Acción de Inconstitucionalidad: Contra arts. 1, 2 y 3 de la Ley N° 2248/2003 “Que modifica el art. 30 de la Ley N° 879 Código de Organización Judicial. (Ac. y Sent. N° 209)

2.1.- Sobre el punto, la CN de 1992 dispone en su art. 265: “Se establece el Tribunal de Cuentas. La Ley determinará su composición y su competencia. La estructura y las funciones de las demás magistraturas judiciales y de organismos auxiliares...”.

2.2.- Siguiendo la secuencia legal, en cuanto al orden de prelación normativo, el COJ Ley N° 879/81, en su art. 30 dispone: “El Tribunal de Cuentas se compone de dos Salas integrados por lo menos de tres Miembros cada una. Compete a la primera entender en los juicios contencioso-administrativos en las condiciones establecidas por la Ley en la materia; y a la segunda el control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, conforme a lo dispuesto en la Constitución”.

Efectivamente el Código de Organización Judicial, era una extensión dispositiva de los mandatos de la norma fundamental del año 1967, y en consecuencia era lógico que dispusiera el contenido expuesto en el art. 30, narrado precedentemente.

3.- Por otra parte, también resulta lógico que modificada la Constitución Nacional del año 1967 por la del año 1992, disponiendo está última lo dicho en cuanto al art. 265, sea modificado el contenido y alcance normativo de lo dispuesto anteriormente por el Código de Organización Judicial.

Con la nueva norma reglamentaria del art. 265 de la CN del año 1992 -hoy objeto de varias impugnaciones- se elimina como parte de la instancia jurisdiccional, una materia de carácter eminentemente ejecutiva, y a su vez unifica el Tribunal de Cuentas disponiendo la homogeneidad de la materia objeto del Tribunal de Cuentas, estableciendo que sólo serán competentes a los efectos de los juicios derivados en materia contencioso-administrativo.

4.- Sobre lo dicho no encuentro fundamento alguno que desvirtúe la naturaleza normativa de algún apartado constitucional, por lo que considero que la presente Acción de Inconstitucionalidad debe ser rechazada.

5.- Seguidamente y analizando conceptos, creo conveniente mencionar que el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, al que se le atribuye la competencia para el control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, no cumple una función jurisdiccional sino de contralor del uso del dinero público, (Actividad de tipo administrativo), por lo que mal podría aquél, en consecuencia, dictar o resolver por sentencias definitivas” cuestiones administrativas sin que en el proceso de estudio de las “Cuentas” se evidencien elementos típicos, necesarios, legales y propios de un proceso jurisdiccional, como son el respeto al juicio previo, debido proceso, el derecho a la defensa, y otros, todas estas como garantías de rango constitucional.

5.1.- Por lo expuesto, sostengo que constitucionalmente, es legal la unificación del Tribunal de Cuentas y sus salas, para entender con exclusividad y bajo una sola competencia los conflictos derivados en materia contencioso-administrativa.

5.2.- Asimismo, es la Contraloría General de la República, el órgano competente y ejecutivo, eficaz para resolver los conflictos derivados del control de las cuentas de inversión del Presupuesto de Gastos de la Nación y todo lo referente a la fiscalización, vigilancia, ejecución, liquidación presupuestaria, de cuentas y de bienes pertenecientes al Estado Paraguayo, los departamentos y las municipalidades, en la forma determinada por la Constitución y la Ley, (arts. 281 al 284 de la CN).

5.3.- Entre los deberes y atribuciones que la Constitución Nacional otorga al Contralor General de la República (art. 283, incs. 2 y 3), se hallan expresos “el control de la ejecución y liquidación del Presupuesto General de la Nación” y “el control de la ejecución y de la liquidación de los presupuestos de todas las reparticiones mencionadas en el inc. 1), como asimismo el examen de sus cuentas, fondos e inventarios”.

