Acción de Inconstitucionalidad c. Res. N° 1339 del 26/03/2009, dict. por la Secretaría del Ambiente (SEAM). (Ac. y Sent. N° 494)

3.- La Ley N° 1561/00 "Que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente" en su art. 12 prevé como funciones, atribuciones y responsabilidades de la SEAM: "a) elaborar la política ambiental nacional, en base a una amplia participación ciudadana, y elevar las propuestas correspondientes al CONAM; b) formular los planes nacionales y regionales del desarrollo económico y social, con el objetivo de asegurar el carácter de sustentabilidad de los procesos de aprovechamiento de los recursos naturales y el mejoramiento de la calidad de vida; c) formular, ejecutar, coordinar y fiscalizar la gestión y el cumplimiento de los planes, programas y proyectos, referentes a la preservación, la conservación, la recuperación, recomposición y el mejoramiento ambiental considerando los aspectos de equidad social y sostenibilidad de los mismos; d) determinar los criterios y/o principios ambientales a ser incorporados en la formulación de políticas nacionales; e) elaborar anteproyectos de legislación adecuada para el desarrollo de las pautas normativas generales establecidas en esta Ley, así como cumplir y hacer cumplir la legislación que sirva de instrumento a la política, programas, planes y proyectos indicados en los incisos anteriores; f) participar en representación del Gobierno Nacional, previa intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores, en la suscripción de convenios internacionales, así como en la cooperación regional o mundial, sobre intereses comunes en materia ambiental; g) coordinar y fiscalizar la gestión de los organismos públicos con competencia en materia ambiental y en el aprovechamiento de recursos naturales; h) proponer planes nacionales y regionales de ordenamiento ambiental del territorio, con participación de los sectores sociales interesados; i) proponer al CONAM niveles y estándares ambientales; efectuar la normalización técnica y ejercer su control y monitoreo en materia ambiental; j) definir las técnicas de valuación del patrimonio ambiental y de los recursos naturales, a los efectos de determinar los costos socioeconómicos y ambientales; k) proponer sistemas más aptos para la protección ambiental y para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el mantenimiento de la biodiversidad; l) suscribir convenios interinstitucionales, organizar y administrar un Sistema Nacional de Información Ambiental, en coordinación y cooperación con organismos de planificación o de investigación, educacionales y otros que sean afines, públicos o privados, nacionales o extranjeros; m) organizar y administrar un sistema nacional de defensa del patrimonio ambiental en coordinación y cooperación con el Ministerio Público; n) promover el control y fiscalización de las actividades tendientes a la explotación de bosques, flora, fauna silvestre y recursos hídricos, autorizando el uso sustentable de los mismos y la mejoría de la calidad ambiental; o) participar en planes y organismos de prevención, control y asistencia en desastres naturales y contingencias ambientales; p) concretar y apoyar la acción de asociaciones civiles y organismos no gubernamentales, con las de carácter público nacional, en materias ambientales y afines; q) apoyar y coordinar programas de educación, extensión e investigación relacionados con los recursos naturales y el medio ambiente; r) organizar y participar en representación del Gobierno Nacional, en Congresos, Seminarios, exposiciones, ferias, concursos, campañas publicitarias o de información masiva, en foros nacionales, internacionales y extranjeros; s) administrar sus recursos presupuestarios; t) preparar el anteproyecto de presupuesto anual de la Secretaría y someterlo a consideración del Poder Ejecutivo; u) efectuar operaciones bancarias que sean necesarias para el mejor cumplimiento de los objetivos; v) ejecutar los proyectos y convenios nacionales e internacionales; y, w) imponer sanciones y multas conforme a las leyes vigentes, a quienes

cometan infracciones a los reglamentos respectivos. Respecto a la aplicación de penas e infracciones no económicas, se estará sujeto a la legislación penal, debiendo requerirse la comunicación y denuncia a la justicia ordinaria del supuesto hecho punible. Además de los objetivos, atribuciones y responsabilidades que estén citados en esta Ley, los que sean complementarios o inherentes a ellos; todos aquellos que siendo de carácter ambiental, no estuvieran atribuidas expresamente y con exclusividad a otros organismos".

