Corte Suprema de Justicia del Paraguay, Sala Constitucional2013-12-19PY/JUR/619/2013
Carátula
Asunción, diciembre 19 de 2013
¿Es procedente la excepción de inconstitucionalidad opuesta?
Opinión
Núñez Rodríguez
El Dr. Núñez Rodríguez dijo: En autos se presentan ambas partes y plantean excepciones de inconstitucionalidad. La firma Hutchison Telecommucations Paraguay S.A., expone que inconstitucionales la Ordenanza de Junta Municipal de Coronel Oviedo N° 011/2004 de fecha 26 de abril de 2004, así como las resoluciones consecuentes y fundadas en ella: la comunicación MCO N° 1114/2004 de fecha 5 de mayo de 2004 emitida por la Municipalidad de Coronel Oviedo, por la cual se emplaza al traslado de una antena de propiedad del recurrente; la Resolución J.M N° 029/2004 de fecha 31 de mayo de 2004, por la cual se desestima la reconsideración presentada por Hutchison Telecomucations Paraguay S.A. y la Comunicación MCO N° 194/04 del 4 de junio de 2004, por la cual se notifica la resolución anterior, bajo el argumento de que se violan los arts. 8, 14, 16, 17, 109 y 137 de la CN (fs. 231 al 242 de autos). Por su lado la Municipalidad de Coronel Oviedo exponen que son inconstitucionales, el art. 6 de la Ley 294/93, los arts. 12 inc. G y 14 inc. i de la Ley 1561/00, argumentando que las citadas disposiciones legales cercenan norma de carácter constitucional, principalmente el art. 168, puesto que atentan contra la autonomía municipal al ceder facultades administrativas, de fiscalización y autorización en materia de Medio Ambiente, a un órgano no dependiente del gobierno municipal (fs. 506 al 509 de autos).
La cuestión del presente análisis tiene como línea argumental la supuesta violación de derechos y garantías de rango constitucional al prohibir una resolución de la Junta Municipal de Coronel Oviedo, la construcción, instalación y funcionamiento de antenas de telefonía celular en zonas urbanas y sobre la facultad de la Junta Municipal de Coronel Oviedo a tomar dichas medidas, atribuidas por el ordenamiento legal a la SEAM y a la CONATEL (normas legales de la Municipalidad de Coronel Oviedo objeta), en detrimento de derechos fundamentales consagrados constitucionalmente, como ser la inviolabilidad de la propiedad privada y competencia constitucional en materia de regulación del medio ambiente y del espacio radio eléctrico.
La excepción opuesta por Hutchison Telecomucations Paraguay S.A. debe prosperar, no así la opuesta por la Municipalidad de Coronel Oviedo.
La Constitución Nacional, en su disposición en el art. 109 estableció la inviolabilidad de la propiedad privada, habilitó el uso y goce del derecho a su propietario para evitar arbitrariedades y violaciones de derechos humanos reconocidos a nivel internacional y ratificado por nuestro País.
Los límites del derecho de propiedad son determinados por Ley, en particular en el Código Civil, que dispone: “Con las limitaciones contenidas en la Ley, propiedad de un inmueble, además de comprender las supervisiones del terreno, se extiende a todo el espacio aéreo y al sub suelo que dentro de sus limitaciones fueren útiles al ejercicio de este derecho”, concordantemente por art. 1964 del CC, nadie puede ser privado del dominio o de alguna de sus facultades, sino por causa de utilidad público o interés social, definido por Ley, ni desposeído de su propiedad sin justa indemnización.
Tal como lo había considerado esta Sala Constitucional, en un análogo al presente (Ac. y Sent. N° 1061 del 18 de noviembre de 2005) el citado art. 109 de nuestra Carta Magna) si bien no prevé el derecho a la propiedad como ilimitado e irrestricto, determina las causales y los mecanismos para que el mismo pueda ser alterado.
Y en el análisis de la presente acción podemos verificar que la Junta Municipal de Coronel Oviedo ha resuelto alterar el libre uso y goce del derecho a la propiedad, sin una justificación seria técnica ni razonable que viable el apartamiento de la garantía constitucional de la propiedad privada.
Según los antecedentes arrimados que tal declaración obedeció al pedido realizado por una comisión vecinal y lo manifestado por los miembros de dicha comisión, quienes expresaron preocupación por la aparición de casos de leucemia en la zona, habiendo hecho una investigación en internet sobre las consecuencias que puedan tener las ondas tele magnéticas de las antenas de celulares. Si bien los vecinos pueden realizar solicitudes a las autoridades y cualquier decisión al respecto debe ir necesaria e inevitablemente, acompañada de un estudio técnico y pericial de materia que se trate, a fin de demostrar la utilidad pública y el interés social que se persigue.
