DECRETO 1706/2014

VISTO: El proyecto de Ley N° 5162 "Código de Ejecución Penal para la República del Paraguay", sancionado por el Honorable Congreso Nacional el 27 de marzo de 2014 y recibido en la Presidencia de la República el 29 de abril de 2014 para su consideración; y CONSIDERANDO: Que el Artículo 238 Numeral 4) de la Constitución atribuye a quien ejerce la Presidencia de la República la facultad de objetar total o parcialmente las leyes sancionadas por el Congreso Nacional, formulando las observaciones u objeciones que estime convenientes. Que a criterio del Poder Ejecutivo existen fundamentos suficientes para la objeción parcial del referido Proyecto de Ley sancionado por el Honorable Congreso Nacional, que pueden concretarse en las siguientes argumentaciones. Que en primer término, debemos mencionar que estamos ante nuevos tiempos, en el cual surgen nuevas realidades, como consecuencia de las transformaciones sociales, tecnológicas y la evolución de la criminalidad. En ese sentido una normativa dedicada exclusivamente a todo lo que haga relación a la ejecución de penas, constituye una herramienta útil, de vital importancia, para la reinserción social o resocialización del interno, como fin de la pena -consagrada en nuestra Constitución y en el Código Penal-. Este instrumento normativo garantiza el progreso en el ámbito de la justicia penal; coadyuva al proceso de rehabilitación, reeducación y reincorporación de los internos a la sociedad. Que la Constitución en su Artículo 19 dispone: "La prisión preventiva sólo será dictada cuando fuese indispensable en las diligencias del juicio..", y en su Artículo 20 establece: "Las penas privativas de libertad tendrán por objeto la readaptación de los condenados y la protección de la sociedad". Además, la Ley Nº 210/70 "Penitenciaria", en su Artículo 2°, refiere que es el Ministerio de Justicia el órgano encargado del cumplimiento del objeto de la pena establecido por nuestra Carta Magna. Los instrumentos internacionales, como el Pacto Internacional sobre los Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos adoptadas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955, y aprobadas por el Consejo Económico y Social a través de sus resoluciones 663C (XXIV) de 31 de julio de 1957 y 2076 (LXII) de 13 de mayo de 1977, los cuales disponen una serie de normas que apuntan a una óptima organización penitenciaria y a la humanización de los centros de reclusión, conforme a los derechos fundamentales reconocidos tanto en el ámbito nacional, como internacional. Que este compendio de normas, puede constituir un importante fortalecimiento del proceso de rehabilitación, y readaptación de los internos a la sociedad, y podría hacer más eficaz el sistema penal, en cuanto a los fines que este persigue, generando un impacto positivo en el ámbito penitenciario y post penitenciario. Que este proyecto, a pesar de sus bondades sobre la finalidad y su necesidad de implementación, es discutible desde un específico aspecto constitucional. En este contexto atendiendo principalmente a normas constitucionales, resulta pertinente formular algunas objeciones al texto del proyecto de ley presentado, específicamente en los siguientes artículos que se mencionan: El Artículo 18, Numeral 6) Inciso c), dispone: "Los órganos de la ejecución de penas y medidas son:…La Comisión Nacional de Prevención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes". Este inciso incorpora como órgano de ejecución a una comisión, que resulta extraña a la naturaleza administrativa o jurisdiccional de los verdaderos órganos de ejecución penal. Por lo tanto dicho órgano debe ser excluido como órgano de ejecución de penas y medidas.

