DECRETO 6009/2016

VISTO: El Proyecto de Ley N° 5663/2016, «Del Funcionario Público del Poder Legislativo», sancionado por el Honorable Congreso Nacional el 24 de agosto de 2016 y recibido en la Presidencia de la República el 1 de septiembre de 2016; La Constitución del 20 de junio de 1992; La Ley N° 213/1993, «Que establece el Código del Trabajo»; La Ley «De Organización Administrativa y Financiera del Estado», del 22 de junio de 1909; La Ley N° 109/1991, «Que aprueba con modificaciones el Decreto-Ley N° 15, de fecha 8 de marzo de 1990, “Que establece las funciones y estructura orgánica del Ministerio de Hacienda”»; La Ley N° 4394/2011, «Que modifica y amplía la Ley N° 109/1991, “Que aprueba con modificaciones el Decreto-Ley N° 15, de fecha 8 de marzo de 1990, Que establece las funciones y estructura orgánica del Ministerio de Hacienda”»; La Ley N° 5115/2013, «Que crea el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social»; La Ley N° 2345/2003, «De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público» y sus decretos reglamentarios; La Ley N° 3542/2008, «Que modifica y amplía la Ley N° 2345/2003, “De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público”»; La Ley N° 4252/2010, «Que modifica los Artículos 3°, 9° y 10 de la Ley N° 2345/2003, “De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público”»; La Ley N° 1626/2000, «De la Función Pública»; La Ley N° 3989/2010, «Que modifica el Inciso f) del Artículo 16 y el Artículo 143 de la Ley N° 1626/2000, «De la Función Pública»; La Ley N° 3856/2009, «Que establece la acumulación del tiempo de servicio en las Cajas del Sistema de Jubilaciones y Pensiones paraguayo, y deroga el Artículo 107 de la Ley N° 1626/2000, «De la Función Pública»; El Decreto N° 4392/2010, «Por el cual se reglamenta la Ley 3856/2009»; La Resolución MH N° 158/14, «Por la cual se establecen los criterios técnicos para el financiamiento de los sectores deficitarios civiles, en el marco de lo establecido en el Artículo 1° de la Ley N° 4252/2010»; y CONSIDERANDO: Que el Artículo 238, Numeral 4) de la Constitución atribuye a quien ejerce la Presidencia de la República la facultad de vetar total o parcialmente las leyes sancionadas por el Congreso Nacional, formulando las observaciones u objeciones que estime convenientes. Que a criterio del Poder Ejecutivo existen fundamentos suficientes para la objeción total del Proyecto de Ley N° 5663/2016, de conformidad con las siguientes argumentaciones: Que se deben considerar los objetivos que persigue el Proyecto de Ley, en términos de reglas de protección de los trabajadores y la relación laboral de los funcionarios públicos se encuentra suficientemente regulados por leyes generales entre las cuales principalmente se cuentan la Ley N° 1626/2000, «De la Función Pública», y la Ley N° 213/1993, «Que establece el Código del Trabajo», sus modificaciones y normas complementarias y supletorias. Que el Artículo 1° de la Ley N° 1626/2000, «De la Función Pública», taxativamente establece: «Esta ley tiene por objeto regular la situación jurídica de los funcionarios y de los empleados públicos, el personal de confianza, el contratado y el auxiliar, que presten servicio en la Administración Central, en los entes descentralizados, los gobiernos departamentales y las municipalidades, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la banca pública y los demás organismos y entidades del Estado […] Entiéndese por Administración Central los organismos que componen el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, sus reparticiones y dependencias», por lo que se entiende que no existe vacío legal que deba ser regulado en lo que atañe a la situación jurídica de los funcionarios del Poder Legislativo.