Asimismo el art. 8 de la CN señala que las actividades susceptibles de producir alteración serán reguladas por Ley. De esta manera, esta podrá restringir o prohibir aquellas que califique de peligrosas. Consecuentemente, la Constitución Nacional asigna competencia específica y privativa al Poder Legislativo para regular los presupuestos de protección ambiental. En este sentido la Ley 294/93 “De evaluación de impacto Ambiental”, en su art. 6 prescribe: “La Autoridad Administrativa con facultad para exámenes y dictaminar acerca de la Evaluación del Impacto Ambiental y sus velatorios será el Ministerio de Agricultura y Ganadería, a través de la Dirección de Ordenamiento Ambiental, o de los organismos que pudieran sucederle. La reglamentación de esta Ley y la aplicación de sus precepciones estarán a cargo de la Autoridad Administrativa”. Por otro lado. La Ley 1561/2000 en su art. 12 señala que la SEAM tendrá por funciones, atribuciones y responsabilidades las siguientes. ...” g) coordinar y fiscalizar la gestión de los organismos públicos con competencia en materia ambiental y en el aprovechamiento de los recursos naturales”; y en su art. 14 inc. i, determina que: “La SEAM adquiere el carácter de autoridad de aplicación en las siguientes leyes: “... N° 294/93 de evaluación de impacto ambiental, su modificación la 345/94 y su decreto reglamentario”. Finalmente en materia de comunicaciones electromagnéticas, que conforme al art. 30 de la CN son del Dominio del Estado: la Ley 642/95 de Telecomunicaciones atribuye la competencia en la materia y para la regulación del sector a la Comisión Nacional de Telecomunicaciones.
De todo lo expuesto, podemos concluir que en materia de competencia en materia ambiental y de comunicaciones electromagnéticas la Ley es la única que puede determinar prohibiciones expresas que limiten por razones de utilidad pública o de interés social el propiedad privada. La Ordenanza N° 011/2004 dictada por la Junta Municipal de Coronel Oviedo, debe ser declarada inconstitucional y por tanto inaplicable, así como las resoluciones que son su consecuencia, tal como lo solicito la parte Hutchison Telecomunicaciones Paraguay S.A., debiendo rechazarse por los mismos fundamentos la excepción de inconstitucionalidad opuesta por la Municipalidad de Coronel Oviedo.
Fretes
El Dr. Fretes manifestó: El Abog. M. E. R., en representación de la Municipalidad de Coronel Oviedo, opone excepción de inconstitucionalidad en contra del art. 6 de la Ley N° 294/93 “Evaluación de impacto Ambiental”, arts. 12 y 14 de la Ley N° 1561/00 “Que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente”, alegando la conculcación de disposiciones constitucionales.
Las disposiciones atacadas expresan cuanto sigue:
Ley N° 294/93. Art. 6.- “La Autoridad Administrativa con facultad para examinar y dictaminar acerca de la Evaluación de Impacto Ambiental y sus Relatorios será el Ministerio de Agricultura y Ganadería, a través de la Dirección de Ordenamiento Ambiental, o de los organismos que pudieran sucederle. La reglamentación de esta Ley y la aplicación de sus prescripciones estarán a cargo de la Autoridad Administrativa”.
Ley N° 1561/00.
“Art. 12.- La SEAM tendrá por funciones, atribuciones y responsabilidades, las siguientes:
g) coordinar y fiscalizar la gestión de los organismos públicos con competencia en materia ambiental y en el aprovechamiento de recursos naturales;
Art. 14.- La SEAM adquiere el carácter de autoridad de aplicación de las siguientes leyes:
i) N° 294/93 “De Evaluación de Impacto Ambiental”, su modificación la 345/94 y su decreto reglamentario”.
Alega brevemente el representante municipal que las disposiciones transcriptas resultan violatorias de la autonomía municipal consagrada en la Constitución, así como las funciones establecidas en la Ley Fundamental en su art. 168.
