Acción de Inconstitucionalidad: Vera Ruiz Díaz, Claudio c. Los arts. 5 y 9 de la Ley N° 2345/2003 de Reforma de la Caja Fiscal y Decreto Reglamentario N° 1579/2004. (Ac. y Sent. N° 1271)

Mantengo mi postura sobre la inconstitucionalidad del art. 5, segunda parte, por constituir el agravio que encuentran los jubilados al haber jubilatorio digno que les garantice un nivel de vida optimo y básico, siguiendo lo ya expuesto por esta Sala en sendas jurisprudencias que declaran inconstitucional la forma de determinar el monto y porcentaje aplicables a la jubilación.

El art. 9 de la citada Ley, modificado por el art. 1 de la Ley N° 4252/2010 dice: El aportante que complete 62 (sesenta y dos) años de edad y que cuente con al menos 20 (veinte) años de servicio, tendrá derecho a la jubilación ordinaria. El monto de la jubilación ordinaria se calculará, multiplicando la Tasa de Sustitución (valor del primer pago en concepto de jubilación o pensión como proporción de la remuneración base) por la Remuneración Base, tal como se la define en el art. 5 de esta Ley. La Tasa de Sustitución será del 47 % (cuarenta y siete por ciento) para una antigüedad de 20 (veinte) años y aumentará, 2,7 (dos coma siete) puntos porcentuales por cada año de servicio adicional hasta un tope del 100 % (cien por ciento). Cumplidos los 65 (sesenta y cinco) años de edad, la jubilación será obligatoria, sea ella la ordinaria o la extraordinaria.

Todos los funcionarios que fueron afectados por el art. 9 de la Ley N° 2345/03 “De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público”, tendrán derecho a una jubilación cuyo monto será establecido por el sistema previsto en el párrafo anterior, pero en ningún caso podrá ser inferior al 40 % (cuarenta por ciento) del salario mínimo legal vigente para actividades diversas no especificada, a partir de la fecha de la promulgación de la presente Ley. Aquéllos que se retiren de la función pública sin reunir los requisitos para acceder a una jubilación, aun apelando a los derechos que le otorga la Ley N° 3856/09 “Que establece la acumulación del tiempo de servicios en las cajas del sistema de jubilación y pensión paraguayo, y deroga el art. 107 de la ley N° 1626/00 “De la Función Pública”, podrán solicitar la devolución del 90 % (noventa por ciento) de sus aportes realizados, ajustados por la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del Banco Central del Paraguay”.

El art. 9 de la Ley N° 2345/03 transgrede el art. 47 inc. 3 de la Ley Suprema, a partir de los siguientes extremos jurídicos bien concretos. Si se sigue la tesis de la obligatoriedad del paso automático a la pasividad, por el sólo hecho de cumplir 65 años de edad, con prescindencia de los años de servicio, se conculcan las siguientes garantías constitucionales en favor del funcionario público.

1. Derecho a la Carrera Administrativa, en condiciones de estabilidad funcional, emocional y económica, una vez admitido en la función pública como subordinado regular.

2. El derecho a la igualdad entre los iguales tampoco resulta resguardado mediante dicha Ley. Al contrario, discrimina de modo injusto donde no debe hacerlo. En efecto, todos los servidores públicos son iguales ante la Ley, y todos ellos, en un régimen de absoluta igualdad con los trabajadores del sector privado, según se desprende de los términos constitucionales vigentes.

El Código Laboral, ni las Leyes de previsión social vigentes, establecen limitaciones de edad para el trabajo útil al servicio del empleador. Tal imposibilidad física debe surgir, en cada caso, de las pruebas de los hechos concretos, para posibilitar la justificada desvinculación laboral del trabajador.

