Acción de Inconstitucionalidad en el juicio: Abialor Paraguay Sociedad Anónima c. La Ley N° 4895 de fecha 9 de abril de 2013 que declara de interés social y expropia a favor del Estado Paraguayo - Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT). (Ac. y Sent. N° 1145)

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Art. 2.- P rocé dase a indemnizar a la/s persona/s que legítimamente acrediten la calidad de propietario/s del inmueble expropiado, conforme con lo dispuesto por la Constitución Nacional y las Leyes. El Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT) y los propietarios acordarán en un plazo no mayor a noventa días el precio de la Finca expropiada. En caso de no haber acuerdo en el citado plazo, las partes recurrirán al Juzgado de Primera Instancia que corresponda, a los efectos de la determinación judicial del precio. Art. 3.- El Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), será la encargada de los trámites de loteamiento, administración, venta y trasferencia del inmueble expropiado, para asiento de las instituciones públicas, construcción de viviendas de las familias del asentamiento “Pro Tierra de Puerto Guaraní” y los ocupantes asentados en el inmueble a ser expropiado y que se dedican a la producción ganadera. Art. 4.- La transferencia de los Lotes a los ocupantes particulares se realizará de comprobarse fehacientemente que los mismos y sus cónyuges no poseen otros inmuebles en el territorio de la República, a través de certificados de no poseer bienes inmuebles. En caso que los Certificados emitan informes negativos, la transferencia se realizará previa Declaración Jurada, de no poseer inmuebles, la que será firmada por el beneficiario. Art. 5.- El Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), habilitará un campo comunal dentro de la Finca expropiada para ser usufructuada por los pobladores de la Colonia Puerto Guaraní, el cual deberá abarcar una zona que sea la más apta para pastoreo de animales, en los términos que la legislación nacional establece para los campos comunales. Art. 6.- Las instalaciones de la extaninera serán utilizadas para actividades culturales y artísticas para la Colonia de Puerto Guaraní. Art. 7.- Comuníquese al Poder Ejecutivo”.

2.- Como fundamento de esta acción de inconstitucionalidad el accionante aduce que la Ley impugnada viola el legítimo derecho de la propiedad privada establecida en el art. 109 de la CN, disponiendo que la expropiación solo puede darse por utilidad definida en la ley. Manifiesta que el Congreso Nacional al sancionar la Ley de expropiación, no consideró los tres elementos que deben darse a ese efecto: la causa de utilidad pública, el interés social y los fundamentos que deben estar expresados en la Ley.

3.- En mi opinión, la acción de inconstitucionalidad promovida debe ser analizada y para ello se debe tener muy presente lo establecido en la Constitución Nacional, específicamente, lo consagrado en los arts. 1 y 109 de la misma por su estrecha vinculación al fondo del asunto, siendo éstos los principios superiores y rectores de la cuestión a ser dilucidada.

3.1) El art. 1 de la CN establece: “De la forma del Estado y de Gobierno. La República del Paraguay es para siempre libre e independiente. Se constituye en Estado social de derecho, unitario, indivisible, y descentralizado en la forma que establecen esta Constitución y las leyes. La República del Paraguay adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana”.

3.2) El art. 109 de la CN establece: “De la propiedad privada. Se garantiza la propiedad privada, cuyo contenido y límites serán establecidos por la Ley, atendiendo a su función económica y social, a fin de hacerla accesible para todos. La propiedad privada es inviolable. Nadie puede ser privado de su propiedad sino en virtud de sentencia judicial, pero se admite la expropiación por causa de utilidad pública o de interés social, que será determinada en cada caso por Ley. Esta garantizará el previo pago de una justa indemnización, establecida convencionalmente o por sentencia judicial, salvo los latifundios improductivos destinados a la reforma agraria, conforme con el procedimiento para las expropiaciones a establecerse por Ley”.

4.- El presente análisis de constitucionalidad, tiene su fundamento en las exigencias consagradas por la misma Carta Magna al regular, en forma superior y vinculante de que el Paraguay se constituye en Estado Social de Derecho, se reconoce la propiedad privada y las condiciones que debe reunir la figura de la expropiación. Concretamente, corresponde determinar si la Ley impugnada se encuentra o no ajustada a lo que impone la Constitución Nacional y las leyes, como exigencia universal de un Estado de Derecho que pretende ofrecer y garantizar seguridad jurídica a sus ciudadanos.