Que comparando las disposiciones de la Ley N° 1626/2000 y del Proyecto de Ley «Del Funcionario Público del Poder Legislativo», se observa que este último busca darle un tratamiento diferente a los funcionarios públicos del Poder Legislativo. Sin embargo, no se verifican diferencias sustanciales en la modalidad de prestación de servicios de los funcionarios del Poder Legislativo que ameriten la vigencia de una ley especial, atendiendo a que las funciones que cumplen, en esencia, no son distintas a las de los demás servidores públicos del ámbito administrativo del Estado. Que al respecto el Artículo 1° de la Ley N° 977/1996, «Que aprueba la Convención Interamericana contra la Corrupción», se definió como «Funcionario público», «Oficial Gubernamental» o «Servidor público», cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos. En tanto que, en el Artículo 2° de la Ley N° 2535/2005, «Que aprueba la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción» define que por «funcionario público» se entenderá: «i) toda persona que ocupe un cargo legislativo, ejecutivo, administrativo o judicial de un Estado Parte, ya sea designado o elegido, permanente o temporal, remunerado u honorario, sea cual sea la antigüedad de esa persona en el cargo; ii) toda otra persona que desempeñe una función pública, incluso para un organismo público o una empresa pública, o que preste un servicio público, según se defina en el derecho interno del Estado Parte y se aplique en la esfera pertinente del ordenamiento jurídico de ese Estado Parte; iii) toda otra persona definida como «funcionario público» en el derecho interno de un Estado Parte». Que el Artículo 101 de la Constitución establece, en el párrafo segundo, que la ley reglamentará las distintas carreras en las cuales dichos funcionarios y empleados presten servicios, las que, sin perjuicio de otras, son la judicial, la docente, la diplomática y consular, la investigación científica y tecnológica, la de servicio civil, la militar y la policial. Tal como puede observarse resulta inadmisible jurídicamente que, dentro de la denominada Carrera del Servicio Civil regulada, desde el año 2000, por la Ley N° 1626, «De la Función Pública», se cuente con un régimen para el Poder Ejecutivo y otro distinto para el Poder Legislativo, esta situación atentaría contra el ordenamiento jurídico de la República en cuanto al sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control que debe existir entre los Poderes del Estado. Que la posibilidad de instituir un régimen de la función pública propio para los funcionarios administrativos del Congreso sería violatoria a nuestra Constitución. Al respecto, el Artículo 102 de la misma versa cuanto sigue: «Los funcionarios y los empleados públicos gozan de los derechos establecidos en esta Constitución en la sección de derechos laborales, en un régimen uniforme para las distintas carreras […]». Entendiendo al «régimen uniforme» como el que es igual, idéntico o equivalente para todos los funcionarios, mas no sería uniforme el régimen regulatorio de funcionarios públicos si es que regula de manera distinta a los funcionarios administrativos que prestan servicios en cada poder del Estado. Que el Artículo 1° del Proyecto de Ley contradice el Principio constitucional de igualdad. En efecto, la Ley N° 1626/2000, «De la Función Pública» rige para todos los funcionarios públicos, conforme con el principio de igualdad y equidad consagrado en la Constitución, y resulta que, con el Proyecto de Ley en estudio, se pretende otorgar una regulación diferenciada a los funcionarios del Poder Legislativo, con la introducción de algunos conceptos que generarían desigualdades entre los prestadores del servicio civil.