En el sector público, las normas son erráticas, unos fijándolos en 75 años (fuerzas armadas y policiales, magistrados en general), es decir, parten de la base de la depreciación lenta de las facultades físicas y mentales del servidor público, pero en otros sectores (funcionarios públicos en general, incluidos los funcionarios del mismo poder judicial) pareciera que esa misma depreciación debe ser más acelerada, al disponer que las mismas facultades psíquicas y físicas llegan solamente a los 65 años. Si esto no constituye desigualdad, ante la Ley que es para todos, es un atentado a la razón, más aún si se lo aplica con carácter retroactivo.

El hombre paraguayo puede laborar al servicio de terceros sin limitaciones de edad, cuando se trata del trabajo en el sector privado, es decir, por lo visto su constitución física y psíquica natural lo trae consigo naturalmente. Naturalmente, también, quienes nacieron marcados como para ser Magistrados, Presidentes de la República. Directores de Entes Públicos, Policías y Militares, etc., naturalmente pueden o están en condiciones de soportar los rigores del servicio hasta incluso después de cumplidos los 75 años, al contrario, naturalmente desde luego (según así lo quiere la Ley citada) los signados como simples funcionarios públicos de inferior jerarquía, sólo pueden soportar las exigencias del trabajo hasta los expresados 65 años de edad.

No se advirtió que los Ministros de la CSJ respecto de los funcionarios judiciales, los Ministros y Presidente de la República respecto de los funcionarios del Poder Central, los Parlamentarios y funcionarios legislativos, pertenecen a la misma categoría funcional y sin embargo, se los discrimina como seres inferiores, a estos últimos.

Si la decisión es de carácter “político”, entonces la cuestión no es jurídica, sino a- jurídica o meta-jurídica, lo que implicaría para quienes lo aceptan como causa fundante que el Poder Judicial no podría inmiscuirse en tales casos de actos, lo cual sería inconstitucional al dejar inmune al examen judicial, de una Ley de la República.

En cuanto a la segunda parte del art. 9, concordante con la segunda parte del art. 5, referente al cálculo del monto de la jubilación obligatoria, considero que la norma es inconstitucional en cuanto a la forma de determinar el monto y porcentaje aplicables a la jubilación. El agravio se manifiesta al no establecerse un haber jubilatorio digno que garantice un nivel de vida óptimo y básico, siguiendo lo ya expuesto en sendas jurisprudencias de la Corte Suprema de Justicia.

No obstante la modificación de la norma por la Ley referida, persiste la situación inconstitucional, ya que la jubilación obligatoria será a los 65 años, edad que no coincide con la esperanza de vida, ni con la expectativa de vida de la población paraguaya, de acuerdo con un informe brindado por la Dirección General de Estadística. Encuestas y Censos.

Respecto a los arts. 2 y 3 del Decreto Reglamentario, como lógico corolario, también devienen inaplicables, por ser una derivación de las normas declaradas inconstitucionales.

Por las consideraciones que anteceden, corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad, y en consecuencia declarar la inaplicabilidad del art. 5, segunda parte y del art. 9 (modificado por el art. 1 de la Ley N° 4252/2010) de la Ley N° 2345/03 de Reforma de la Caja Fiscal, así como los arts. 2 y 3 del Decreto Reglamentario N° 1579/04 en relación al Sr. Claudio Vera Ruiz Díaz de acuerdo al art. 555 del CPC. Además corresponde dejar sin efecto el AI N° 1604 de la Corte Suprema de Justicia de fecha 28 de junio del año 2012 por el cual se hace lugar al pedido de suspensión de efectos de las referidas normas impugnadas en relación al accionante. Es mi voto.

El Dr. Fretes manifestó: El Sr. Claudio Vera Ruiz Díaz, por derecho propio y bajo patrocinio de abogado, promueve acción de inconstitucionalidad contra los arts. 5 y 9 de la Ley N° 2345/2003 y su Decreto Reglamentario N° 1579/2004, acompañando a la presente acción los documentos que acreditan su calidad de Jubilado de la Administración Pública.