No desconoce esta Sala la efectiva consagración de la autonomía municipal mencionada por el excepcionante, así como la determinación de atribuciones que enumera la Constitución, de hecho es respecto de la misma que emerge la posibilidad de un marco legal como el discutido en esta acción al disponer el art. 168 de la CN las facultades municipales agregando el condicionante “... con arreglo a la Ley”, lo que denota la existencia de una reserva legal relativa en lo que hace a tales conceptos. Así las cosas, debe entenderse que la Constitución establece prerrogativas básicas que debe ir acompañadas por preceptos legales que no las contradigan, situación que sí constata no sólo en atención a la vigencia armónica tanto de la Ley N° 1561/00 y la N° 294/93, sino de la propia Ley Orgánica Municipal N° 3966/10 cuando expresa: “De las Funciones Municipales”, Art. 12.- Funciones: “Las municipalidades no estarán obligadas a la prestación de los servicios que estén a cargo del Gobierno Central, mientras no sean transferidos los recursos de conformidad a los convenios de delegación de competencias, previstos en los arts. 16, 17 y 18.
Sin perjuicio de lo expresado en el párrafo anterior y de conformidad a las posibilidades presupuestarias, las municipalidades, en el ámbito de su territorio, tendrán las siguientes funciones:
4. En materia de ambiente:
c. la fiscalización del cumplimiento de las normas ambientales nacionales, previo convenio con las autoridades nacionales competentes”. De esto último así como del acápite del artículo parcialmente transcripto surge innegable la hipótesis legal de convivencia entre un sistema de control ambiental municipal con otro dependiente del gobierno central como lo es la SEAM, ambos con sus respectivas reglamentaciones. Así, la colisión de disposiciones denunciada por el excepcionante en realidad no es tal, sino una distribución de facultades de fiscalización a más de una institución sin otro fin que el de resguardar el medio ambiente.
Ante tal circunstancia, en caso de contraponerse eventualmente los pareceres de ambos organismos de control, no es esta la instancia para solucionar tal conflicto pretendiendo lisa y llanamente la declaración de inaplicabilidad de los marcos rectores alegando una inconstitucionalidad inexistente, sino en un esquema de colaboración y coordinación entre ambas instituciones.
En base a lo precedentemente expuesto, a las disposiciones legales citadas y no viendo disposición constitucional alguna en peligro de verse vulnerada, considero que la presente excepción no puede prosperar, ello con el alcance de lo establecido en el art. 192 del CPC. Es mi voto.
Bareiro de Módica
La Dra. Bareiro de Módica manifestó: Se presenta el Abog. M. E. R., en nombre y representación de la Municipalidad de Coronel Oviedo, y opone excepción de inconstitucionalidad contra el art. 6 de la Ley N° 294/93 “De Evaluación de Impacto Ambiental” y contra los arts. 12 y 14 inc. i) de la Ley N° 1561/00 “Que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente”.
Manifiesta el excepcionante que las disposiciones legales impugnadas violan los arts. 166 y 168 de la Carta Magna, pues a su juicio se vulnera la autonomía municipal ya que impiden a la Municipalidad la libre gestión y decisión en materia ambiental, aunque vale aclarar que no explica concretamente en qué consistirá esa limitación.
Que, en primer lugar, debo lamentar el lapso transcurrido desde la promoción de esta acción de inconstitucionalidad más esta Magistratura no puede permitir más demora que la ya generada, debido a que estos autos llegaron a mi gabinete recién en fecha 26 de julio de 2012.
La autonomía municipal tal cual lo indica la propia Constitución, consiste en el ejercicio libre de la Municipalidad de las atribuciones que la propia Constitución y las leyes le asignen (art. 168 núm. 9 de la Carta Magna). Las Leyes N° 294/93 y 1561/00 son manifestaciones de las atribuciones del poder legislativo para regular por medio de la Ley las cuestiones referidas al medio ambiente, tal cual por lo demás lo manda el art. 8 de la misma CN. Se trata entonces de una legislación especial que ha creado el sistema por el cual los entes privados acreditan que sus emprendimientos comerciales, industriales o de la naturaleza que sean, cumplen con las exigencias de la República para la protección del medio ambiente y no revisten peligro para la salud de la población ni la preservación del medio ambiente.
Este sistema que cuenta con su propia institucionalidad administrativa, y por su parte la Municipalidad conserva su facultad de disponer lo que estime necesario dentro de sus facultades legales dentro de su territorio político administrativo. El excepcionante no ha indicado en que aspecto existiría contradicción entre estas dos normativas, ni puede apreciarse que exista tal contradicción con la sola lectura de las normas que se alegan como inconstitucionales.
Por lo precedentemente expuesto, opino que la presente Excepción de Inconstitucionalidad deviene improcedente, por lo que debe ser rechazada. Es mi voto
Resuelve
Por los méritos del Acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: No hacer lugar a la excepción de inconstitucionalidad opuesta. Anotar, registrar y notificar.- Víctor M. Núñez Rodríguez.- Antonio Fretes.- Gladys Bareiro de Módica.- Sec.: Arnaldo Levera.-