Esta disposición contenida en la Constitución Nacional parece confirmar la aparente duplicación de funciones entre el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala y la Contraloría General de la República. Sin embargo cabe aclarar que:

5.4.- Al sancionarse y promulgarse la Constitución Nacional del año 1992, se produjo de hecho la derogación tácita del art. 30 del COJ, en la parte que determinaba la competencia de la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas en materia de control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, ya que tal actividad era delegada de hecho a la Contraloría General de la República, con lo que la Ley posterior N° 2248/2003, sólo fue la consecuencia de la disposición constitucional expuesta.

6.- Concluyendo el análisis creo que en definitiva la Ley 2248/2003, da cumplimiento al mandato constitucional y dispone la competencia originaria, eficaz y real en materia de “Control de cuentas” derivando la actividad a la instancia Administrativa competente y de esta manera subsana el vicio que consistía en someter a la instancia jurisdiccional una materia eminentemente administrativa; sobre todo en atención a que en realidad el control del gasto público, consiste evidentemente de un análisis pormenorizado por parte de técnicos especialistas en el área específica como serían la inversión, gestión, uso del dinero público, etc., y no abogados, juristas, especializados en la ciencia del derecho que en puridad les compete resolver contiendas y no cuentas.

6.1.- Por ello resulta lógico, constitucional y apropiado que se haya reencausado por Ley 2248/03, el control del gasto público, a la instancia que corresponde cual es el órgano administrativo, en este caso la Contraloría General de la República.

6.2.- Por otro lado y eventualmente si de las investigaciones realizadas en la instancia administrativa, es decir, por la Contraloría General de la República, surgiere la sospecha o evidencia de mal manejo del dinero o bienes o cualquier otro tipo de hecho de naturaleza punitiva contra el Patrimonio del Estado, es la Contraloría el órgano competente para comunicar e impulsar las denuncias ante la Fiscalía Penal a los efectos de la iniciación de las investigaciones correspondientes, eso si se trata de un hecho punible tipificado por la norma de fondo penal.

También puede suceder que los funcionarios o empleados públicos objetos de investigación penal, por hechos denunciados por la Contraloría, sean sometidos a procesos de sumarios administrativos, para los cuales sí procedería la aplicación de los recursos administrativos ante el Tribunal de Cuentas competente.

6.3.- En síntesis, con la nueva Ley N° 2248/2003, lo que sucede es que se reencauza el tratamiento de las “Cuentas Públicas” a la instancia Ejecutiva competente, y es ésta la que con un estudio previo determinará por dictamen favorable o no, la existencia o configuración de hechos punibles y la individualización de los sujetos administradores involucrados en tales hechos, obligándose en tales casos a comunicar los resultados obtenidos, a la Fiscalía de Delitos Económicos a los efectos de iniciar las investigaciones pertinentes y tomando como puntal inicial vinculante y determinante el informe emanado por la Contraloría General de la República.

En consecuencia y por lo afirmado anteriormente opino que corresponde rechazar la presente Acción de Inconstitucionalidad. Es mi voto.

El Dr. Núñez Rodríguez manifestó: Disiente respetuosamente con el voto emitido por la Ministra Gladys Bareiro de Módica, pues considero que la normativa impugnada efectivamente deviene inconstitucional por las razones que seguidamente paso a exponer.

El quid de la cuestión sometida a consideración de esta Corte a través de la presente acción gira en torno al vacío legal que surge a partir de la promulgación de la Ley impugnada al eliminar la competencia atribuida a la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas consistente en juzgar las cuentas que deben rendir las instituciones públicas que de uno u otro modo administran los fondos públicos en virtud del Presupuesto General de la Nación, limitando la competencia de ambas Salas a entender en los juicios contencioso-administrativo.

Avocándonos al tema cabe señalar en primer lugar que el control presupuestario comprende toda la actividad financiera de la administración, a los efectos de comprobar si el presupuesto ha sido ejecutado legalmente. Partiendo de la premisa que la ejecución de Ley de presupuesto implica gastos y pagos, por consiguiente debe ser controlada por los representantes del pueblo. En este sentido el Tribunal de Cuentas informa -de acuerdo a la Ley que lo regía- al Legislativo la opinión que tienen sobre el cumplimiento del presupuesto. Es decir, el control que ejercen comprende, generalmente, el control a posteriori de legalidad.

