Acción de Inconstitucionalidad: AGROFIELD S.R.L. y otros c. Los arts. 2, 3 y de la Ley N° 4397/11, que prohíbe el uso de tripolifosfato de sodio en productos domisanitarios nacionales y/o extranjeros en todo el territorio nacional. (Ac. y Sent. N° 409)

Y finalmente, en el art. 4 se obliga a la Dirección Nacional de Aduanas a dar trámite solamente a los Despachos de Importación de los productos que cuenten con el certificado expedido por el laboratorio nacional habilitado, a más de los certificados de Inspección emitidos por el M.S.P. Y B.S. y la SEAM. Así pues, a más de las certificaciones solicitadas nuevamente se impone una inspección de los productos importados en el territorio nacional, con lo cual se concluye que las medidas dispuestas por la Ley N° 4397/11 efectivamente constituyen trabas para arancelarias y una excesiva burocracia que deben soportar innecesariamente las empresas importadoras de productos domisanitarios, lo cual resulta contrario a los arts. 107 (Libertad de concurrencia), 137 (Supremacía de la

CN) y 143 (Relaciones Internacionales) de la CN.

Por otro lado, y teniendo en cuenta la vigencia de la Ley N° 836/80 “Código Sanitario”, la Ley N° 1119/97 “Productos para la salud y otros”, Resolución Grupo Mercado Común N° 25/96 internalizadas por Dec. N° 17.057/97, quien desea importar y comercializar un producto domisanitario debe obtener indefectiblemente el Registro Sanitario de parte de la Dirección Nacional de Vigilancia Sanitaria dependiente del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social. Recién luego de obtener dicho registro puede el importador obtener la Licencia previa de Importación, otorgada por el Ministerio de Industria y Comercio para cada despacho de importación. El Registro Sanitario se otorga luego de conocer cabalmente la composición cualitativa y cuantitativa del producto. Finalmente, para la obtención del Registro Sanitario también se debe realizar un Análisis Químico del producto por parte de un laboratorio nacional.

De lo expuesto, podemos inferir válidamente que el Estado Paraguayo con todo el procedimiento señalado previamente, e independientemente a la Ley N° 4397/11, puede conocer perfectamente la composición química del producto y saber si tiene o no tripolifosfato de sodio, sin necesidad de someter a los importadores de productos domisanitarios a engorrosas trabas aduaneras que desalientan el comercio de dichos productos. Esto no significa que esta Magistratura esté alentando el ingreso de productos con tripolifosfato de sodio sino que por el contrario, estoy a favor de su prohibición, pero no de las trabas impuestas por la Ley N° 4397/11 a quienes cumplen con los requisitos de la legislación interna como el caso de las empresas accionantes.

En consecuencia, y por todo lo expuesto, opino que se debe declarar la inaplicabilidad de los arts. 2, 3 y 4 de la Ley N° 4397/11 en relación con las firmas accionantes. Es mi voto.

El Dr. Blanco manifestó: Se presenta ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, el Abog. J. V. en representación de las firmas A.J. S.A. “Calidad ante todo”, Montana S.A., A.C. Importaciones S.A., Gloria S.A.C.E.I, Agrofield S.R.L., Empresa Distribuidora Especializada S.A. (EDESA) y UNILEVER de Paraguay S.A. bajo patrocinio del Dr. Julio Fernández Villalba e impugna por vía de la inconstitucionalidad, los arts. 2, 3 y 4 de la Ley N° 4397/2011 "Que prohíbe el uso de tripolifosfato de sodio en productos domisanitarios nacionales y/o extranjeros en todo el territorio nacional”.

Alegan como fundamento de su pretensión, que las disposiciones mencionadas son notoriamente contrarias a lo establecido en la Constitución Nacional violando abiertamente los arts. 107 (de la libertad de concurrencia), 137 (de la supremacía de la constitución) y 143 (de las relaciones internacionales) de la CN.

En cuanto al derecho económico a la “libertad de concurrencia” y la “territorialidad de la Ley” afirman que los recaudos documentales, de inspección y análisis establecidos en los arts. 2, 3 y 4 de la Ley N° 4397/2011, constituyen restricciones o trabas no arancelarias a la importación y comercio de productos domisanitarios dentro del territorio nacional y que además, la obligación de presentar certificaciones de instituciones extranjeras acreditando la ausencia de tripolifosfato de sodio en los productos importados, trae consigo la imposición por parte de la Ley Paraguaya a órganos extranjeros, de certificar cualidades específicas, imposición que prescinde del requisito de la certidumbre en la posibilidad de cumplimiento de la obligación por parte del importador, al no ser resultado de la aplicación de un tratado internacional que garantice su contrapartida en el Derecho interno del otro Estado. Afirman que con ello se produce además un abuso de derecho por parte del Estado Paraguayo, al utilizar su legítima facultad de control aduanero, como barrera a la importación y circulación de productos, impidiendo a las importadoras paraguayas la realización de sus actividades lícitas.

