DECRETO 2099/209

Visto: El Proyecto de Ley N° 6337/2019, «Del Régimen de Jubilaciones de los Profesionales Odontólogos y Bioquímicos», sancionado por el Honorable Congreso Nacional, el 20 de junio de 2019 y recibido en la Presidencia de la República el 2 de julio del corriente año; La Constitución de la República del Paraguay, del 20 de junio de 1992. La Ley N° 2345/2003, «De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público», sus ampliaciones, modificaciones y decretos reglamentarios. La Ley N° 2527/2004, «Que modifica el Artículo 2º de la Ley N° 2.345/03 “De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal”». La Ley N° 3542/2008, «Que modifica y amplía la Ley N° 2.345/03 “De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público”». La Ley N° 4252/2010, «Que modifica los Artículos 3º, 9º y 10 de la Ley N° 2345/03 “De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público”». La Ley N° 4622/2012, «Que modifica el Artículo 6º de la Ley N° 2.345/03 “De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público, modificada por Ley N° 3.217/07”». La Ley N° 4747/2012, «Que amplía el Artículo 13° de la Ley N° 2.345/03 “De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público, modificada por Ley N° 3.613/09”» (Exp. M.H. N° 54.586/2019); y Considerando: Que el Artículo 238.4 de la Constitución Nacional, atribuye a quien ejerce la Presidencia de la República la facultad de vetar total o parcialmente las leyes sancionadas por el Congreso Nacional, formulando las observaciones u objeciones que estime convenientes. Que a criterio del Poder Ejecutivo existen fundamentos suficientes para la objeción total del citado proyecto de ley, conforme se desprende de las siguientes argumentaciones. Que como premisa del régimen de jubilaciones debemos necesariamente mencionar el artículo 103 de la Constitución que indica: «Dentro del sistema nacional de seguridad social, la Ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control estatal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. La Ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensando al funcionario público en actividad». Que el citado artículo precedentemente se encuentra en consonancia con el artículo 46 también de la Carta Magna, el cual expresa que todos los habitantes de la República son iguales en dignidad y derechos. No se admiten discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá los factores que las mantengan o las propicien. Que sin embargo, el proyecto de ley en estudio pretende establecer un régimen jubilatorio diferenciado para los profesionales odontólogos y bioquímicos del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS) reduciendo la edad de jubilación, los años de contribución y el periodo considerado para el cálculo de la remuneración base, así como el aumento de la tasa de sustitución, para un sector de la población en este caso. Que el sistema de jubilaciones y pensiones del cual forman parte los profesionales odontólogos y bioquímicos del sector público, actualmente presenta retos muy importantes, que en gran medida provienen de la inequidad y la transición demográfica, lo que involucra riesgos de sostenibilidad del sistema. Que los estudios técnicos realizados por el Ministerio de Hacienda en relación al sistema de pensiones, muestran que el valor presente del déficit de los programas administrados por la Caja Fiscal, se sitúa en torno al veintisiete por ciento (27%) del PIB, a valores del 2018, en un horizonte de mediano plazo.

