Transporte Fluvial Paraguayo S.A.C.I. c. Res. N° 139 de fecha 21 de febrero de 2011, dictada por la Dirección Nacional de Aduana. (Ac. y Sent. N° 33)

Asunción, febrero 4 de 2014

1ª) ¿Es nula la sentencia apelada?

2ª) En caso contrario, ¿se halla ajustada a derecho?

1ª cuestión: El Dr. Blanco dijo: En su escrito obrante a fs. 249, la parte impetrante hace presente lo que invoca como causal de nulidad del Ac. y Sent. N° 708 de fecha 1 de agosto de 2012, dictado por la Primera Sala del Tribunal de Cuentas. En primer lugar considera nula la resolución judicial, que sin fundamento alguno ha decidido anular un acto administrativo regular, tanto en su contenido de fondo como en el procedimiento cumplido en el trámite administrativo que precedió a la presente judicialización. El fallo de referencia consideró una supuesta situación de indefensión procesal, la falta de notificación de la interposición del recurso administrativo de apelación, en el sumario administrativo (vide, fs. 245, tomo II), que interpuesto fue por el representante fiscal de la autoridad aduanera, sin noticia a la firma sumariada. Agrega el representante de la autoridad aduanera que la ausencia de norma procedimental que disponga la carga de notificar tal diligencia procesal, la torna como un traslado inexigible, y en su caso, hubiese obligado a quien se sintió afectado por dicha situación a una consulta a la Sala Constitucional, para que la Sala competente del máximo Tribunal, se pronuncie respecto al encuadre o no de dicha situación al margen de lo constitucional, hecho no cumplido, por lo que sostiene que, en base a dicho argumento, no pudo ser declarada la nulidad del acto administrativo de manera tan libre, como lo entendió el Tribunal de Cuentas. Defiende la regularidad de la Res. D.N.A N° 139 de fecha 21 de febrero de 2011, por ajustarse a derecho, considerando infundada y arbitraria la anulación del referido pronunciamiento administrativo, por lo que solicita la declaración de nulidad del decisorio judicial reseñado.

En puridad, la omisión latente evidenciada, resultó en que la Dirección Nacional de Aduanas, al asumir la competencia en el sumario administrativo que precedió al estudio por ante esta alzada, tema de trascendencia en la resolución de la presente cuestión y respecto a la que en páginas venideras me expediré, no resultó de la interposición del recurso administrativo de apelación como fue argumentado por el representante de la autoridad aduanera al exponer la nulidad planteada, sino que la omisión consistió en no haber puesto a conocimiento de la firma transportadora (parte sumariada), que como sujeto procesal y por tanto, de indiscutible interés en el resultado final del procedimiento sumarial, debió haber sido noticiada de los agravios expuestos por la representación fiscal apelante, sin que en el sumario que precedió a la presente causa, se haya dado cumplimiento al traslado referido.

Asistida la empresa transportadora por el derecho a la defensa en juicio, como empresa transportadora sumariada por la autoridad competente, por tanto, potencial pasible de soportar una sanción administrativa derivada de la comprobación de comisión de una infracción aduanera en el sumario cumplido, todo ello, conforme a la idea contemporánea del debido proceso, contenido en los arts. 16 y 17 de la CN.

Lo que no fue dicho por el juzgador en instancia de grado, es que “La defensa en juicio de las personas y de sus derechos es inviolable” como expresamente lo instituye el art. 16 de la CN, dando a dicho precepto una garantía de rango constitucional. Dicha garantía procesal, es suplementada por el art. 17 del mismo cuerpo constitucional, en sus num. 7) “la comunicación previa y detallada de la imputación, así como a disponer de copias, medios y plazos indispensables para la preparación de su defensa en libre comunicación”; 9) “que no se le opongan pruebas obtenidas o actuaciones producidas en violación de las normas jurídicas”; y por sobre todo el tajante num. 10) “el acceso, por sí o por intermedio de su defensor, a las actuaciones procesales, las cuales en ningún caso podrán ser secretas para ellos. El sumario no se prolongará más allá del plazo establecido por la Ley”.

Prosiguiendo con la reiteración, el séptimo numeral del art. 17, resulta: “disponer de copias...” “... indispensables para la preparación de su defensa en libre comunicación”. La garantía expuesta, punto neurálgico en la anulación de la Res. N° 139 de 21 de febrero de 2011, dictado por la Dirección Nacional de Aduana, ya que con la falta de traslado a la parte sumariada, le fueron privadas copias de los fundamentos expuestos por el representante fiscal, que debieron acompañar el traslado diligenciado a su parte, acto procedimental omitido, lo que implicó que el no acceso a las instrumentales ofrecidas en la instancia recursiva, privó la opción de elaboración del libre ejercicio a la defensa para la parte recurrida, pese a que la firma Transporte Fluvial Paraguayo S.A.C.I. en sub lite, había sido declarado rebelde, lo que en modo alguno puede ser considerado como justificativo válido, para la omisión de dicho acto procedimental.