En cuanto a la violación al “orden de prelación de normas”, afirman que las trabas para arancelarias contenidas en los arts. 2, 3 y 4 de la Ley 4397/11, contradicen la obligación de eliminación de toda traba no arancelaria al comercio, asumida por el Estado Paraguayo a través del art. 1 del Tratado Constitutivo del Mercosur, el art. 2 del anexo I al Tratado, así como decisiones del Grupo Mercado Común, que estableció como único requisito para la importación de productos domisanitarios, la obtención del certificado de libre venta (CLV), cuyos recaudos de obtención son los mismos contemplados para la obtención del registro sanitario ante la Dirección de Vigilancia Sanitaria del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social de la República del Paraguay, todo lo cual implica en la práctica, una alteración al orden de prelación de normas que integran el derecho positivo nacional.

El Fiscal Adjunto, Abog. Edgar Moreno, en su Dictamen N° 588 de fecha 8 de mayo de 2013, señaló que “... esta representación de la Fiscalía General del Estado es del criterio que debe prevalecer la norma legal cuestionada, ya que la misma se desprende de la potestad programática que le da la norma constitucional establecida en el art. 8 de la CN al Estado, sobre la regulación legal sobre actividades que serían susceptibles de alterar el ambiente, cuyo principio se erige preeminente por su carácter de derecho humano de tercera generación, por sobre el derecho de libre concurrencia de mercados...” aconsejando no hacer lugar a la presente acción.

En primer término, es importante mencionar que la acción promovida, impugna de inconstitucional disposiciones normativas de carácter general, adoptadas a través de la Ley 4397/11. Respecto a éste tipo de actos, el art. 551 del CPC reafirma la imprescriptibilidad de la acción por lo que concluyo que no ha operado plazo alguno que impida o inhabilite su estudio.

Respecto a la legitimación de los accionantes, la agregación a éstos autos de las constancias de representación e importación de productos domisanitarios, a través de los registros sanitarios obtenidos de la Dirección de Vigilancia Sanitaria del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, acreditan suficientemente la aplicación de las normas impugnadas al desarrollo de sus actividades comerciales y con ello, la legitimación procesal para promover la demanda de inconstitucionalidad.

Comprobada la legitimación activa de los accionantes, se procede al análisis de si efectivamente existe conculcación de norma constitucional, y en estas condiciones los arts. de la Ley N° 4397/2011 “Que prohíbe el uso de tripolifosfato de socio en productos domisanitarios nacionales y/o extranjeros en todo el territorio nacional” establecen:

1. Art. 2 “La producción y/o importación de productos domisanitarios en la República del Paraguay deberá estar acompañado del certificado expedido del Ministerio del Medio Ambiente (SEAM) o entidad equivalente del país de origen y del Ministerio de Salud Pública o equivalente del país de origen en el que se acredite que el producto importado no contiene en su formulación el tripolifosfato de sodio. Dicho certificado deberá ser acompañado con cada despacho de importación o remesa de dicho producto”.

2. Art. 3 “La producción nacional y los productos a ser importados deberán ser inspeccionados en cada caso, por personal del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social y de la Secretaría del Ambiente (SEAM), con el fin de constatar que los productos no contengan tripolifosfato de socio. Los productos importados deberán ser inspeccionados dentro del recinto Aduanero”.

3. Art. 4 “La Dirección Nacional de Aduanas solamente dará trámite a los Despachos de Importación de los productos referidos en el art. 2 que cuenten con el certificado expedido por el laboratorio nacional habilitado, a más de los certificados de Inspección emitidos por el MSP y BS y la SEAM. La falta de dicha documentación impedirá a la Autoridad Aduanera dar curso a los procesos aduaneros de rigor”.

En ese sentido y abocándonos al estudio de la constitucionalidad o no de los artículos de la norma impugnada y conforme se desprende de los autos principales se tiene que los recaudos de certificaciones, inspecciones y análisis establecidos por los arts. 2, 3 y 4 de la Ley 4397/11 no tienen carácter arancelario pues lo que pretende la norma no radica en la percepción de un tributo por el Estado como requisito de importación, sino la presentación obligatoria de recaudos instrumentales para permitir el trámite de internalización de mercaderías.