Que además se debe considerar la situación actual de los programas contributivos administrados por la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones, dependiente de la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera del Ministerio de Hacienda, dado que actualmente tres sectores presentan resultados negativos de flujo, observándose un acelerado crecimiento del déficit de Magisterio Nacional, de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas. En los últimos cinco años (2014-2018), el resultado negativo acumulado representó un total de Gs. 4,4 billones (US$ 813 millones), los cuales se han financiado con fuentes distintas, conforme lo establecen las respectivas normativas; en relación al Sector No Civil, cubierto en su totalidad con recursos genuinos del Estado, representó US$ 624 millones y el resultado negativo del Magisterio Nacional, US$ 189 millones financiado con los recursos de los regímenes superavitarios del Sector Civil. Que en consideración al presente año, al cierre del mes de junio los sectores citados cerraron en conjunto un resultado negativo acumulado de US$ 95 millones, distribuido de la siguiente manera: maestros (US$ 25 millones), policías (US$ 30 millones) y militares (US$ 40 millones). Esto implica que el nivel de ingresos por contribuciones en estos sectores no es suficiente para cubrir el gasto por jubilaciones y pensiones. Que los desequilibrios actuales de la Caja Fiscal presentan desafíos urgentes. Los déficits generados en el Programa Contributivo No Civil actualmente son cubiertos con recursos públicos y, en el caso del Programa Contributivo Civil, si bien presenta un superávit de flujo, en la medida en que se generen mayores beneficios sin fuente de financiamiento, el acelerado agotamiento de los excedentes demandará mayores sacrificios a todos los paraguayos, para cubrir los futuros flujos deficitarios. Que todas las características del régimen de la Caja Fiscal han sido definidas al momento de su diseño en un contexto de sostenibilidad financiera. Sin embargo, con el tiempo el marco legal de la Caja Fiscal ha sufrido modificaciones, resultando en una importante heterogeneidad de los beneficios, mientras que los aportes permanecieron homogéneos, con su consecuente impacto financiero. Que en ese contexto, propuestas como la reducción de la edad de jubilación, de los años de contribución y del periodo considerado para el cálculo de la remuneración base, así como el aumento de la tasa de sustitución, sin una contrapartida de financiamiento, no se encuentran en la dirección correcta, complicando aún más el déficit actuarial existente y presionando a drásticas reformas paramétricas y más costosas. Que el mencionado proyecto reduce la edad de jubilación ordinaria del 62 al 55 y crea una jubilación especial con solo 12,5 años de aportes, sin una edad mínima. Que el citado proyecto propone que, con la misma edad, tasa y años de aporte, los profesionales odontólogos y bioquímicos reciban una jubilación del noventa por ciento (90%) del salario promedio de los últimos treinta y seis (36) meses, mientras que un jubilado del sector de la Administración Pública recibe solamente el cincuenta y cuatro por ciento (54%), pero considerando el promedio de los últimos sesenta (60) meses de las remuneraciones imponibles percibidas. Que el presente proyecto pretende establecer un régimen jubilatorio para los profesionales odontólogos y bioquímicos del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS), sin establecer elementos básicos tales como tasas de aporte, metodología de actualización, remuneración imponible, las condiciones para la pensión a herederos, entre otros elementos fundamentales que deben ser considerados en una normativa previsional.