Asiste plena razón a la parte nulidicente -el representante de la autoridad aduanera en autos- al sostener que el ordenamiento positivo para el ámbito aduanero, en articulado alguno de más de 30 artículos regulatorios del sumario administrativo cumplido por ante la misma, sea impuesta la carga procesal de diligenciar traslado a la parte recurrida, lo que resulta comprobable de la simple lectura del art. 365 de la Ley 2422/04 “Código Aduanero”, que regula bajo el acápite de “notificaciones” e indica que actos procesales específicos, deben obligadamente ser notificados, sin incluir entre las previsiones en el contenida a la expresión de agravios en los recursos planteados ante la D.N.A. en un ámbito donde el principio de legalidad rige de manera tan sensible, como lo es en el derecho público.

Por lo expuesto, concuerdo con la solución adoptada por el Tribunal de Cuentas en el presente caso, en el razonamiento de que hubo una situación de indefensión que afectó a la empresa sumariada, sumada a la inobservancia de otros vicios procesales que ameriten la declaración de nulidad oficiosa del acto administrativo, como lo entendió el ad quem, por lo que doy mi voto por el rechazo de la nulidad intentada por la Dirección Nacional de Aduana. Es mi voto.

Los Dres. Benítez Riera y Pucheta de Correa manifestaron: Adherirse al voto que antecede por idénticos fundamentos.

2ª cuestión: El Dr. Blanco dijo: La representación convencional de la Dirección Nacional de Aduana, parte impetrante en el presente juicio contencioso administrativo, ataca por esta vía recursiva el fallo ya antes individualizado y recapitula la situación que considera gravosa en los siguientes dichos: “La DNA analizó los documentos presentados por la firma consignatario de las mercaderías (Yasy S.R.L), ya que la firma transportadora (firma actora) en momento alguno se presentó a tomar intervención en el sumario administrativo a fin de deslindar responsabilidad o aportar algún elemento de prueba, de manera a colaborar con la investigación y así identificar al o a los responsables del hecho denunciado, pese a haber sido notificado del auto de instrucción sumarial”. En su relatorio, da resalto a las instrumentales presentadas por la firma YASY S.R.L durante el sumario administrativo precedente a esta litis, en carácter de importadora, la que acreditó haber realizado una operación aduanera de importación con toda regularidad, pues declaró íntegramente los bienes objeto de dicha operación. Sin embargo, ante la detección de un importante faltante de tales enseres, la empresa transportadora no pudo, y ni siquiera intento deslindar la responsabilidad ministerio legis impuesta a la misma.

Cuestiones gravosas propuestas por la Dirección Nacional de Aduana. La apelación interpuesta por la D.N.A se basa en el juzgamiento del Tribunal de Cuentas, que decidió la cuestión de fondo en sentido favorable a la pretensión actora, alegando expresamente respeto al debido proceso durante la sustanciación del sumario administrativo practicado a las firmas investigadas por la autoridad aduanera. Sin embargo, de manera contradictoria, pese a dicho reconocimiento inicial de regularidad procesal, fue sentenciado por el mismo Tribunal que valoró el adecuamiento de la presente causa a las reglas procesales, como acción procedente por supuesto incumplimiento de la obligación de notificar por cédula al sumariado de la apelación presentada por el Director de la D.N.A, sin especificar cuál fue la supuesta norma aduanera quebrantada, que dispone taxativamente que dicha diligencia notificatoria deba ser cumplida.

Como segundo punto, resultó igualmente apelado lo que califica una arbitraria imposición de costas, el punto 3) del Ac. y Sent. N° 708 de fecha 18 de agosto de 2012, dictado por la Primera Sala del Tribunal de Cuentas, por la cual fue condenada la persona de la autoridad administrativa que suscribió el acto administrativo irregular, de conformidad a los preceptos establecidos en el Código Procesal Civil (sic. fs. 226), calificando la recurrente a la sentencia apelada como una suerte de declaración de inconstitucionalidad que no fue declarada por la Corte Suprema de Justicia, personalizando al condenado a soportar el costo y costas del juicio presente, al por entonces Director, Abog. Javier Contreras. Sostiene la tesis que el primer elemento que debe existir para que un funcionario público sea declarado responsable de un delito, falta o trasgresión, es la declaración válida que el funcionario ha cometido el hecho. Igualmente, formula el cuestionamiento al Tribunal de Cuentas, desconociendo que este sea competente para juzgar a un funcionario público por tales hechos, determinando la responsabilidad de estos, debiendo limitarse al control de la legalidad de los actos administrativos, lo que compete a otro órgano, debiendo ser cumplido otro proceso previo, por la vía del sumario administrativo. Pone de manifiesto también la representación impetrante, que los Miembros del Tribunal contencioso administrativo han violado su deber de excusarse de seguir entendiendo en la presente causa, ya que los mismos denunciaron ante el Ministerio Público, atribuyéndole a la misma persona - el Director de la Dirección Nacional de Aduanas - nada menos que la comisión de un hecho punible, en la causa caratulada Incidente de medida cautelar en el expediente: “Javier Diomedes Cuquejo Castagnino c. Res. DNA N° 180 del 12 de marzo de 2010, dictada por la Dirección Nacional de Aduana”, denuncia que no prospero, ya que por Requerimiento Fiscal N° 68 de fecha 24 de mayo de 2011, fue desestimada por la Agente Fiscal, recaída en la carpeta fiscal individualizada como Causa N° 2090/2011 “Javier Contreras y otros s/ Atípico”, en base a tales afirmaciones, solicita la revocación del Ac. y Sent. N° 708 de fecha 1 de agosto de 2012, dictado por el Tribunal de Cuentas y la posterior confirmación de la Res. N° 139 de fecha 21 de febrero de 2011, dictado por la Dirección Nacional de Aduana.