4.- Al dictar la resolución impugnada la SEAM consideró que "...en relación a los impactos adversos generados por la realización de proyectos en los que no es posible parcial o totalmente la prevención o adecuación a las legislaciones vigentes, por lo que es necesario desarrollar los mecanismos por medio de los cuales se pueda desarrollar y garantizar en beneficio de los recursos naturales del país contribuyendo de esta manera a los procesos de consolidación sustentable".

5.- En primer lugar es importante resaltar que como consecuencia del elemental orden de prelación de las leyes que rige en nuestro ordenamiento jurídico positivo, una resolución administrativa dictada por una autoridad ejecutiva con rango de Ministro de la Secretaría del Ambiente sólo puede reglamentar cuestiones que le fueran expresamente encomendadas y autorizadas por Ley, debiendo la reglamentación ser precisa, concreta y referida exclusivamente a la cuestión que le fuera delegada en virtud de la Ley. Ello es así en razón de la distinción entre el poder de hacer una Ley, que comporta discreción en cuanto a lo que la Ley será, y el otorgamiento de autoridad o discreción al Poder Ejecutivo (en este caso representado por la SEAM) en cuanto a su ejecución, la cual deberá ceñirse estrictamente a lo que la Ley prescribe.

6.- Asimismo, se debe considerar que en sistemas legales como el nuestro es a través de este tipo de resoluciones reglamentarias de la Ley que el Poder Ejecutivo ejerce poder normativo. A pesar de que no adquieren la jerarquía de las leyes, estos reglamentos son caracterizados por la doctrina imperante como actos material y formalmente administrativos mediante los que se establecen normas generales y jurídicamente obligatorias. Contribuyen en medida importante a constituir el ordenamiento jurídico del país, pero sin poseer el valor de las leyes formales, por lo que no pueden estar en contradicción con las mismas o exceder el marco reglamentario otorgado por ellas.

7.- En este sentido, el art. 137 de la CN dispone taxativamente el orden de prelación de las normas al señalar que "La Ley Suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en su consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado...".

8.- En el caso sometido a estudio de esta Sala, resulta evidente que al dictar la Res. N° 1339 del 26/03/2009, atacada de inconstitucional, la Secretaría del Ambiente interpretó indebidamente el texto legal y se extralimitó en sus facultades reglamentarias legales, al considerar una actividad comercial como la importación y comercialización de un producto como un "proyecto" que puede generar impactos adversos en el medioambiente, con la consiguiente alteración del orden de prelación de las leyes, dispuesto en nuestra Constitución. De la simple lectura del art. 12 de la Ley N° 1561/00 transcripto en el parágrafo 2), surge de manera inequívoca que actividades comerciales como la importación y comercialización de productos escapan a la facultad reglamentaria de la SEAM, la cual por medio de una resolución administrativa pretendió imponer restricciones a tales actividades.

9.- Es claro que la resolución impugnada es de inferior jerarquía a la Ley; por tanto en ningún caso puede ampliar el espectro reglamentario otorgado por ellas. Por una resolución administrativa no se pueden establecer condiciones diferentes a las señaladas por la Ley o modificarlas, ampliando la discrecionalidad o autoridad otorgadas por ésta.

10.- Por otro lado, se debe igualmente señalar que el art. 8 de la CN dispone: "De la protección ambiental.- Las actividades susceptibles de producir alteración ambiental serán reguladas por la Ley. Asimismo, ésta podrá restringir o prohibir aquellas que califique peligrosas. Se prohíbe la fabricación, el montaje, la importación y la comercialización, la posesión o el uso de armas nucleares, químicas y biológicas, así como la introducción al país de residuos tóxicos. La Ley podrá extender esta prohibición a otros elementos peligrosos...".

11.- La norma realiza prohibiciones expresas en cuanto a la importación y comercialización de armas nucleares, químicas y biológicas, así como la introducción al país de residuos tóxicos, pudiendo solamente por Ley extenderse tal prohibición a otros elementos peligrosos. En concordancia con esta norma constitucional, la Ley N° 1561/00 "Que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente" le encomienda a la SEAM (como Secretaría Ejecutiva especializada y encargada de velar por la preservación del medio ambiente) la labor de participar en la elaboración de proyectos de legislaciones tendientes a la consecuencia de sus fines, cuando sus facultades se encuentren limitadas por tratarse de actividades que escapan a su esfera de control, fiscalización y reglamentación (art. 12 inc. e).

