonioso e integral, así como el ejercicio pleno de sus derechos... Los derechos del niño, en caso de conflicto, tienen carácter prevaleciente". La inobservancia de esta norma explica todo lo precedentemente expuesto. En el caso se está ante un conflicto que afecta al derecho de los niños, que no ha sido garantizado, y menos con carácter prevaleciente, por el contrario, se ha violentado el mandato constitucional contenido en dicha norma como en el art. 76 CN. No escapa a esta Magistratura lo dispuesto por el art. 20 del CN y A, conforme al cual el niño y el adolescente tienen derecho a una educación que les garantice el desarrollo armónico e integral de su persona, y que les prepare para el ejercicio de la ciudadanía: Es más, toda medida que se adopte respecto al niño o adolescente, estará fundada en su interés superior. Este principio estará dirigido a asegurar el desarrollo integral del niño o adolescente, así como el ejercicio y disfrute pleno de sus derechos y garantías (art. 3 del citado Código). En el caso, el presente conflicto de ninguna manera puede afectar ese interés superior. Por sobre conflictos de la naturaleza que sea; deben estar asegurado los derechos del niño y adolescente, como la educación, este principio está dirigido a ese fin.

Las partes no han tomado conciencia del mayúsculo pecado que han cometido contra la patria. La Institución del Estado accionante con su pasividad, que no solo es de ahora, al no implementar oportunamente las medidas de rigor, ha sido desbordada, rebasada por la magnitud a que llego el reclamo de los educadores. Reclamo que si bien es justo, más aún considerando que el aporte del docente es valioso y constituye un recurso importante con que cuenta el Estado para el cumplimiento de sus fines en al ámbito de la educación, la huelga no es la vía para obtenerlos: pues, existen intereses superiores, derechos fundamentales amparados constitucionalmente como se ha visto, que no les habilita a esta vía para efectuar sus reclamos salariales. Además, la Ley Nº 508, "De Negociación Colectiva en el Sector Publico"; en su art. 4, inc. "d" establece que: "No serán objeto de negociación colectiva las cuestiones relativas a: ...d) Los rubros no previstos en el Presupuesto General de la Nación", es decir, si no está permitido negociar, menos aún lo estará para ejercer medidas de fuerza contra la previsión presupuestaria.

Igual situación de desborde, de descontrol se percibe en las áreas encargadas de la seguridad pública como de la salud pública, por mencionar las mas requeridas por el pueblo; ya que como la educación, la seguridad y la salud, deben ser prioridad en la atención de estas áreas por las necesidades acuciantes o impostergables. Sin embargo, la ausencia del Estado en la atención de los problemas se percibe, por la magnitud que ha permitido adquieran, rebasándolo, parece estarse ante un Estado impotente, incapaz, negligente, mediocre, temeroso, vacilante, incluso, cobarde; el no enfrentar, a través de sus representantes, con firmeza, sabiduría, sensatez y entereza los problemas, dando sustento, seguridad, por lo menos a los derechos fundamentales del hombre, como a la misma vida, la salud, la educación. Y no ser sus responsables espectadores de los atropellos a estos derechos a diario.

El Estado debe ejercer su poder de imperium, siendo inconcebible colocarlo en la misma condición que un ciudadano común o funcionario o empleado público, para despojarlo de dicho poder y someterlo, incluso al capricho de reclamos personales o sindicales, que le impida cumplir sus fines, como en el caso, desconociendo los actos de autoridad o de imperio, los cuales son específicamente unilaterales que el Estado los debe realizar, por medio de sus órganos, en virtud de su potestad soberana; potestad o poder que de forma alguna podría quedar suprimida, ni tan siquiera, menguada o alterada. Sin embargo, es lamentable que dicha potestad o poder sea afectada en perjuicio del pueblo, del soberano, como se da en la presente causa, debido a la falta de ejercicio de ese poder de imperio o acto de autoridad. Es hora que esta situación sea revertida por quienes han asumido la responsabilidad de dirigir los destinos de la patria.