En cuanto a la justificación de los recaudos establecidos, existe afirmativamente “ausencia de razonabilidad” en la norma, en cuanto el art. 2 impone la presentación de dos certificados, uno expedido por el órgano del país de origen de la mercancía, equivalente a la SEAM de nuestro país, y otro expedido por el órgano del país de origen de la mercancía, equivalente al Ministerio de Salud Pública de nuestro país. Ello es así pues al establecer dicha condición al importador el ordenamiento positivo nacional asume la certeza de la posibilidad de cumplimiento de la obligación; certeza inalcanzable por dos aspectos: el primero, al exorbitar del alcance de la norma paraguaya la asignación de competencia certificadora a órganos extranjeros y segundo, al carecer la imposición de asidero legal en el Derecho Internacional Público, es decir, acuerdos bilaterales o multilaterales que respalden la ejecución extra territorial de la certificación de origen impuesta por la norma paraguaya.

De este modo, la imposición de presentar certificaciones de origen que acrediten la cualidad del producto, es injustificada por falta de razonabilidad, y se constituye en una traba para-arancelaria que dificulta y desalienta la actividad de importación de productos domisanitarios.

Esta “falta de razonabilidad” trasciende además a los recaudos contemplados en los arts. 3 y 4 de la Ley 4397/11 pues la realización de inspecciones físicas en zona primaria por parte de la Secretaría del Ambiente (SEAM) y el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, por un lado nada aportan al objetivo de la Ley, y por el otro, resultaría impertinente si se contara con las certificaciones exigidas por el art. 2, ya que el Estado Paraguayo asumió el compromiso internacional de dar credibilidad a documentos emitidos por funcionarios de países extranjeros, conforme los arts. 3 y 4 del Tratado de Derecho Procesal Internacional de Montevideo de 1889 que dispone en lo pertinente: Art. 3: “Las sentencias o laudos homologados expedidos en asuntos civiles y comerciales, las escrituras públicas y demás documentos auténticos otorgados por los funcionarios de un Estado, y los exhortos y cartas rogatorias surtirán sus efectos en los otros Estados signatarios, con arreglo a lo estipulado en este Tratado, siempre que estén debidamente legalizados”. Por su parte, el comentado art. 4 establece que “La legalización se considera hecha en debida forma, cuando se practica con arreglo a las leyes del país de donde el documento procede, y éste se halla autenticado por el agente diplomático o consular que en dicho país o en la localidad tenga acreditado el gobierno del Estado, en cuyo territorio se pide la ejecución”.

Lo mismo debe decirse del recaudo contemplado por el art. 4 pues en definitiva, sólo se agrega y superpone a condiciones y tareas ya realizadas con anterioridad por los órganos administrativos de ejecución nacional al autorizar el registro de productos domisanitarios y otorgarle el estatus de “libre venta” según se aprecia de las copias de los diferentes certificados de registro sanitario agregados a estos autos.

En suma, esto demuestra acabadamente el afán restrictivo de los artículos impugnados de inconstitucional, y la adecuación de sus recaudos, al concepto de trabas no arancelarias al comercio, dispuestas con la clara finalidad de desalentar la actividad de importación de productos de ésta naturaleza.

Dichas trabas no arancelarias contenidas en los arts. 2, 3 y 4, de la Ley 4397/11, al desalentar injustificadamente la actividad de importación de productos domisanitarios (por falta de razonabilidad de la Ley), violan el principio de libre concurrencia al mercado sentado en el art. 107 de la CN, en detrimento de las firmas accionantes de éste juicio, y afectan también el orden de prelación de normas contenido en el art. 137 de nuestra Carta Magna, pues contravienen las obligaciones asumidas por el Estado Paraguayo con la rúbrica e internalización de las normas del tratado de Asunción de 1990, en su art. 1 que define: “Los Estados Partes deciden constituir un Mercado Común, que deberá estar conformado al 31 de diciembre de 1994, el que se denominará “Mercado Común del Sur” (MERCOSUR). Este Mercado Común implica: La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente”; así como el art. 2 del Anexo I al Tratado que establece: “A los efectos dispuestos en el artículo anterior, se entenderá: a) Por gravámenes los derechos aduaneros y cualesquiera otros recargos de efectos equivalentes, sean de carácter fiscal, monetario, cambiarlo o de cualquier naturaleza, que incidan sobre el comercio exterior. No quedan comprendidos en dicho concepto las tasas y recargos análogos cuando respondan al costo aproximado de los servicios prestados; y b) Por restricciones, cualquier medida de carácter administrativo, cambiario de cualquier naturaleza, mediante la cual un Estado Parte impida o dificulte, por decisión unilateral, el comercio recíproco. No quedan comprendidas en dicho concepto las medidas adoptadas en virtud de situaciones previstas en el art. 50 del Tratado de Montevideo de 1980”.