El Artículo 19, en los Numerales 3) y 4), establece como funciones del Juez de Ejecución las relativas a los derechos del interno así como las relativas al control del régimen penitenciario. La atribución de funciones del Juez de Ejecución, referidas a los derechos del interno y control del régimen penitenciario, tal como se hallan redactadas las normas referidas, son inconstitucionales por la violación del Artículo 3° de la Constitución. En efecto, el Artículo 19 Numeral 3) Inciso a) dispone: "El juez de Ejecución tiene a su cargo las siguientes funciones: 3) Relativas a los derechos del interno a) La sustanciación y resolución de todos los incidentes que se produzcan durante el proceso de ejecución relacionados con la situación del interno, su vida dentro del establecimiento, los permisos de salida y con la aplicación del régimen penitenciario". En este punto, se produce una confusión ente la función jurisdiccional del Poder Judicial y la administrativa del Poder Ejecutivo, reflejando la norma, una inconstitucional supremacía del Poder Judicial sobre el Ejecutivo, ergo, una vulneración de la norma constitucional referida. Por lo tanto el Numeral 3) mencionado, es objetado. Por otra parte, el mismo Artículo 19, Numeral 4) Inciso b) y d) dispone en lo referente a las atribuciones sobre el régimen penitenciario: "b) escuchar las quejas que le acerquen los internos sobre su funcionamiento (régimen penitenciario), controlar el cumplimiento estricto de la Ley en tal sentido especialmente en cuanto a la alimentación, vestuario, higiene, salud, recreación, trato dispensado, condiciones de habitabilidad y otras cuestiones previstas en esta ley y en otras normas análogas. Cuando correspondiere, podrá llamar ante sí a la autoridad administrativa o al funcionario responsable de alguna irregularidad o incumplimiento de la ley, para exigir las explicaciones correspondientes"; y "c) Controlar la capacidad de alojamiento de los establecimientos de acuerdo a las certificaciones respectivas y tomar las medidas que correspondan en caso de que dicha capacidad se vea excedida y no se disponga nada al respecto por parte del director del establecimiento penitenciario". Respecto a estas normas, se produce el mismo fenómeno que deriva en la inconstitucionalidad de estas disposiciones. El Juez, en el marco de su función jurisdiccional, no puede exigir la realización de una conducta a un organismo del Poder Ejecutivo, como lo es la autoridad administrativa. El origen de este desconcierto radica en que estas funciones no son jurisdiccionales sino administrativas, correspondiendo las mismas al Ministerio de Justicia como órgano rector de la política penitenciaria y de reinserción social de los condenados. Por lo tanto corresponde la objeción de los Incisos b) y d) del Numeral 4) del Artículo 19. El Artículo 19 Numeral 6) Inciso b), dispone: "…Los Juzgados de Ejecución deberán tener una oficina en los establecimientos y centros de ejecución de penas y medidas, con al menos un funcionario judicial a cargo, de manera a poder atender diligentemente los reclamos, quejas y demandas de los internos o comunicarlos al Juzgado de Ejecución correspondiente, cuando se tratase de una cuestión atinente al proceso o a los derechos de los internos o prevenidos". Teniendo en cuenta, los mismos fundamentos expresados precedentemente con respecto a la confusión de funciones administrativas y jurisdiccionales, la norma presenta una vulneración del Artículo 3º de la Constitución. Por lo tanto debe objetarse el segundo párrafo del Inciso b) del Numeral 6) del Artículo 19.

El Artículo 34 dispone: "Normas de Trato. Todo permiso, salida o traslado fuera del establecimiento mientras dure su condición de prevenido, lo autorizará el Juez Penal del procedimiento". Esta disposición riñe con las facultades administrativas propias de la autoridad de los centros penitenciarios. La gestión de la administración penitenciaria se ve no pocas veces afectada por circunstancias urgentes que requieren una rápida respuesta en cuanto al traslado o salida de los internos. Cuestiones de urgencia así como el hacinamiento constituyen factores que, entre otros, sirven de fundamento para la adopción de medidas de traslado u otras que impliquen la movilidad de los internos. Por lo tanto, limitar dicha facultad, a la previa autorización del juez del proceso, que en muchos casos podría ser tardía, considerando el carácter urgente de muchos de ellos, constituiría un obstáculo al buen manejo de la administración penitenciaria, ello, sin perjuicio de la obligación de la misma, de poner a conocimiento del Juez del proceso, en forma inmediata, el traslado, salida temporal u otra circunstancia que implique la movilización del interno. Por lo tanto el Artículo 34 debe ser objetado. El Artículo 79 en cuanto a la capacidad de los establecimientos penitenciarios, dispone: "…Los establecimientos penitenciarios no deberán alojar a más de 500 internos, salvo ocasionalmente y por circunstancias fundadas en fuerza mayor en las que no podrá exceder del plazo de un año". El establecimiento del número de internos por establecimiento penitenciario, responde a una decisión administrativa en cabeza del órgano de administración penitenciaria, la cual debe basarse en motivos de utilidad, conveniencia, necesidad, y otros, cuya adopción es privativa del órgano penitenciario, por lo tanto establecer criterios rígidos cuantitativos, limitarían sus funciones y por tanto producirían efectos no deseables en el régimen penitenciario. Por lo tanto se objeta la última frase del Artículo 79, en subrayado y negritas. El Artículo 93, Numeral 6) dispone: "Son infracciones leves:..Cualquier otra acción u omisión que implique violación del reglamento interno". Tal como está redactada esta norma, resulta violatoria del principio nullum crimen nulla pena sine lege certa, stricta et praevia (No hay delito, ni pena sin ley cierta, escrita y previa). Toda conducta (acción y omisión) debe establecer claramente la materia de prohibición o de mandato y no expresar -tal como lo hace el artículo- de manera indefinida e incierta: "cualquier otra acción y omisión". Se observa una incoherencia interna del proyecto con respecto a este punto, pues en el Artículo 98 del mismo, se hace hincapié correctamente a este principio de legalidad material, acerca de las conductas y sanciones. Por lo tanto, el Numeral 6) del Artículo 93 es objetado. El Artículo 185, en cuanto a la asistencia social, dispone: "Las organizaciones privadas de asistencia social penitenciaria requieren para su funcionamiento la autorización y control del Juez de Ejecución". La función jurisdiccional del Juez, no condice con las descriptas en la norma, consistentes en el registro y control de entidades privadas. Compete al Ministerio de Justicia como órgano rector de la política penitenciaria, la evaluación de la aptitud y capacidad de las entidades abocadas a la asistencia social penitenciaria que coadyuven en sus funciones, las cuales abarcan, en consonancia con su calidad de órgano rector de la política penitenciaria, la asistencia social de la población penitenciaria, así como el control de la misma. Del mismo modo esta disposición contradice normas del Código Civil relativas a las asociaciones sin fines de lucro y fundaciones, entre otras similares. Por lo tanto se objeta el Artículo 185.