La Ley de Organización Administrativa del año 1909, a través de su art. 139 crea el Tribunal de Cuentas, estableciendo que el juzgamiento de todas las cuentas a que se refiere el art. 115 -del mismo cuerpo legal- estará a cargo del mismo. Asimismo en su art. 149 establece específicamente su competencia para el Juzgamiento de todas las rendiciones de cuentas que hicieren las reparticiones, empresas y establecimientos o personas que administren, recauden o inviertan valores fiscales o de beneficencias públicas, además de otras, para el posterior informe al Congreso por mandato constitucional. En concordancia en dicha disposición, el art. 169 del mismo cuerpo legal, dispone que todas las reparticiones públicas, sin excepción, están obligadas suministrar al Tribunal de Cuentas, los datos, antecedentes, comprobantes, documentos originarios o copias que le fueran necesarios y pidiesen.

Según el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio, la competencia es la “atribución legítima a un Juez u otra autoridad para el conocimiento o resolución de un asunto. Couture la define como medida de jurisdicción asignada a un órgano del Poder Judicial, a efectos de la determinación genérica de los asuntos en que es llamado a conocer por razón de la materia, de la cantidad y del lugar”.

De acuerdo a la Ley de Organización Administrativa, el Tribunal de Cuentas es competente en razón de la materia, desde el momento que le atribuye la facultad de juzgar la rendición de cuentas de las instituciones públicas obligadas a ella. Así tenemos que el Tribunal de Cuentas tiene un origen legal, no constitucional, y recién con la Constitución de 1940 se le reconoció rango constitucional. La Constitución de 1967 confería a dicho órgano de control su estructura dividida en dos salas, siendo competente la Primera Sala para entender en los juicios contencioso administrativo, y la segunda en el control de las cuentas de inversiones del Presupuesto General de la Nación, debiendo informar anualmente al Poder Ejecutivo y a la Cámara de Diputados. Concuerda con dicha norma constitucional el art. 30 de la Ley N° 879/81, al establecer: “El Tribunal de Cuentas se compone de dos Salas, integradas por no menos de tres Miembros cada una. Compete a la primera entender en los juicios contencioso-administrativos en las condiciones establecidas por la Ley de la materia; y a la segunda el control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, conforme a lo dispuesto en la Constitución”.

Ratifica la competencia del Tribunal de Cuentas para entender en el juzgamiento de las rendiciones de cuentas el art. 36 de la Ley N° 1535/99 “De Administración Financiera del Estado”, al disponer: “Las oficinas, funcionarios y agentes perceptores de recursos públicos presentarán a la autoridad correspondiente la rendición de cuentas de los ingresos obtenidos, en la forma, tiempo y lugar que establezca la reglamentación”.

Por su parte, el art. 19 de la Ley 276/94 “Orgánica y Funcional de la Contraloría General de la República”, dispone: “El control y fiscalización que la Contraloría ejerce sobre las Instituciones de conformidad a la Constitución Nacional y esta Ley, serán sin perjuicio de las facultades que correspondan a otros organismos e instituciones del Estado como el Tribunal de Cuentas, 2ª Sala, a los que por Ley se asignen potestades de control y fiscalización”. Si bien es cierto que del texto de ésta disposición legal tendríamos que ambas Instituciones cumplen las mismas funciones, ello en realidad no es así, en razón de que el control y fiscalización de la ejecución presupuestaría que ejerce la Contraloría General es a priori, mientras que la realizada por el Tribunal de Cuentas es a posteriori.