Que pueden mencionarse en este sentido las siguientes regulaciones diferenciadas que provocan desigualdades en la administración de las carreras de funcionarios administrativos y funcionarios del Poder Legislativo: Régimen de carrera, medios de promoción, sistema de estabilidad, régimen jubilatorio, delimitación de los cargos de confianza, cómputo de la antigüedad de servidores que ingresan a la carrera como nombrados, régimen de incompatibilidad del ejercicio de funciones legislativas con otras funciones administrativas o de blanco, entre los más destacables. Que sobre el punto del régimen de carrera y de promociones, el Proyecto de Ley N° 5663/2016 prevé, desde el Artículo 12 hasta el 21, que el ingreso a la carrera del servidor del Poder Legislativo pueda ser, no solamente por Concurso Público sino también por otros medios tales como exámenes, cuya formalidad no se halla debidamente delimitada, cuando la Ley N° 1626/2000, «De la Función Pública», establece que el ingreso a la carrera del servicio civil sea exclusivamente por concursos públicos de oposición y reglamenta el sistema de carrera administrativa, desde el Artículo 12 hasta el 23. Por otro lado, las promociones son un sistema de cambio de puestos de trabajo y de remuneración de los funcionarios de carrera administrativa a través de concursos internos, sin embargo, en el Proyecto de Ley N° 5663/2016, la regulación incorpora criterios como la antigüedad y un sistema de preferencia para los servidores contratados o nombrados de esa institución. Esto generará desigualdades respecto de otros funcionarios civiles y respecto de los derechos de los ciudadanos en general para acceder a cargos públicos. Por lo mencionado resulta que no amerita un régimen diferenciado. Que en cuanto al régimen de estabilidades de la Ley N° 1626/2000 previó, desde el Artículo 18 al 20, una serie de requisitos para el acceso al régimen de estabilidad provisoria y permanente y, exige como primera medida que el ingreso al cargo público de carrera haya sido válido, entiéndase por concurso público de oposición desde la vigencia de dicha ley y, posteriormente, para adquirir la estabilidad provisoria exige el transcurso de seis (6) meses en la cargo, y para la estabilidad definitiva además del ingreso válido y el transcurso de dos (2) años en cargos de carrera, que el servidor público haya aprobado por lo menos dos evaluaciones de desempeño. Por su parte, esto también es alterado por el citado Proyecto de Ley, que regula la cuestión en el Artículo 9, ya que no prevé las evaluaciones del desempeño como condicionantes para la adquisición de los derechos a estabilidad definitiva, sino solo valora para el efecto la permanencia en el cargo, lo que también resulta una evidente desigualdad. Que el régimen jubilatorio y de seguridad social de los funcionarios administrativos está regulado en la Ley N° 1626/2000, en los Artículos 103 a 106 y otras normas que afectan el funcionamiento y la sostenibilidad del régimen de jubilaciones administrado principalmente por el Ministerio de Hacienda. Sin embargo, en el Proyecto de Ley, en los Artículos 43 a 53 se ha previsto un nuevo sistema de jubilaciones para los funcionarios del Poder Legislativo, en el cual se han alterado las tablas de equivalencia previstas para el sistema de sostenibilidad de la Caja Fiscal del Ministerio de Hacienda y, además, se ha establecido el carácter hereditario de los derechos a jubilación, pensión y al retiro de aportes jubilatorios por familiares de los funcionarios legislativos fallecidos. Estas desigualdades afectan a todo el sector público.

Que sobre la delimitación de los cargos de confianza, el Proyecto de Ley N° 5663, en el Artículo 5°, ha omitido varios puestos de trabajo que, según el Artículo 8° la Ley N° 1626, debieran ser considerados como tales. Además, crea otros cargos de confianza para el gabinete de cada legislador, sin establecer límites claros sobre la cantidad y forma de desvinculación. Por lo tanto, esta normativa adoptada en el Proyecto de Ley N° 5663 genera inequidad en el tratamiento de los funcionarios que ocupan cargos de confianza en diversas instituciones del Estado y, altera el precepto constitucional de igualdad, al promover que personas que ocupan cargos de similar nivel de responsabilidad tengan que tener remuneraciones distintas, además evita que puedan liberarse categorías de los más altos niveles de conducción de la institución cuando se produzcan cambios en los que ejercen esas funciones y, finalmente, limita las facultades discrecionales de las autoridades políticas para poder administrar la institución y designar a las personas de su confianza en las Direcciones Generales. Que el Artículo 61 del Proyecto de Ley 5663 viabiliza que los servidores que tuvieran vinculación como contratados y luego fueran nombrados en cargos permanentes pudieran obtener el reconocimiento de su antigüedad como contratados a los efectos de derechos vinculados a la carrera del funcionario nombrado del poder legislativo. Esto es violatorio del régimen de cualquier carrera, cuyo inicio indefectiblemente tiene que darse por un acto administrativo válido, emanado de autoridad competente, de nombramiento. En ningún sistema se pueden acumular derechos dentro de ese régimen de carrera por trabajos realizados bajo el régimen del contrato ya que, la vinculación temporal tiene otra forma de ingreso y es meramente transitoria, sin embargo, en el ámbito de la carrera surgiría inequidad respecto de otros funcionarios del poder legislativo y de otras instituciones si le reconocieran derechos respecto de una carrera a la cual como contratado aún no pertenecía el servidor público. Que el régimen constitucional de incompatibilidades para el ejercicio de cargos públicos se halla alterado por el Artículo 35 del Proyecto de Ley N° 5663, ya que establece que los funcionarios del Poder Legislativo pueden percibir doble remuneración, no solamente para el ejercicio de la docencia, lo que se halla contemplado en la Constitución, Articulo 105, y en la Ley 700/1996 reglamentaria de dicha norma constitucional, sino que también para el ejercicio de funciones de personal de blanco. Esto es inconstitucional, ya que la compatibilidad de funciones administrativas, castrenses, policiales, del servicio exterior y de otras carreras que pudieran crearse, con funciones de personal de blanco o de otra índole son inconstitucionales salvo para el ejercicio de la docencia. El Artículo 35 del Proyecto de Ley N° 5663 alteraría, no solamente un precepto constitucional de prohibición de doble remuneración e incompatibilidad, sino que también provocaría inequidades en el tratamiento de los servidores públicos de otras carreras. Que además de las mencionadas consideraciones genéricas se aprecia también que el presente Proyecto de Ley, en la mayoría de sus artículos, transcribe disposiciones de la Ley N° 1626/2000, «De la Función Pública», lo cual pone de manifiesto que no existen fundamentos suficientes que ameriten una ley especial para el sector proponente de la ley. Y aquellos artículos que no constituyen transcripción de la Ley N° 1626/2000, otorgan derechos y beneficios a los funcionarios del Poder Legislativo en menoscabo de los demás funcionarios de otros Poderes del Estado, los cuales por imperio de la norma constitucional son iguales en dignidad y derecho.