La recurrente se siente agraviada por cuanto considera que el Código Aduanero no exige expresamente la notificación por cédula al sumariado, de la apelación presentada por la representación fiscal, pero no tuvo en cuenta que si bien, la norma aduanera no lo exige, el Código Procesal Penal, de aplicación supletoria si lo impone, sin que en el caso de autos se haya cumplido. Respecto a la potestad de avocación del Director de Aduanas (art. 386, núm. 6, Código Aduanero), a decir del representante de la firma demandante, debe ser entendida en el marco del pleno respeto constitucional de la defensa en juicio y no en violación de preceptos constitucionales.

En cuanto a la supuesta declaración de inconstitucionalidad, en su contestación hace mención que no fue tal, sosteniendo que el Tribunal de Cuentas, al sentenciar en el caso sometido bajo la misma, no incurrió en tal hecho, sólo juzgó en base a una situación de indefensión, por lo que procedió a anular la resolución atacada.

Finaliza su contra argumentación, refiriendo que la imposición de las costas a la demandada en la persona de la autoridad administrativa que suscribió el acto administrativo irregular, de conformidad a los preceptos establecidos en el Código Procesal Civil, decisión considerada por la misma como ajustada a derecho, conforme lo disponen los arts. 408 y 836 del citado plexo procesal, afirmando que el presente recurso no puede prosperar, debiendo el Ac. y Sent. N° 708 de fecha 1 de agosto de 2012, dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, ser confirmado en todos sus puntos.

Análisis Jurídico del Recurso de Apelación. La dilucidación de la indispensabilidad de practicar el traslado -vía notificación- de los fundamentos y, no de la apelación propiamente dicha en la sustanciación de los recursos administrativos en los sumarios practicados ante la Dirección Nacional de aduanas, fue cuestión convenientemente ya analizada y debidamente dilucidada en oportunidad de resolución de la nulidad, por lo que ya no merece análisis alguno, pues de tornar tal fundamento como nuevamente atendible, implicaría incurrir en innecesarias reiteraciones.

La potestad de avocación, prevista en el art. 386, num. 6) de la Ley 2422/04, debe suceder con el dictado de la providencia correspondiente que así lo disponga, debiendo lógicamente esta disposición preceder al dictado de cualquier pronunciamiento de juzgamiento emanado del órgano administrativo inferior o repartición avocada, sin que dicha situación haya sucedido en el caso de autos, ya que en el antecedente inmediato de la presente demanda, si hubo dictado de resolución de la Administración de Aduana, dicha providencia fue objeto de resolución, para recién a partir de dicho momento, haber recaído en esfera de la competencia de la Dirección Nacional de Aduana, la que durante la sustanciación del sumario administrativo, no hizo uso de la avocación, ni de manera oportuna, ni tardía.

A fin de esclarecer más la cuestión tratada, de la dualidad de posibilidades que asistía a la Dirección Nacional de Aduana para entender en el sumario referido, la D. N. A lo hizo por la vía ordinaria, como consecuencia del planteo del recurso administrativo de apelación interpuesto por parte del representante fiscal y, no por la vía excepcional, la avocación del mismo, únicas alternativas factibles.

Por tanto, sin cercenar atribuciones exclusivas de la Dirección Nacional de Aduana, siendo unas de estas el rol revisor para entender los recursos administrativos y por otro lado, el rol avocatorio para absorber la función del inferior jerárquico, ambos dispuestos por imperio de la Ley.