En efecto, de acuerdo a los arts. 153 y 154 de la Ley de Organización Administrativa el control de legalidad a posteriori realizado por el Tribunal de Cuentas, consistía en verificar que las partidas estén conforme a las leyes, si están previstas en el presupuesto, y si los fondos están bien imputados. De igual modo establecía el procedimiento a seguir si existía alguna observación en la rendición de cuentas, hasta el dictamiento de sentencia, en virtud de la cual podía compeler al rindente de cuentas al pago de la cantidad juzgada como no justificada. Sin embargo, la norma legal impugnada al eliminar esta facultad que tenía la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas, las rendiciones de cuentas que fueren realizadas por las instituciones obligadas a ella, y a las cuales se formulen objeciones por el órgano contralor, quedaran sin ser juzgadas, pues no existe una disposición legal que reglamente dicha falencia.

El art. 2 de la Ley N° 276/94 establece los objetivos para el cual fue creado la Contraloría General de la República, pero carece de uno de los objetivos más importantes, que es el de determinar la responsabilidad de los que manejan los fondos públicos y obtener la devolución de los mismos que hayan sido malversados. Así, el art. 9 en sus incs.: c) y k) establece que la Contraloría General debe elevar al Congreso un informe sobre la ejecución y liquidación presupuestaria del año anterior, y dictamen del informe financiero anual, para que la consideren ambas Cámaras, conforme al art. 282 de la CN, pero no contempla ninguna reglamentación para el caso de que del examen, fiscalización y control que realice en los organismos y entidades del Estado, observe irregularidades en la ejecución de sus presupuestos, por ejemplo la falta de justificación de gastos o pagos realizados.

El examen de cuentas, fiscalización y control que actualmente realiza la Contraloría General de la República es la labor que anteriormente ejecutaba la Contaduría General conforme la reglamentación prevista en la Ley de Organización Administrativa, y de acuerdo al art. 136 del citado cuerpo legal, una vez llenados los trámites prescriptos formulaba su dictamen aconsejando la aprobación o el rechazo de la cuenta y las medidas consiguientes, remitiendo los antecedentes al Tribunal de Cuentas para su juzgamiento.

Asimismo, establecía que las funciones del Tribunal respecto a los exámenes de las cuentas de percepción o inversión de los caudales públicos, se limitaba a comprobar si ellas fueron practicadas con arreglo a la Constitución o las leyes, dictando la resolución pertinente aprobando o rechazándola de acuerdo al procedimiento establecido para ello. Su pronunciamiento produce cosa juzgada, una vez que la sentencia quede firme y ejecutoriada, liberando de toda responsabilidad al rindente si fueren aprobadas las cuentas, o condenando a devolver los fondos malversados, sin perjuicio de la acción penal o civil que corresponda como consecuencia del rechazo de la rendición de cuentas.

Sin embargo, la disposición legal impugnada elimina estas atribuciones que correspondía a la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas, conculcando de ese modo el mandato constitucional previsto en el art. 265 de la Ley Suprema que dice “la Ley determinará su composición y competencia”. En efecto, los legisladores realizaron una errónea interpretación de la norma constitucional, pues debiendo fijar los alcances de esa competencia a través de una Ley reglamentaria lo elimina al modificar los términos del art. 30 de la Ley N° 879/81. El Tribunal de Cuentas es un órgano creado por la Constitución, por lo que no puede ser eliminado por la Ley. En el debate suscitado en oportunidad de estudiar el art. 265 por la Convencional Nacional Constituyente, no se centró en si el Tribunal de Cuentas es de carácter contencioso administrativo o un órgano jurisdiccional juzgador de las ejecuciones presupuestarias de los entes públicos, sino que se referían al mismo como lo que se conoce que le compete: considerar y juzgar todos aquellos documentos o comprobantes que justifiquen legalmente la correcta inversión, administración y recaudación de fondos públicos.