Que de hecho el ingreso, la permanencia, el sistema de promociones y salida de la función pública, en sus diferentes etapas y procesos, se encuentran regulados por la Ley N° 1626/2000, «De la Función Pública», y cuya autoridad de aplicación es la Secretaría de la Función Pública. Que desde el punto de vista estrictamente técnico no se justifica contar con instrumentos diversos de la Carrera del Servicio Civil, tales como: los Clasificadores de Unidades Organizativas (CUO) vinculadas a estructuras orgánicas institucionales, los Clasificadores de Puestos de Trabajo (CPT) que contienen los perfiles de los cargos y sistemas de clasificación de Cargos Administrativos así como el Clasificador de Categorías Escalafonarias (CCE) – escalafón salarial, para cada Poder del Estado. Si así fuese estaríamos generando un caos administrativo de dimensiones incuantificables, incluyendo inequidades y privilegios salariales entre servidores públicos asignados a diferentes instituciones públicas. Solo sería admisible contar con un único escalafón administrativo para todos aquellos funcionarios que cumplen iguales tareas en diferentes Organismos y Entidades del Estado (OEE) y que, por ende, pertenecen a la misma carrera (Administrativa o Del Servicio Civil). Que el Artículo 13 del Proyecto de Ley contempla, en su parte pertinente, que, para la cobertura de cargos vacantes intermedios, tendrán preferencia los funcionarios permanentes de la Institución que llenen los requisitos del cargo. Dicha preferencia o privilegio atenta contra el principio de igualdad que es uno los principios rectores aplicados en los procedimientos de selección para el ingreso, promoción y contratación en la función pública establecido en la Ley 1626/2000, en lo que respecta a la posibilidad de que todos los ciudadanos tengan acceso a cargos o puestos de trabajo públicos no electivos, sin discriminación. Que el Artículo 17 del Proyecto de Ley crea la «Junta de Calificaciones», con lo cual se busca otorgar a un órgano interno del Congreso Nacional la facultad de organizar los escalafones. Operativamente dicha Junta de Calificaciones que descansa en la Mesa Directiva de las Cámaras, funcionaría solo con los Directores Generales por las responsabilidades mayores que tienen los legisladores, desnaturalizando a la figura técnica de una Comisión de Selección o de Evaluación. Al respecto se considera prudente que esta atribución esté reservada a otro organismo del Estado, como la Secretaría de la Función Pública, por las funciones inherentes a su responsabilidad, así como por razones de transparencia e imparcialidad. Que no se considera pertinente que la facultad de determinar el escalafón pertenezca a la máxima autoridad de cada Cámara, como se establece en el Proyecto de Ley, así como la competencia que otorga a las Cámaras del Congreso de crear cargos por Resoluciones, cuando que la Ley de la Función Pública en el Artículo 30 prevé que los Cargos deben ser creados por Ley. Asimismo, no se establecen criterios técnicos que orientarán la creación de los puestos y perfiles. Que el Artículo 35 del Proyecto de Ley establece que ningún funcionario público del Poder Legislativo puede percibir dos o más remuneraciones de Organismos o Entidades del Estado, salvo la que provenga del ejercicio de la docencia a tiempo parcial o personal de blanco. Este artículo contraría el Artículo 105 de la Constitución, el cual establece como única excepción a la prohibición de doble remuneración el ejercicio de la docencia.