El Artículo 218 dispone: "Cuando medien fundadas razones que justifiquen la medida, el Estado podrá disponer la tercerización de algunos servicios de los establecimientos penitenciarios, con excepción de las funciones directivas, el registro y documentación judicial del interno, el tratamiento y lo directamente referido a la custodia y la seguridad de prevenidos o condenados". Esta disposición, limita las facultades del Ministerio de Justicia, como órgano rector de la política penitenciaria, al establecer excepciones a la tercerización de servicios penitenciarios. La evaluación de los aspectos o sectores de la política penitenciaria que podrían ser tercerizados debe ser realizada conforme a amplios criterios que contribuyan a la optimización de los servicios penitenciarios cuya responsabilidad recae exclusivamente en el Ministerio de Justicia. Por lo tanto se objeta el Artículo 218. El Artículo 225 dispone: "En caso de que en los establecimientos penitenciarios hubiese servicios privatizados, el personal del contratista deberá contar con una habilitación individual previa. Esta será concedida luego de un examen médico, psicológico, social y profesional que demuestre su aptitud y capacidad para desempeñarse en ese medio". Esta norma establece requisitos para la admisión de prestadores de servicios penitenciarios, en los casos de privatización de los mismos. Si bien podría considerarse a la misma como un resguardo tanto para la población penitenciaria como para el prestador, cabe señalar que los procesos de contratación y licitación legalmente regulados, prevén normas que establecen criterios de contratación los cuales precautelan los aspectos mencionados por la norma. Por lo demás, establecer procedimientos de evaluación y selección del personal del contratista podría tornar burocrático el proceso de contratación del personal necesario para la prestación de servicios penitenciarios. Por lo tanto el Artículo 225 debe ser objetado. El Artículo 267 dispone: "Los establecimientos educativos para adolescentes condenados deberán ser, en lo posible, centros abiertos... El número de adolescentes internados en centros cerrados deberá ser también suficientemente pequeño, no más de cincuenta internos..". En cuanto a esta norma, es dable señalar que el establecimiento del número de internos por establecimiento penitenciario, responde a una decisión administrativa en cabeza del órgano de administración penitenciaria, la cual debe basarse en motivos de humanidad, utilidad, conveniencia, necesidad, y otros cuya adopción es privativa del órgano penitenciario, por lo tanto establecer criterios rígidos legales, limitarían sus funciones y por tanto producirían efectos no deseables en el régimen penitenciario. Por lo tanto, se objeta la frase que alude a la cantidad de internos, subrayado y en negritas.