En atención a lo señalado, constantemente se hace referencia a que las atribuciones del Tribunal de Cuentas se superponen a las actuaciones de la Contraloría General de la República, pero el examen minucioso de las disposiciones legales que los rige nos lleva a la conclusión de que ello no es así. La Contraloría General de la República es un órgano administrativo que al culminar su trabajo emite un dictamen de carácter no vinculante, pues no hace cosa juzgada, y no tiene poder sancionador. Dicho dictamen, debe ser remitido al Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, para su juzgamiento, es decir, donde se inicia la etapa procesal en la cual se debe observar la garantía constitucional del debido proceso, a fin de dirimir la responsabilidad del agente ejecutor del presupuesto a través de los mecanismos establecidos por la Ley presupuestaria, de acuerdo al procedimiento contemplado en la Ley de Organización Administrativa. La Ley N° 2248/03, al derogar las prescripciones que se oponen a la establecida en ella -juzgamiento de la rendición de cuentas- conduce a la impunidad, porque la misma no establece el órgano jurisdiccional competente para juzgar las cuentas de las reparticiones, empresas y establecimientos públicos o personas que administren fondos del Estado.

Si bien es cierto que por mandato constitucional y las leyes pertinentes, la Contraloría General de la República debe elevar al Congreso Nacional un informe con relación a la gestión presupuestaria, la administración de los fondos y el movimiento de los bienes, ello solo constituye un elemento fundamental para determinar las posibles directrices políticas a implementarse en representación del pueblo en el ejercicio fiscal del año siguiente, de manera a cumplir con los fines políticos y sociales que tiene el Estado. De este modo, los citados órganos estatales carecen de competencia para juzgar las cuentas en sustitución del órgano jurisdiccional. Consecuentemente, la Ley N° 2248/03 al eliminar la competencia que tenía la segunda sala del Tribunal de Cuentas, el manejo del control de cuentas de las instituciones públicas queda sin poder ser juzgadas por un Tribunal, que una vez judicializada la cuestión, sometía a las personas físicas o jurídicas a ejercer su derecho a la defensa en el marco del debido proceso. Circunstancia ésta que al no poder ejecutarse, vulneran las garantías constitucionales contempladas en los arts. 16, 17, 46 y 47 de la Carta Magna.

Al respecto traemos a colación al art. 82 de la Ley N° 1535/99, que dice: “Las autoridades, funcionarios y, en general, el personal al servicio de los organismos y entidades del Estado a que se refiere el art. 3 de esta Ley que ocasionen menoscabo a los fondos públicos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a sus obligaciones legales, responderán con su patrimonio por la indemnización de daños y perjuicios causados, con independencia de la responsabilidad disciplinaria o penal que les pueda corresponder por las leyes que rigen dichas materias”. En cuanto a la responsabilidad disciplinaria o penal que pueda corresponder, no cabe duda que las mismas se regirán por las disposiciones legales de la materia. Pero a partir de la promulgación de la Ley impugnada, surge el inconveniente en cuanto a la acción civil que deberá promoverse contra el sujeto obligado, porque por un lado se someterá a la Jurisdicción Civil la legalidad de las rendiciones de cuentas que surjan del dictamen que realice la Contraloría General, y en la cual no se dio participación al supuesto sujeto obligado, quien tiene derecho a ejercer su defensa en relación con los hechos que se le impute.

De acuerdo a la Ley Orgánica Administrativa de 1909, con la sentencia dictada por el Tribunal de Cuentas se compelía al rindente de cuentas a devolver la suma distraída, y si no lo hiciere en el plazo conminado, se remitía los antecedentes al Fiscal General del Estado para que promueva la acción civil para ejecutar la sentencia. En dicho procedimiento el afectado podía ejercer su derecho a la defensa, ofreciendo y produciendo pruebas en relación con la cuestión debatida.

En la situación actual, al no existir un procedimiento establecido a través del cual se pueda discutir y rebatir el dictamen o informe que pueda realizar la Contraloría General de la República en relación con la actuación realizada por una determinada entidad pública, sus autoridades y/o funcionarios, éstos se encuentran en un estado de indefensión total, pues bien sabido es que solo algunos actos ilícitos pueden ser sancionados civilmente, mientras que otros pueden ser calificados y sancionados penal y civilmente.