El recurrente manifiesta que las normas impugnadas lesionan gravemente sus legítimos derechos, pues violan en forma expresa derechos y garantías consagradas en la Constitución Nacional referente a la calidad de vida, los derechos de las personas de la tercera edad, régimen de jubilaciones. Funda la presente acción en los arts. 6, 46, 57, 86, 88, 102 y 103 de la CN.

En primer lugar, respecto a la impugnación referida al art. 5 de la Ley N° 2345/03 el mismo establece: “La remuneración base, para la determinación de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, se calculará como el promedio de las remuneraciones imponibles percibidas durante los últimos cinco años. El procedimiento de cálculo estará sujeto a reglamentación mediante decreto del Poder ejecutivo, y deberá tener en cuenta el cambio en el concepto de remuneración imponible”. Considero que la norma trascripta no viola normas de rango constitucional. En efecto, el artículo cuestionado establece el plazo o lapso de tiempo a considerar, para calcular la remuneración base sobre la cual se otorgarán los respectivos haberes jubilatorios. Si bien el recurrente inició sus aportes bajo la vigencia de una Ley anterior, el mismo gozaba de derechos en expectativa. No hay derechos adquiridos porque se modificó la Ley de jubilaciones antes que efectivamente el recurrente acceda a la misma.

En cuanto al estudio de los agravios expuestos contra el art. 9 se da una situación particular. Por un lado, la disposición cuestionada por el recurrente ha sido modificada por la Ley N° 4252 de fecha 29 de diciembre de 2010. Aun así, corresponde su análisis ante la afectación de derechos económicos del accionante.

El art. 9 de la Ley 2345/03 dispone: “El aportante que complete sesenta y dos años de edad y que cuente con al menos diez años de servicio, tendrá que acogerse a la jubilación obligatoria. El monto de la jubilación obligatoria se calculará multiplicando la tasa de sustitución (valor del primer pago en concepto de jubilación o pensión como proporción de la remuneración base) por la Remuneración Base, tal como se la define en el art. 5 de esta Ley. La Tasa de Sustitución será del 20 % para una antigüedad de diez años y aumentará 2,7 puntos porcentuales por cada año de servicio adicional hasta un tope del 100 %. Aquellos que no lleguen a completar diez años de servicio, tendrán derecho a retirar el 90 % de sus aportes realizados, ajustados por la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del Banco Central del Paraguay. Quedan excluidos de la obligatoriedad de la jubilación ordinaria, los docentes universitarios del sector público, quienes podrán seguir aportando hasta el límite de setenta y cinco años de edad”.

Ahora bien, en cuanto a la segunda parte, referente al cálculo del monto de la jubilación obligatoria, el recurrente manifiesta que el derecho a la jubilación consagrado por nuestro orden legal, en vez de constituir un mínimo de remuneración para un retiro digno, se convierte en un castigo representado en un monto exiguo e irrisorio, insuficiente para satisfacer las necesidades normales de cualquier sujeto pasivo.

A este respecto, es oportuno indicar que la norma, en la parte que legisla sobre el procedimiento a adoptar para el cálculo de la jubilación obligatoria, contenida en el art. 9 de la Ley 2345 es inconstitucional. Y ello es así porque se aparta claramente de la disposición de la Carta Magna, art. 103 segundo párrafo, que expresa: “La Ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad”. En nuestro caso particular, la Constitución garantiza al funcionario jubilado, que a través de la Ley reglamentaria (que es justamente la N° 2345), se actualicen sus haberes “en igualdad” de tratamiento que los activos. Es por ello que la norma reglamentaria al no estar de acuerdo con la Ley fundamental, carece de validez, conforme lo dispone el art. 137 CN y debe ser declarada inconstitucional, art. 260 inc. 1) también de la misma Constitución.

Llegamos a dicha conclusión por cuanto que el mecanismo que prevé la norma impugnada, en concordancia con el art. 3 del Decreto Reglamentario N° 1579/2004, para la actualización de los haberes jubilatorios hace que año tras año, los jubilados vayan perdiendo la igualdad de sus haberes con respecto a los funcionarios en actividad.