De éste modo, las disposiciones de los arts. 2, 3 y 4 de la Ley 4397/11 aquí analizada, se contradicen con normas de superior jerarquía adoptadas por el Estado Paraguayo en virtud al Tratado de Asunción, y quebranta por tanto, clara y abiertamente, el art. 137 de la CN.

Cabe advertir que la declaración de inconstitucionalidad aquí estudiada, no privará de contenido al art. 1 de la Ley 4397/11 pues es la Dirección Nacional de Vigilancia Sanitaria el órgano que efectivamente tiene asignadas competencias, estructura y recursos para asegurar el cumplimiento de la Ley, a través del registro sanitario de los productos domisanitarios.

Actualmente, quien desee importar y comercializar un producto domisanitario debe obtener, indefectiblemente el Registro Sanitario del producto de parte de la Dirección Nacional de Vigilancia Sanitaria dependiente del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, de conformidad a disposiciones la Ley 836/80 “Código Sanitario”, la Ley 1119/97 “Productos para la Salud y otros”, y la Resolución Grupo Mercado Común N° 25/96, internalizadas por el Dec. N° 17057/97.

Recién luego de obtener el Registro Sanitario (cuya validez es de 5 años) puede el importador obtener la Licencia Previa de Importación, otorgada por el Ministerio de Industria y Comercio para cada despacho de importación, conforme a la reglamentación dispuesta en la Resolución MIC 1029/08, registro que no está demás mencionar, sólo puede ser obtenido luego de conocer acabadamente la composición cualitativa y cuantitativa del producto.

Entre los requisitos para la obtención del Registro Sanitario se encuentran (i) La presentación, en carácter de declaración jurada de la formulación del producto y (ii) El Certificado de Libre Venta otorgado en el país de origen, en donde también se declara la formula cualitativa y cuantitativa del producto. Esto (por demás suficiente) no es todo, puesto que para la obtención del Registro Sanitario también se debe realizar un análisis químico del producto por parte de un laboratorio nacional.

Vale decir entonces que, el Estado Paraguayo, con el procedimiento establecido antes de la sanción de la Ley N° 4397/2011, para el otorgamiento del Registro Sanitario, puede conocer con certeza la composición química del producto y, así, saber si él tiene o no tripolifosfato de sodio.

Obviamente, si resultara que tiene tripolifosfato de sodio, o alguna otra sustancia prohibida, no se otorgará el Registro Sanitario y el producto no podrá ser importado, cumpliéndose con el objetivo del art. 1 de la Ley 4397/11.

Este trámite es razonable puesto que de él resulta el otorgamiento de un Certificado de Registro Sanitario que vale por el plazo de cinco (05) años durante el cual el importador lo utiliza para cada Licencia Previa de Importación (es decir, para cada despacho de importación).

En conclusión, corresponde se declare la inconstitucionalidad de los arts. 2, 3 y 4 de la Ley 4397/11 “Que prohíbe el uso de tripolifosfato de sodio en productos domisanitarios nacionales y/o extranjeros en todo el territorio nacional”, disponiendo su inaplicabilidad en relación con las accionantes, con el alcance previsto en el art. 555 del CPC. Es mi voto.

El Dr. Núñez Rodríguez manifestó: Adherirse a los votos de los Ministros, Dres. Bareiro de Módica y Blanco, por los mismos fundamentos.

Por los méritos del Acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida y consecuencia, declarar la inaplicabilidad de los arts. 2, 3 y 4 de la Ley 4397/11 “Que prohíbe el uso de tripolifosfato de sodio en productos domisanitarios nacionales y/o extranjeros en todo el territorio nacional”, en relación con las firmas accionantes, con el alcance previsto en el art. 555 del CPC. Anotar, registrar y notificar.- Gladys Bareiro de Módica.- Sindulfo Blanco.- Víctor M. Núñez Rodríguez.- Sec.: Arnaldo Levera.-