Tal comprobación de responsabilidad administrativa imputable al agente, puede aparejar la aplicación de la sanción de igual índole, acorde a la graduación correspondiente a la falta cometida, como lo disponen los arts. 70 y 71 de la Ley 1626/00, los que trascriptos respectivamente resultan: “Las sanciones administrativas por las faltas leves serán aplicadas por el jefe de la repartición pública donde preste sus servicios, sin sumario administrativo previo. Si el inculpado se considerase inocente por la pena de amonestación o apercibimiento, podrá solicitar la instrucción de un sumario administrativo” y “las sanciones disciplinarias correspondientes a las faltas graves serán aplicadas por la máxima autoridad del organismo o entidad del Estado en que el afectado preste sus servicios, previo sumario administrativo, sin perjuicio de remitir los antecedentes a la jurisdicción penal ordinaria, si el hecho fuese punible”.

Conforme tales previsiones legales consideradas, escapa al ámbito de competencia del Tribunal de lo contencioso administrativo, como de esta Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia determinar el grado de responsabilidad por los hechos cometidos por agentes públicos en el ejercicio del cargo y, menos aún, la aplicación de la pena que pueda corresponder según el caso, ya que como queda visto, ello es materia reservada por la Ley de la Función Pública a algún órgano de la administración. La inserción de este par de párrafos, es al mero efecto reflexivo a modo que las autoridades administrativas correspondientes, asuman con compromiso el rol que por Ley, es reservada no solo para eventuales casos de detección, sino que ante la existencia de indicios, que generen la presunción de la existencia de acción o inacción de los servicios públicos de jerarquía superable en el cumplimiento de sus funciones, ya que el hecho denunciado, consiste en el faltante de mercaderías de un contenedor en trámites de desaduanización, hecho alegado en el presente juicio sin que haya sido negado, sino al contrario, expresamente reconocido por quien cumplió el servicio del transporte aduanero, respecto la existencia de tal faltante, puede sobradamente constituir un hecho contra legem que a más de implicar una falta administrativa, puede extender sus consecuencias a otras áreas, pudiendo incluso encuadrarse entre los presupuestos típicos de un eventual hecho punible, es decir, puede implicar más allá que una responsabilidad puramente administrativa, sino incluso eventualmente trasponer hacia ámbitos de la esfera de la justicia penal ordinaria.

La Teoría del Órgano encuentra explicación con la imputación del acto cumplido por el agente al ente en que cumple funciones, es decir, como acto cumplido por el órgano, en una mera técnica jurídica de imputación al Estado, debiendo esto ser con fundamento en la Teoría del Órgano, de amplia aceptación en esfera del derecho público, en ausencia de una expresa declaración de responsabilidad por falta o negligencia imputable al funcionario que ocupó la máxima instancia administrativa en el ámbito aduanero, por la vía y el ente correspondiente, mi voto es por la no correspondencia de la condena en costas al sujeto que desempeñó dicho cargo, como erróneamente lo consideró el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, al expedirse en su fallo sin juzgamiento previo en instancia administrativa que inculpe al funcionario que desempeñó la Dirección Nacional de Aduanas, ya que cabe recordar que las costas del juicio son, en nuestro régimen procesal, corolario del vencimiento (art. 192 del CPC). Se imponen, no como sanción, sino como el resarcimiento de los gastos provocados por el litigio, gastos que deben ser reembolsados por el vencido con prescindencia de la buena fe con que haya actuado por haberse creído con derecho. La justificación de la condena en costas radica en que la actuación de la ley no debe representar una disminución patrimonial para la parte en cuyo favor tiene lugar, haciendo su imposición al deber del Juez de condenar al derrotado. Por lo tanto, el vencido debe cargar con todos los gastos que hubo de realizar el vencedor para obtener el reconocimiento de su derecho quien debe salir incólume el proceso.

La regla antes dicha, encuentra variables en el art. 193 y en el literal c) del art. 203 del Código de Ritos civiles, siendo la última de las citadas la normativa aplicable al presente caso, por el éxito parcial de la parte recurrente. Es mi voto.

Por los méritos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal. Resuelve: No hacer lugar a la nulidad planteada por la representación de la Dirección Nacional de Aduana contra el Ac. y Sent. N° 708 de fecha 1 de agosto de 2012, dictado por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, conforme quedo dicho en el exordio de la presente resolución. Hacer lugar parcialmente al recurso de apelación interpuesto por la representación aduanera, y en consecuencia modificar el punto 3) del Ac. y Sent. N° 708 de fecha 1 de agosto de 2012, emanado de la Primera Sala del Tribunal de Cuentas, debiendo las costas del juicio por ante esa instancia ser impuesta a la Dirección Nacional de Aduana, debiendo ser rechazadas las demás cuestiones propuestas por la parte apelante. Imponer las costas del recurso por su orden. Anotar, registrar y notificar.- Sindulfo Blanco.- Luis María Benítez Riera.- Alicia Pucheta de Correa.- Sec.: Norma Domínguez V.-