En consecuencia y basado en las consideraciones que anteceden corresponde hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad promovida, declarando la inaplicabilidad del art. 9 de la Ley 2345/03 y los arts. 2 y 3 del Dec. N° 1579/2004, referente al porcentaje establecido para el cálculo de la jubilación, única y exclusivamente la parte en la que dispone el monto del haber jubilatorio al Sr. Claudio Vera Ruiz Díaz. Es mi voto.

La Dra. Bareiro de Módica manifestó: Que, en fecha 26 de junio de 2012, se presenta el Sr. Claudio Vera Ruiz Díaz, por derecho propio y bajo patrocinio de Abogado, acompañando a la presentación de la Acción de Inconstitucionalidad los documentos que acreditan su calidad de jubilado de la Administración Pública, impugnando por dicha representación los arts. 5 y 9 de la Ley 2345/2003 y los arts. 2 y 3 del Dec. Reglamentario N° 1579/04.

Alega el accionante: “... en la actualidad tengo la edad de 65 años, soy una persona totalmente hábil para la función que desempeño y los artículos impugnados me afectan directamente, ya que a través de ellas se dispuso como monto mensual de jubilación una suma miserable, irracional e inhumana, pues antes de constituir una remuneración para un retiro digno, la misma se convierte en un castigo causándome innumerables perjuicios. Que, la jubilación forzosa y forzada es inconstitucional porque hace una discriminación solo basada en la edad, la que se halla constreñida por el art. 88 de la CN, que establece como requisito para la función pública, solamente el requisito de la idoneidad... entonces y el agravio que le provoca los artículos mencionados, radica fundamentalmente en la edad y en el exiguo monto derivado de la distribución porcentual establecido en el art. 9 de la Ley 2345 y su Decreto Reglamentario, vulnerando así los arts. 46 “De la igualdad de las Personas”, 47 “De las garantías de la Igualdad”, 86 “del Derecho al Trabajo”, 88 “De la no discriminación”, y los arts. 103, 132 y 137 de la CN.

El art. 5 de la Ley N° 2345/03 dispone: “... La Remuneración Base, para la determinación de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, se calculará como el promedio de las remuneraciones imponibles percibidas durante los últimos cinco años. El procedimiento de cálculo estará sujeto a reglamentación mediante decreto del Poder Ejecutivo, y deberá tener en cuenta el cambio en el concepto de remuneración imponible...”.

Las jubilaciones deben cumplir un rol sustitutivo de las remuneraciones en actividad. Por ello, debe existir un necesario equilibrio entre las remuneraciones de quienes se encuentren en actividad y los haberes de la clase privada, ya que la jubilación constituye una consecuencia de la remuneración que percibía el beneficiario como contraprestación de su actividad laboral una vez cesada ésta y como débito de la comunidad por tal servicio. Dicho de otro modo, el conveniente nivel del haber jubilatorio sólo se halla cumplido cuando el jubilado conserva una situación patrimonial equivalente a la que le habría correspondido gozar en caso de continuar en actividad. Las políticas salariales del Estado no deben derivar en modificaciones sustánciales del haber jubilatorio, que signifiquen una retrogradación en la condición de los pasivos, por lo que es inconstitucional que el Estado cause un menoscabo patrimonial a las acreencias previsionales, privándolas de un beneficio legalmente acordado.

Como bien es sabido, la edad es una variable que normalmente como dato de la demografía de un país, fluctúa conforme a la esperanza de vida, por lo que como tal puede, el Poder Administrador, determinarlo de acuerdo a las características propias del país. En ese sentido, las edades de “62y 65 años” establecidas en las Leyes N°s 2345/03 y 4252/10, respectivamente, no surgen como consecuencia directa y verificable de la expectativa de vida de la población paraguaya. Si bien el Poder Administrador a través de una norma que lo habilita puede proceder a hacer efectivas determinadas “políticas públicas”, sin embargo, considero que ellas nunca pueden ser operadas en perjuicio de la calidad de vida de sus afectados.