El Artículo 288 dispone: "Los Juzgados de Ejecución ejercerán la vigilancia sobre el régimen penitenciario, a través de un programa de visitas, tendrán la facultad de convocar a los funcionarios penitenciarios y dictar resoluciones generales y particulares que promuevan la vigencia de los derechos y garantías consagrados en beneficio de los adolescentes. El régimen de visita de los Juzgados de Ejecución será ordinario y extraordinario". Esta norma establece las siguientes prerrogativas del Juez de Ejecución: ejercer la vigilancia del régimen penitenciario, visitar los centros en horarios ordinario y extraordinario, convocar a funcionarios penitenciarios, dictar resoluciones generales y particulares que resguarden los derechos y garantías en beneficio de los adolescentes. Estas prerrogativas denotan una supremacía del Poder Judicial sobre el Poder Ejecutivo, en materia propia de éste, ya que al atribuirse la facultad general de vigilancia y las facultades específicas como las de visitas en horarios extraordinarios y la de dictar resoluciones generales, se le atribuye la potestad de realizar acciones que exceden su función netamente jurisdiccional y que atañen a funciones administrativas. Por lo tanto se objeta el Artículo 288. El Artículo 289 dispone: "El Juez de Ejecución, sin perjuicio del control permanente que debe ejercer sobre el cumplimiento de las disposiciones de este Código, verificará trimestralmente si el tratamiento de los condenados y la organización de los establecimientos de ejecución se ajustan a las prescripciones legales y reglamentarias. Las observaciones y recomendaciones que resulten de esas inspecciones serán comunicadas a la Corte Suprema de Justicia y al Ministerio de Justicia y Trabajo o el organismo que lo reemplace en materia penitenciaria". Esta norma atribuye al Juez de Ejecución funciones administrativas de control de los establecimientos penitenciarios, que como ya se tiene referido, constituye una función privativa del Ministerio de Justicia, por lo que más allá de las visitas a los centros penitenciarios, para el control del tratamiento de los condenados, las cuales se hallan reguladas además por el Artículo 492 del Código Procesal Penal, las demás prerrogativas como la de controlar la organización de los establecimientos penitenciarios, exceden sus funciones jurisdiccionales. Por lo tanto, se objeta la frase correspondiente al control de la organización de los establecimientos de ejecución, que se encuentra subrayada y en negritas. Los Artículos 291 y 292 establecen la facultad del Juez de Ejecución de dictar resoluciones generales basadas en la promoción y vigencia de los derechos y garantías enunciados en el proyecto, además de las resoluciones particulares atinentes a derechos y garantías de los condenados. Asimismo establecen la recurribilidad de las resoluciones generales ante la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia. La norma faculta al Juez de Ejecución a dictar resoluciones generales, no referidas a casos concretos, y por lo tanto de naturaleza ilimitada, lo cual denota una dotación de poderes ilimitados al Poder Judicial sobre el régimen penitenciario, y por lo tanto una supremacía del Poder Judicial sobre el Poder Ejecutivo, lo cual resulta violatorio del Artículo 3° de la Constitución. Por lo tanto se objetan el Artículo 291 y el segundo párrafo del Artículo 292. Un Código de Ejecución penal para la República del Paraguay es un imperativo categórico para nuestro ordenamiento jurídico que tiene como brújula la dignidad de la persona y está constituido como Estado de Derecho. En términos de justicia penal un Código de esta naturaleza completaría la tríada necesaria que debe conformarse como corpus iuris (cuerpo jurídico) conjuntamente con el derecho material y el formal. Sin embargo, este proyecto de ley afecta de manera tan íntima y nuclear nuestro sistema constitucional de división de poderes que una objeción íntegra no sería intolerable.

Que el veto parcial resulta necesario conforme a lo expuesto en forma precedente, debido a que el Proyecto de Ley de referencia, si bien constituye un aporte encomiable a la ideación de un régimen de ejecución de las penas, presenta una serie de normas inconstitucionales, por confundir atribuciones administrativas propias del Poder Ejecutivo con funciones del Poder Judicial, permitiendo una intromisión totalmente inadmisible de las actividades jurisdiccionales sobre las administrativas del Poder Ejecutivo. Por ello se justifican plenamente las objeciones de los Artículos precedentemente referidos. POR TANTO, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DEL PARAGUAY DECRETA:

Art. 1°.- Objétaseparcialmente el Proyecto de Ley Nº 5162/14 "Código de Ejecución Penal para la República del Paraguay", sancionado por el Honorable Congreso Nacional el 27 de marzo de 2014, y recibido en la Presidencia de la República el 29 de abril de 2014 de conformidad a los argumentos esgrimidos en el considerando del presente Decreto, en los siguientes:

1- Artículo 18 Numeral 6, Inciso c).

2- 2.1) Artículo 19 Numeral 3).

2.2) Artículo19 Numeral 4) Inciso b).

2.3) Artículo 19 Numeral 4) Inciso d).

2.4) Artículo 19 Numeral 6) Inciso b) segundo párrafo.

3- Artículo 79 última frase.

4- Artículo 93 Numeral 6).

5- Artículo 267 frase que alude a la cantidad de internos.

6- Artículo 289 frase que alude al control de la organización de los establecimientos de ejecución.

7- Artículo 292 segundo párrafo.

8- Artículos 34, 185, 218, 225, 288 y 291.

Art. 2°.- Devuélveseal Honorable Congreso Nacional el Proyecto de la Ley N° 5162, objetado parcialmente, a los efectos previstos en el Artículo 208 de la Constitución.

Art. 3°.- El presente Decreto será refrendado por la Ministra de Justicia.

Art. 4°.- Comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Oficial.