De ahí la importancia de contar con una Ley reglamentaria de la competencia del Tribunal de Cuentas como órgano creado por la Constitución. Sin embargo, la disposición legal impugnada vulnera la norma constitucional porque no responde a los objetivos para el cual fue creado, porque si la verdadera intención de la Convención Nacional Constituyente hubiese sido la de otorgar competencia a dicho órgano solo en el ámbito contencioso administrativo, hubieran cambiado su denominación por el de Tribunal Administrativo o Contencioso Administrativo, que sí sería coherente a la competencia que ahora se otorga al Tribunal de Cuentas, en virtud de la cual ahora solo puede entender en los conflictos, litigios o contiendas que se susciten entre la administración pública y los administrados o entre entes administrativos, en la que uno de los litigantes es la administración pública y el otro un particular que reclama contra las resoluciones definitivas de aquélla, que causan estado, dictadas en uso de sus facultades regladas y que vulneren derechos o interés de carácter administrativo, establecidos en la Ley, y otra disposición preexistente.

Como ya señalamos más arriba, aparentemente el Tribunal de Cuentas se habría abrogado atribuciones que no eran de su competencia, porque realizaba actividades exclusivas de la Contraloría, mas allá de ser juzgador, ello no es así, teniendo en cuenta que dicho órgano solo cumplía con las atribuciones que le fue otorgado por la Ley de Organización Administrativa. Pero con la creación de la Contraloría General de la República, a quien se atribuyó las funciones de control que anteriormente lo realizaba la Contaduría General, lo correcto hubiese sido que se dictara una Ley que reglamente la competencia del Tribunal de Cuentas acorde con los cambios constitucionales realizados en relación con el control de la ejecución presupuestaria.

En efecto, la Contraloría cumple un rol eminentemente administrativo, pues si los actos administrativos ejecutados por los organismos y entidades públicas sujetas a control fueren aceptados por aquélla, sus antecedentes ya no pasarían a la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas, pero cuando fueran rechazadas esas rendiciones, deberían ser remitidas a ésta para su judicialización, porque el tema fundamental está en la judicialización del proceso, dentro del cual deben observarse las garantías constitucionales del debido proceso, que no lo puede hacer la contraloría.

Con la “modificación” del art. 30 de la Ley N° 879/81 se otorga a la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas competencia para entender en lo contencioso administrativo, de acuerdo a la Ley que rige la materia, lo cual viola el mandato constitucional que obliga al legislador a determinar su competencia, en el sentido de reglamentarla a fin de cumplir con el objetivo para el que fue estatuido por la Constitución. La eliminación de la competencia que correspondía a la segunda sala del Tribunal de Cuentas, como el ámbito jurisdiccional para resolver los problemas que pudieran plantearse con relación a los controles que haga la Contraloría, favorece la impunidad, teniendo en cuenta que la Ley que rige las cuestiones contencioso administrativo no contempla la situación que pueda plantearse como consecuencia de las objeciones o rechazo que formule la Contraloría o el Congreso Nacional a la rendición de cuentas de una determinada entidad u organismos del Estado.

Por las consideraciones expuestas, consideramos que corresponde hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad promovida por la Municipalidad de Juan Manuel Frutos, declarando la inaplicabilidad de los arts. 1, 2 y 3 de la Ley N° 2248/2003, en relación a la citada Municipalidad, de conformidad al art. 555 del CPC. Es mi voto.

El Dr. Bajac Albertini manifestó: Adherirse al voto del Dr. Núñez Rodríguez, por los mismos fundamentos.

Por los méritos del Acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad de los arts. 1, 2 y 3 de la Ley N° 2248/2003, en relación a la Municipalidad de Juan Manuel Frutos, de conformidad al art. 555 del CPC. Anotar, registrar y notificar.- Gladys Bareiro de Módica.- Víctor M. Núñez Rodríguez.- Miguel Oscar Bajac Albertini.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-