La facultad o potestad del Estado en el sentido expuesto precedentemente, que hace a su poder de imperium, se encuentra clara y expresamente reglada en los arts. 53, 54, 55, 56 e incluso, 57 de la Ley N° 1725/01, a los cuales ya se hizo inferencia más arriba". El art. 53 ya transcripto impone a las autoridades competentes de las instituciones educativas y del Ministerio de Educación y Cultura realizar, las investigaciones y comprobaciones tendientes a determinar la existencia de hechos que merezcan medidas disciplinarias y, en su caso, de aplicar las sanciones que correspondan. El art. 54 dispone: "En el sector público, la investigación administrativa estará a cargo de un fiscal designado, por el Director de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Educación y Cultura, y quedará terminado dentro de los cuarenta y cinco días de su iniciación. La resolución será dictada dentro de los quince días de hallarse la causa en estado de resolución"; el art. 55 "Cuando fueren aplicables, en la investigación se observarán las disposiciones del Código Procesal Penal. Podrán ser iniciadas de oficio o por denuncia de parte, y se dará intervención el afectado para ejercer libremente su defensa, por sí o por apoderado. La resolución será fundada y podrá ser recurrida"; Art. 56: "La decisión condenatoria podrá ser objeto de acción contencioso administrativa, dentro del perentorio plazo de cinco días, a partir de la fecha de notificación. La interposición de la acción no suspenderá la aplicación de la sanción". Está establecida así la Instancia Administrativa competente para entender y decidir en las cuestiones en que se encuentren incursos los educadores y que merezcan la aplicación de medidas disciplinarias o sanciones que correspondan. Garantizada con la judicialización de este proceso al ser objeto de la acción contencioso administrativa la decisión condenatoria que recaiga. La huelga, no es sino la suspensión temporal del trabajo, que en este casó se traduce en la ausencia injustificada al trabajo. Falta que se encuentra tipificada dentro del Capítulo XI "Del Régimen Disciplinario", de la Ley Nº 1725/01, como así, también instituye la Autoridad Administrativa competente obligado a realizar las investigaciones y comprobaciones tendientes a determinar la existencia de hechos que merezcan medidas disciplinarias: es decir, a la responsable de iniciar el Sumario Administrativo para deslindar las responsabilidades del Funcionario educador e imponerle las sanciones que corresponder, en su caso.

Se debe señalar que la competencia, si bien queda fijada para el Juez y las partes una vez trabada la litis, la misma se da para las cuestiones litigiosas o controversias suscitadas entre personas del derecho privado que pueden consentir o convalidar la competencia, pero, no con el Estado cuando es el afectado, que debe ejercer su poder de imperio, y no puede renunciar al ser privado de ello, en perjuicio de dicho poder que ejerce conforme a la Constitución, "la soberanía reside en el pueblo" (art. 2 CN) y además, "ninguno de los Poderes del Estado puede otorgar a otro ni a persona individual y colectiva facultades extraordinarias o la suma del Poder Público" (art. 3º CC). No corresponde sustraer la competencia de otro órgano o poder público. Al igual que a este Tribunal otro poder le sustraiga su competencia. Constituiría ello un acto inexistente, nulo, de nulidad insanable. Por ello, la Autoridad del Estado competente debe ejercer dicha potestad, bajo pena de nulidad del acto y mal desempeño. Cuando media defecto absoluto de la facultad ele juzgar, el proceso es nulo desde el principio y este tipo de nulidades es insubsanable. Como en el presente caso, pues, es inconcebible colocar al Estado en la misma condición que una persona del derecho privado para privarle de su poder de imperium, que por mandato legal y constitucional -como se ha visto- le esta conferido; y menos aun privarle para someterlo, incluso, al capricho de reclamos sindicales y ni que decir personales en perjuicio de los actos de imperio de autoridad que le son propios y particularmente unilaterales, que los realiza en virtud de su potestad soberana.

De conformidad con lo anotado y lo dispuesto por el art. 113 del CPC, al no poder dictarse válidamente sentencia corresponde, en consecuencia, declara la nulidad de la resolución apelada y de la actuación que le sirviera de sustento; pues, por las razones expuestas, el proceso es nulo desde el principio. Es mi voto.

Los Dres. Cohene y Espínola manifestaron: Adherirse al voto precedente por sus mismos fundamentos.

2ª cuestión: El Dr. Cabrera Riquelme dijo: Que, habiéndose declarado nula la sentencia no procede entrar a considerar el recurso de apelación.

Declarada la nulidad corresponde a este Tribunal resolver el fondo de la cuestión, pero, conforme a los fundamentos expuestos si lo hace estaría incurriendo en el mismo vicio en que el incurriera la instancia anterior; por lo cual y fundado en lo expuesto precedentemente, sin que importe la calificación de la regularidad legal de la huelga, corresponde no dar curso a la presente demanda por los fundamentos y con el alcance expuesto más arriba. Es mi voto.

Los Dres. Cohene y Espínola manifestaron: Adherirse al voto precedente por sus mismos fundamentos.

Por lo que resulta de la votación que instruye el acuerdo precedente y sus fundamentos, el Tribunal de Apelación del Trabajo, primera sala. Resuelve: Declarar la nulidad de todo el proceso, de conformidad y con los alcances expuestos en el acuerdo que antecede. Anotar, registrar y remitir copia a la Excma. Corte Suprema de Justicia.- Rafael A. Cabrera Riquelme.- Ángel R. Daniel Cohene.- Marite Espínola de Argaña.- Sec.: Modesto A. Meza A.-