12.- Sin embargo, en el caso que nos ocupa la SEAM extendió la prohibición en virtud de una resolución administrativa, en contraposición a lo prescripto por el art. 8 de la CN.

13.- En consecuencia, de conformidad a los conceptos previamente esgrimidos, la Res. N° 1339 del 26/03/2009 dictada por la SEAM no se ajusta a los principios de Supremacía de la Constitución (art. 137) y legalidad ambiental (art. 8), lesionando los derechos económicos de la firma recurrente que consagran la libertad de concurrencia (art. 107) y la libre circulación de productos (art. 108).

14.- Que fundado en lo expuesto, oído el parecer del Ministerio Público y en consideración a que el acto normativo impugnado atenta contra las normas constitucionales precedentemente citadas, corresponde hacer lugar a la inconstitucionalidad de la Res. N° 1339 del 26/03/2009 dictada por la Secretaría del Ambiente, declarándola inaplicable con relación a la firma accionante. Es mi voto.

El Dr. Altamirano Aquino manifestó: Adherirse al voto del Ministro preopinante Antonio Fretes en cuanto hace lugar a la Acción de Inconstitucionalidad intentada por los representantes de la empresa Aconcagua S.A. en contra de la Res. N° 1339 de fecha 26 de marzo de 2009, dictada por la Secretaría del Ambiente (SEAM) conforme a los siguientes fundamentos:

1) Se presenta ante esta Corte, el Abog. M. R. E., en nombre y representación de la firma Aconcagua S.A., bajo patrocinio del Abog. E. R. E. a promover acción de inconstitucionalidad contra la Res. N° 1339 de fecha 26 de marzo de 2009, dictada por la Secretaría del Ambiente (SEAM) "Por la cual se prohíbe el uso de tripolifosfato de sodio en detersivos en todo el territorio nacional" en la que se resolvió: "Art. 1°- Prohibir la utilización en detersivos que posea tripolifostato de sodio en la formulación de detergentes en polvo que ingresa o se fabrica en el país, para el uso en el mercado nacional, basando en la eliminación del aporte de fósforo en las fuentes de cuerpos de agua. Art. 2°. Para el caso de detergentes en polvo importados, llevar a contar con los siguientes datos de emisión de la declaración de importación independientemente de desembarco aduanero. Art. 3°. La importación de los detersivos deberán estar acompañados por un análisis realizado por un Laboratorio Certificado o un análisis del país origen, cuyo resultado indique que el producto no contiene tripolifosfato de sodio, que sea controlado por el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, Aduana y el Ministerio de Industria y Comercio. Art. 4°. En caso de los productos fabricados en el país deberán presentar un análisis de no contener tripolifosfato de sodio a través de un Laboratorio Certificado y Controlado por el MSP y BS, para su correspondiente registro. Art. 5°. El no cumplimiento a la disposición de ésta Resolución acarreará a los infractores las sanciones por las infracciones cometidas, previo sumario administrativo. Art. 6°. Comunicar a quienes corresponda y cumplida, archivar".

2) Los representantes de la firma accionante manifiestan que la misma es una empresa importadora de productos y que entre los diversos productos importa detergentes en polvo de la marca "Ariel" y "Ace", los cuales contienen en su formulación "tripolifosfato de sodio", cuya utilización, importación y comercialización se encuentran actualmente prohibidos conforme a la Res. N° 1339/09 dictada por la SEAM. Alegan que la citada resolución es inconstitucional por infringir los arts. 8 "De la Protección Ambiental"; 9 "De la libertad y de la seguridad de las personas"; 107 "De la libertad de concurrencia"; 108 "De la libre circulación de los productos" y 137 "De la supremacía de la Constitución" de nuestra Carta Magna.