Que las Leyes Anuales del Presupuesto General de Nación (PGN) establecen los recursos financieros públicos para financiar las remuneraciones de todos los funcionarios permanentes, contratados y del personal de servicios y auxiliar de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, sin distinción alguna. Además, se debe considerar que el PGN establece los recursos financieros públicos necesarios para financiar los bienes y servicios para que los citados funcionarios públicos realicen su labor correspondiente. Que en el Capítulo Noveno del Proyecto de Ley se establece un régimen especial de Seguridad Social para los funcionarios del Poder Legislativo. Al respecto debe existir un régimen homogéneo de jubilaciones y prestaciones para los funcionarios públicos, por cuanto en el Artículo 103 de la Constitución, se establece que, dentro del Sistema Nacional de Seguridad Social, la Ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y los empleados públicos, afirma que participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. En este sentido, los funcionarios del Poder Legislativo deben estar regidos por las normas que regulan las jubilaciones y pensiones del programa denominado Administración Central de la Caja Fiscal, regulado por la Ley N° 2345/2003 vigente. Que de acuerdo con lo dispuesto por la Ley N° 109/1991, modificada por la Ley 4394/2011, se otorga a la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda, la competencia en el diseño y aplicación de normas adecuadas para el sistema de jubilaciones y pensiones del personal de la Administración Central, de la cual forman parte los funcionarios del Poder Legislativo. Que el régimen de Administración Central de la Caja Fiscal, está regulado por la Ley N° 2345/2003 y sus modificaciones, y en este sentido, este Proyecto de Ley introduce condiciones más ventajosas a las que se establecen para los demás aportantes de dicho régimen respecto a la devolución de aportes, y crea una Junta Médica paralela a la que ya está constituida para la concesión de pensiones de invalidez. A todo lo cual se suma, la inclusión de una referencia a haberes de retiro solamente aplicada en la Ley 2345/2003 para los militares y policías y la afectación en términos financieros y del principio de igualdad de trato dentro de un mismo régimen de la Caja Fiscal, al establecer un reconocimiento de servicios anteriores con reglas diferentes a las que rigen para los demás aportantes. Que con los cambios en las reglas para jubilaciones y pensiones propuestos por el Proyecto de Ley que claramente otorgan más beneficios a un sector en particular, se profundizarán las inequidades dentro de la Caja Fiscal, además de incorporar mayor presión sobre la situación financiera de la misma, lo que ocasionaría graves perjuicios a todos los beneficiarios del sistema. Que por principio técnico y de buenas prácticas que rigen a la materia, las leyes relativas al régimen de jubilaciones y pensiones y, en general, las relacionadas a la seguridad social no deberían estar incluidas en un único cuerpo legal conjuntamente con una norma de carácter administrativo. Que la Carrera del Servicio Civil debe ser respetada y aplicada en todas las instituciones que tengan funcionarios administrativos o de otra índole que no tenga una ley de creación de una carrera especial, por lo que se podría afirmar que la Carrera del Servicio Civil es la carrera madre, y las carreras que lo ameriten serán creadas por ley para abstraer a sus funcionarios (como los docentes, personal de las fuerzas armadas en actividad, etc.) de las reglas generales de carrera del servicio civil, siempre que la naturaleza especial de sus funciones así lo amerite.

Que en consecuencia, al Poder Ejecutivo no le resta otra opción que objetar totalmente el Proyecto de Ley N° 5663/2016, «Del Funcionario Público del Poder Legislativo», por los argumentos esgrimidos en el Considerando del presente Decreto. POR TANTO, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY DECRETA:

Art. 1°.- Objétase totalmente el Proyecto de Ley N° 5663/2016, «Del Funcionario Público del Poder Legislativo», sancionado el Honorable Congreso Nacional el 24 de agosto de 2016, por los argumentos expuestos en el Considerando de este Decreto.

Art. 2°.- Devuélvese al Honorable Congreso Nacional el Proyecto de Ley N° 5663/2016, «Del Funcionario Público del Poder Legislativo», objetado totalmente, a los efectos previstos en el Artículo 209 y concordantes de la Constitución.

Art. 3°.- El presente Decreto será refrendado por el Ministro de Trabajo Empleo y Seguridad Social.

Art. 4°.- Comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Oficial.