PREVENCION S.R.L. c. Res. N° 1981/10 del 26/nov/10 dict. por la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas. (Ac. y Sent. N° 463)

Bien, el meollo de la cuestión se circunscribe a determinar si la sanción impuesta a la firma PREVENCION S.R.L. por parte de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas se ajusta en primer lugar a la conducta desarrollada por dicha firma en el marco de la contratación, por vía de la Excepción, por parte del Rectorado de la Universidad Nacional de Asunción, para la prestación de servicios de seguridad, vigilancia y control del Campus de San Lorenzo; y en segundo a la legislación vigente aplicable al caso.

Que, analizando las constancias de autos, tanto los antecedentes administrativos agregados por cuerda separada a estos autos, como las actuaciones en sede jurisdiccional, llego a la conclusión que le asiste razón al apelante por las razones que se pasan a fundamentar.

Que, se constata que el sumario instruido a la firma Prevención S.R.L., en base al Informe de la Dirección de Verificación de Contratos N° 22/10, fue sustanciado de acuerdo a las previsiones legales establecidas en la Ley N° 2051/03 de Contrataciones Públicas, la Ley N° 3499/07 Que crea la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, el Decreto Reglamentario N° 21.909/03. Es decir, la empresa sumariada tuvo pleno conocimiento en tiempo y forma de la instrucción del sumario, tuvo oportunidad de ejercer su derecho a la defensa en dicho trámite sumarial, y pudo exponer en el las cuestiones que hacían a su derecho. Ahora bien, como acertadamente lo sostiene la parte apelante, el hecho de que el Juez sumariante no se haya hecho eco de las quejas de la empresa sumariada no significa que las haya pasado por alto, simplemente las pruebas aportadas al sumario formaron en él una opinión, un juicio diferente a lo expuesto por la firma en su defensa. Tal es así que quedo perfectamente probado que cuatro de los guardias que la firma Prevención S.R.L. tenía empleados, y que figuraban en la nómina de guardias que prestaban servicios en el marco del contrato firmado con el Rectorado de la Universidad Nacional de Asunción, no se encontraban asegurados por dicha firma sino por otra diferente. Y la justificación de la empresa para este hecho no llena los requisitos de veracidad.

Que, además quedo probado fehacientemente, no solo en el sumario instruido a la firma Prevención S.R.L. sino también con la verificación in situ por parte de la Sección Inspección y Verificación de Empresas de la Dirección de Aporte Obrero Patronal del Instituto de Previsión Social, que dicha empresa se hallaba en mora con el IPS por el aporte obrero patronal y, para complicar su situación, no había inscripto en el sistema de seguridad social a varios de sus trabajadores, contraviniendo con ello expresas prescripciones de la Ley 2051/03. La firma Prevención S.R.L. no ha podido fundamentar el porqué de estas irregularidades, en forma concreta, concisa y creíble.

Que, también quedo hartamente probado en el transcurso del sumario administrativo, a pesar de las rebuscadas explicaciones de la firma Prevención S.R.L., que la póliza de cumplimiento de contrato en primer lugar fue emitida casi dos meses después de la firma del contrato (cuando debió haber sido dentro de los primeros 10 días posteriores a la firma del contrato) y en segundo, la citada póliza de cumplimiento tenía una validez menor (30 días) a la que establecía el contrato (90 días). Una vez más la firma Prevención S.R.L. incumplía expresas previsiones no solo del contrato celebrado con la Universidad Nacional de Asunción, sino de la propia Ley que rige la materia, sin dar más explicación que flacas excusas.

Que, además de los graves hechos fehacientemente comprobados arriba mencionados, también se probaron en el sumario otras contravenciones al contrato que la firma Prevención S.R.L. debía cumplir, como por ejemplo la falta de uniforme de los empleados al momento de desarrollar sus actividades (la firma argumento el calor, sin embargo no existe excusa valedera para incumplir un contrato) y la falta de portanombre (también especificado como condición en el contrato).

Que, por otro lado, así como se detectaron irregularidades en el cumplimiento del contrato por parte de la firma Prevención S.R.L., también se desestimaron durante el sumario administrativo instruido a la misma otros hechos que no pudieron ser probados o que fueron convenientemente explicados y probados por la citada empresa; como por ejemplo la discordancia entre la fecha de vigencia del contrato y la fecha de la firma del mismo; la equivocación en el número de cédula de identidad de cuatro empleados; la motocicleta que no contaba con las especificaciones referidas en el contrato. Esto demuestra que el Juez sumariante fue objetivo en sus apreciaciones, al desestimar los hechos que la sumariada pudo justificar adecuadamente.