Que si bien no se establece la institucionalidad ni el tipo de régimen al cual se incorpora al sector, el ámbito de aplicación hace referencia a profesionales odontólogos y bioquímicos dependientes del MSPBS, por lo cual se podría inferir que corresponde a la Caja Fiscal, cuya administración compete al Ministerio de Hacienda, y está compuesta por los Programas Contributivos Civiles y No Civiles, régimen obligatorio para todos los trabajadores del sector público, incluidos los profesionales odontólogos y bioquímicos del MSPBS, sin embargo no se menciona en la propuesta. Que los parámetros, además de la edad, los años de aporte y la tasa de sustitución ya están definidas para todo el Sector de la Administración Pública, y cualquier ajuste tiene un impacto en el sistema en su conjunto; por lo que estos cambios deben ser evaluados en un contexto de sostenibilidad, y el presente proyecto no cuenta con un estudio actuarial que lo sustente. Que el Ministerio de Hacienda realizó las estimaciones del impacto de la implementación de esta propuesta y los resultados muestran que el Valor Presente Neto del Pasivo No Financiado, se sitúa en torno al 0,9 por ciento del PIB, para el periodo 2019-2056, lo que representa un valor de US$ 360 millones en el periodo considerado. Que en las condiciones actuales los Programas Contributivos Civiles y No Civiles administrados por la Caja Fiscal presentan dificultades, que se encuentran vinculadas directamente a la sostenibilidad financiera y, en esa línea, el Ministerio de Hacienda se encuentra realizando un análisis integral de los requisitos y beneficios de todos los programas contributivos administrados, dada la necesidad de urgentes ajustes para hacer viable el sistema actual, con modelos que contemplen esquemas flexibles de ingreso al sistema, permitiendo que otras categorías ocupacionales puedan cotizar. Igualmente, se está realizando la gestión de un apoyo financiero con el objetivo de impulsar una agenda de fortalecimiento integral de la Caja Fiscal, que apuntará a una reforma de la institucionalidad. Que el Poder Ejecutivo reconoce la loable labor de los profesionales del sector de la salud, y si bien es cierto el trabajo decente en el sector es primordial, habida cuenta de los riesgos profesionales que conlleva la atención sanitaria, y las condiciones especiales del trabajo en el ejercicio de la profesión, estos retos forman parte del ámbito laboral. En cambio, las jubilaciones son el resultado de las contribuciones realizadas durante la actividad laboral, por lo que mejorar beneficios a un sector conlleva una transferencia del riesgo de sostenibilidad financiera a las generaciones actuales y futuras de afiliados al sistema, por ello esta propuesta no puede ser una opción viable. Que las presiones demográficas harán que los sistemas sean cada vez más costosos para el Estado. En Paraguay, el número de personas con 65 años y más pasará del seis por ciento (6%) al catorce por ciento (14%) en el año 2050; lo que representa un desafío, principalmente para un esquema de beneficio definido como el nuestro, por lo que esta propuesta se encuentra en línea con las tendencias mencionadas. Que el Poder Ejecutivo manifiesta extrema preocupación debido a las propuestas normativas como la presente, las demás iniciativas en estudio en el Honorable Congreso Nacional y, principalmente, la Ley N° 6302/2019 «Del Régimen de Jubilaciones para Profesionales Médicos», la cual fue objetada parcialmente a través del Decreto N° 1796/2019, con el propósito de minimizar su impacto financiero; pero que finalmente fue rechazado, y cuya versión promulgada agrava la situación actual. Por lo expuesto, y dado que no constituyen reformas sostenibles para el sistema de jubilaciones, se presenta la Objeción Total al proyecto de Ley N° 6337/2019.

Que adicionalmente considerando que el Estado es el garante implícito de la seguridad social los déficits generados por desequilibrios entre beneficios otorgados y aportes respectivos, finalmente serán cubiertos con impuestos provenientes de todos los paraguayos, lo cual es altamente regresivo, dado que en Paraguay solo un veintidós por ciento (22%) de la población ocupada tiene acceso a la seguridad social. Que en consideración a la imperiosa necesidad de velar por el bienestar de todos los paraguayos, de garantizar reformas integrales del sistema de jubilaciones y pensiones que conlleven una reducción de brechas, evitando costos adicionales a la población, y la responsabilidad social de atender las necesidades de los sectores más vulnerables del país; al Poder Ejecutivo no le resta otra posibilidad que la de objetar totalmente el Proyecto de Ley N° 6337/2019. Que la Abogacía del Tesoro del Ministerio de Hacienda se ha expedido en los términos del Dictamen N° 1064, del 8 de julio de 2019. Por tanto, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY Decreta:

Artículo 1º.- Objetase totalmente el proyecto de Ley N° 6337/2019, «Del Régimen de Jubilaciones de los Profesionales Odontólogos y Bioquímicos», sancionado por el Honorable Congreso Nacional el 20 de junio de 2019, por los argumentos expuestos en el Considerando de este Decreto.

Art. 2º.- Devuélvase al Honorable Congreso Nacional el Proyecto de Ley N° 6337/2019, a los efectos previstos en el Artículo 209 y concordantes de la Constitución.

Art. 3º.- El presente Decreto será refrendado por el Ministerio de Hacienda.

Art. 4º.- Comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Oficial.