Al respecto, es preciso traer a colación el informe brindado por la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos, en el cual se deja expresa constancia que la esperanza de vida al nacer es la siguiente: Ambos sexos: 71,76; Hombres: 69,70; Mujeres: 73,92, aclarando que la definición utilizada para la esperanza de vida al nacer es la siguiente: “Es el número de año de vida que en término medio se espera que viva un recién nacido, de no variar la tendencia en la mortalidad” (Informe brindado en la Acción de Inconstitucionalidad: “Julio César Cantero Agüero c. art. 9 de la Ley N° 2345/2003”. N° 1579/09).

Siendo así, considero que la edad de 62 años establecida en la norma impugnada así como la edad de 65 años fijada en la Ley N° 4252/10 no se encuentran razonablemente dimensionadas, ni coinciden en forma directa con la esperanza de vida, ni mucho menos son consecuencias de una verificación de la expectativa de vida de la población paraguaya, de acuerdo con el informe brindado por la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos.

Por ello, entiendo que el art. 9 de la Ley N° 2345/03, así como su modificatoria el art. 1 de la Ley N° 4252/10, resultan violatorios de los arts. 6 de la CN: “... De la calidad de vida. La calidad de vida será promovida por el Estado mediante planes y políticas que reconozcan factores condicionantes, tales como la extrema pobreza y los impedimentos de la discapacidad o de la edad...”; Art. 57: “... De la tercera edad. Toda persona en la tercera edad tiene derecho a una protección integral. La familia, la sociedad y los poderes públicos promoverán su bienestar mediante servicios sociales que se ocupen de sus necesidades de alimentación, salud, vivienda, cultura y ocio...”.

Además, también esta disposición legal contraviene los arts. 46 (De la igualdad de las personas) y 47 (De las garantías de la igualdad) de la Carta Magna, ya que los trabajadores del sector privado no tienen limitaciones de edad para prestar sus servicios al empleador, e inclusive los funcionarios de las Fuerzas Armadas y Policiales, Magistrados en general, etc. recién a la edad de 75 años son pasibles de una jubilación obligatoria, situación que confirma la desigualdad existente hasta la fecha.

Por otro lado, las jubilaciones deben cumplir un rol sustitutivo de las remuneraciones en actividad. Por ello, debe existir un necesario equilibrio entre las remuneraciones de quienes se encuentren en actividad y los haberes de la clase privada, ya que la jubilación constituye una consecuencia de la remuneración que percibía el beneficiario como contraprestación de su actividad laboral una vez cesada ésta y como débito de la comunidad por tal servicio. Dicho de otro modo, el conveniente nivel del haber jubilatorio sólo se halla cumplido cuando el jubilado conserva una situación patrimonial equivalente a la que le habría correspondido gozar en caso de continuar en actividad. Las políticas salariales del Estado no deben derivar en modificaciones sustanciales del haber jubilatorio, que signifiquen una retrogradación en la condición de los pasivos, por lo que es inconstitucional que el Estado cause un menoscabo patrimonial a las acreencias previsionales, privándolas de un beneficio legalmente acordado.

Por las consideraciones que anteceden, opino que corresponde hacer lugar a la Acción de Inconstitucionalidad, declarando inaplicable para el Sr. Claudio Vera Ruiz Díaz los arts. 5 y 9 de la Ley N° 2345/03 y los arts. 2 y 3 del Dec. N° 1579/04. Es mi voto.

Por los méritos del Acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad de los arts. 5 y 9 (modificado por el art. 1 de la Ley N° 4252/2010) de la Ley N° 2345/2003 y de los arts. 2 y 3 del Decreto Reglamentario N° 1579/2004, en relación al accionante, de acuerdo a lo previsto en el art. 555 CPC. Anotar, registrar y notificar.- Víctor M. Núñez Rodríguez.- Antonio Fretes.- Gladys Bareiro de Módica.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-