3) Procediendo al análisis del presente caso, tenemos que, por un lado, el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS) a través de la Dirección Nacional de Vigilancia Sanitaria, ejerce el control en la elaboración e importación de artículos higiénicos de uso doméstico para lo cual habilitan el Registro Sanitario y expiden los certificados de autorización para la venta libre de productos, fundados en la Ley N° 836 del 15 de diciembre de 1980 "Código Sanitario" y las Res. GMC N° 25/96 y 27/96 del Grupo Mercado Común, internalizadas por el Dec. N° 17.057/97 y por el otro lado, la Secretaría del Ambiente (SEAM) se atribuye una función similar al prohibir el uso de "tripolifosfato de sodio" en productos detersivos, considerando a través de las Res. 1339 que la importación y comercialización de dichos productos importaría un impacto adverso y dañino al medio ambiente, por tanto, la SEAM basada en la Ley N° 1561/00 "Que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente" toma ciertas atribuciones para la aplicación de medidas necesarias para preservar y conservar el medio.

4) En primer término, es importante verificar si la Ley N° 1561/00 "Que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente" deroga la Ley N° 836/80 "Código Sanitario". Sobre este aspecto, la Ley N° 1561/00 establece en su art. 39: "La presente Ley deroga todas las disposiciones legales que establezcan facultades de formular políticas, regulación, reglamentación y de fiscalización de planes y programas en materia ambiental a cargo de la Sub-Secretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente del Ministerio de Agricultura y Ganadería, creado por Ley N° 81/92; de la Dirección de Protección Ambiental, repartición del Servicio de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social". Asimismo, los arts. 14 y 15 de la Ley N° 1561/00, establecen cuales son las competencias de la SEAM en cuanto a la aplicación de normas y dispone que para ello "ejercerá autoridad en los asuntos que conciernan a su ámbito de competencia y en coordinación con las demás autoridades competentes".

5) De esta manera, la Ley N° 836/80 en cuanto otorga funciones de registro, certificación y autorización al Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social se encuentra plenamente vigente y por tanto los certificados que expida dicha Institución son total y absolutamente válidos. Asimismo, en concordancia con la normativa mencionada, las Res. GMC N° 25/96, 27/96 del grupo Mercado Común, internalizadas por el Dec. N° 17.057/97 en función con la Res. GMC N° 10/04, también otorgan dicha función al Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social. Así la Res./GMC/N° 10/04: "Reglamento Técnico Mercosur para productos de limpieza y afines" en su Art. 2° estipula lo siguiente: "Los Estados Partes pondrán en vigencia las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a la presente Resolución a través de los siguientes organismos:...Paraguay: Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social...".

6) En estas condiciones, queda claro pues, que las Instituciones citadas (MSPBS y SEAM), ambas dependientes del Poder ejecutivo, tienen funciones y competencias distintas que emanan de normativas también distintas. Así de la lectura de la Res. N° 1339/09, la SEAM utiliza como fundamento el art. 12 incs. a) y b) de la Ley 1561/00, que dice: "Art. 12°. La SEAM tendrá por funciones, atribuciones y responsabilidades, las siguientes: a) elaborar la política ambiental nacional, en base a una amplia participación ciudadana, y elevar las propuestas correspondientes al CONAM; b) formular los planes nacionales y regionales de desarrollo económico y social, con el objetivo de asegurar el carácter de sustentabilidad de los procesos de aprovechamiento de los recursos naturales y el mejoramiento de la calidad de vida..."; sin embargo, dicha resolución administrativa, al pretender imponer restricciones, surge como una función extralimitada que escapa a la facultad reglamentaria de la SEAM contrariando el art. 8 de nuestra CN que establece "las actividades susceptibles de producir alteración ambiental serán regulados por Ley...".

El Dr. Núñez Rodríguez manifestó: Adherirse al voto del Ministro preopinante, Dr. Fretes, por los mismos fundamentos.

Por los méritos del acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad y, en consecuencia declarar la inaplicabilidad de la Res. N° 1339 del 26/03/2009 dictada por la Secretaría del Ambiente, con relación a la firma accionante. Anotar, registrar y notificar.- Antonio Fretes.- José V. Altamirano Aquino.- Víctor Manuel Núñez Rodríguez.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-