Que, basado en el análisis precedente, no hallo la nulidad insalvable a la que se refiere el Tribunal de Cuentas que atendió el caso, lo que si es palpable es que la firma Prevención S.R.L. incumplió varias disposiciones expresas del contrato celebrado con la Universidad Nacional de Asunción, al que estaba obligada. Tampoco se puede constatar que se haya transgredido el derecho a la defensa de la empresa actora en el sumario instruídole por las infracciones cometidas. A Prevención S.R.L. se le dio e en el marco de dicho sumario todas las posibilidades para que ejerza su defensa y así lo hizo, de acuerdo a las constancias de autos. Con respecto a la impugnación que ensayara la firma contra el Informe de la Dirección de Verificación de Contratos N° 22/10, labrado en ocasión del control realizado por dicha dirección, tanto al cumulo documental inherente al contrato como al trabajo realizado in situ por la firma demandante (Rectorado y Campus de la Universidad Nacional de Asunción), suscribo lo sostenido por la apelante, cuando dice que un informe elaborado en base a una denuncia, de las condiciones de cumplimiento de un contrato, no representa una decisión ni mucho menos un acto que pueda ser impugnado, es simplemente eso, una comunicación por medio de la cual funcionarios designados para el efecto plasman en papel lo que consiguieron ver al momento de interiorizarse de la situación y lo elevan al superior para este decida qué rumbo dar al proceso. Resulta más que obvio y claro que este informe no puede agraviar a la empresa en cuestión hasta tanto se convierta en algo coercitivo para la misma. Y para que ello ocurra debe mediar primeramente un sumario administrativo en el cual se dilucidan las cuestiones insertas en el informe. Para estas alturas la empresa ya cuenta con el espacio procesal pertinente para ejercer su defensa. Y fue exactamente eso lo que ocurrió en el caso puesto a consideración. Entonces, la DNCP no se encontraba obligada a responder a la impugnación realizada por la firma Prevención S.R.L. contra el Informe de Verificación N° 22/10 y mucho menos esa falta de respuesta puede tornar nulo un sumario administrativo en el cual se respetaron todas las garantías procesales.

Que, en base al análisis precedente, corresponde revocar el Ac. y Sent. N° 784 de fecha 20 de agosto de 2012, dictado por el Tribunal de Cuentas Primera Sala, y en consecuencia, confirmar la Res. DNCP N° 1981/10 de fecha 16 de noviembre de 2010, dictada por la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas. En cuanto a las costas, las mismas deben ser impuestas a la perdidosa (art. 203 inc. b) del CPC). Es mi voto.

El Dr. Blanco manifestó: Que concuerda y se adhiere al voto del Excelentísimo Ministro preopinante Dr. Benítez Riera. No obstante, observo la necesidad de enfatizar la distinción entre Hecho Administrativo y Acto Administrativo, a la luz de la doctrina, a fin de no dejar lugar a equívocos en lo que respecta a este caso concreto.

En efecto, con relación al Hecho Administrativo, el distinguido autor Roberto Dromi en su obra “Derecho Administrativo” (12ª Edición, Editorial Ciudad de Buenos Aires 2009, p. 413-414) remarca cuanto sigue: “[El hecho administrativo] se diferencia del acto administrativo puesto que es un acontecer que importa un hacer material, una operación técnica o una actuación física de un ente público en ejercicio de la función administrativa, mientras que el acto administrativo es siempre una declaración intelectual de voluntad, de decisión, de cognición o de opinión, que también produce efectos jurídicos. El hecho no es una exteriorización intelectual sino material... El hecho administrativo no impone deberes a los administrados. Sus efectos jurídicos se reducen a imponer responsabilidad administrativa si se ha ocasionado un daño... Los actos administrativos viciados reciben como primera sanción la nulidad o anulación, además de la posible consecuencia de responsabilidad, mientras que los hechos [administrativos] son imposibles de anular...”.

En conclusión, por lo antecedentemente expuesto, voto en el sentido de hacer lugar al Recurso de Apelación interpuesto por los representantes de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas y revocar el Ac. y Sent. N° 784 de fecha 20 de agosto de 2012 dictado por el Tribunal de Cuentas en estos autos. Con relación a las costas, me adhiero al voto del distinguido Ministro preopinante, por los mismos fundamentos. Es mi voto.

La Dra. Pucheta de Correa manifestó: Compartir y adherirse a los votos que anteceden por los mismos fundamentos.

Por los méritos del Acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal. Resuelve: Hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por los Abogs. M. C. T. y J. P. R., en representación de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, y en consecuencia; Revocar el Ac. y Sent. N° 784 de fecha 20 de agosto de 2012, dictado por el Tribunal de Cuentas Primera Sala, de conformidad con lo expuesto en el exordio de la presente Resolución y, en consecuencia, Confirmar la Res. DNCP N° 1981/10 de fecha 16 de noviembre de 2010, dictada por la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas. Imponer las costas a la perdidosa. Anotar y notificar.- Luis María Benítez Riera.- Sindulfo Blanco.- Alicia Pucheta de Correa.- Sec.: Norma Dominguez V.-