5.- Queda bien en claro, pues, que la “causa de interés social”, debe ser determinada por las Cámaras del Congreso que son las encargadas de dictar la Ley de expropiación. Corresponde a este órgano decidir si existe o no “causa de interés social” que justifique proceder a la adopción de una medida que limita el derecho de propiedad, tan celosamente resguardado por la Constitución. La decisión que adopte el Congreso se deberá basar en hechos concretos que generen esa “causa de interés social” de que habla la Ley Suprema, y que lleven a los legisladores al convencimiento de que debe proceder la expropiación.

6.- La actuación de los congresistas debe estar orientada por la necesidad de dar satisfacción a un “interés social” determinado, y con este fin se dictará la respectiva Ley de expropiación. Es decir, el Congreso, como órgano encargado de dictar leyes, tiene la atribución de apreciar si en una situación dada, la “causa de interés social” realmente existe y es de tal envergadura que justifique la adopción de la medida “excepcional” establecida en la Constitución Nacional.

7.- En el caso sometido a estudio, encuentro ab initio, graves desprolijidades legislativas conforme al texto constitucional y a los principios consagrados en la misma. En efecto, la Ley impugnada declara de utilidad pública una fracción de inmueble perteneciente a la firma Abialor Paraguay Sociedad Anónima a favor del Estado Paraguayo - Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT) para fines de la Reforma Agraria.

7.1) En primer término, la Ley en cuestión no cumple con los requisitos para la expropiación por causa de utilidad pública establecidos en la Constitución Nacional pues es sabido que cada caso está condicionado al cumplimiento de las exigencias puntuales, así, la expropiación por motivo de utilidad pública o de interés social debe estar fundamentada en la misma Ley, es decir, deben haber argumentos fácticos, técnicos y jurídicos válidos que sustenten la medida excepcional de expropiación, celosamente resguardado por nuestra Carta Magna.

7.2) En segundo término, la expropiación por motivo de utilidad pública o de interés social está vinculada a la determinación expresa en cada caso y está garantizado el pago previo de una justa indemnización, establecida convencionalmente o por sentencia judicial, los cuales no fueron cumplidos en la cuestionada ley, pues en este caso no se expresan la existencia de otros trámites previos que demuestren y apoyen la existencia de algún otro mecanismo de pago previo de una justa indemnización que presuponen la expropiación por utilidad pública.

7.3) Podemos notar que la Ley hoy impugnada está en total contradicción con los principios constitucionales, menoscabando la inviolabilidad de la propiedad privada, garantizada por nuestra Constitución en su art. 109 y la consagración del Estado Social de Derecho (art. 1 CN).

8.- En conclusión, en base a los fundamentos arriba expuestos, considero que la acción de inconstitucionalidad intentada contra la Ley N° 4895 de fecha 9 de abril de 2013 “Que declara de interés social y expropia a favor del Estado Paraguayo - Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), un inmueble individualizado como parte de la Finca N° 17.491, Padrón N° 1671 y sus desprendimientos, del Distrito del Chaco, Departamento Alto Paraguay”, debe prosperar; en este sentido corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida, declarando inaplicable la Ley N° 4895/13. Es mi voto.

La Dra. Bareiro de Módica manifestó: El Abog. S. R. A., en nombre y representación de la firma Abialor Paraguay S.A., según testimonio de Poder General que acompaña, se presenta a promover acción de inconstitucionalidad contra la Ley N° 4895 de fecha 9 de abril de 2013 por violación del art. 109 de la CN.

La mencionada Ley declara de interés social y expropia a favor del Estado Paraguayo- Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), un inmueble individualizado como parte de la Finca N° 117.491, Padrón N° 1671 y sus desprendimientos, del Distrito del Chaco, Departamento de Alto Paraguay. En su art. 2 establece que el INDERT indemnizará a las personas que legítimamente acrediten la calidad de propietario/s del inmueble expropiado y que las partes tienen derecho a recurrir al Juzgado en lo Civil y Comercial en caso de desacuerdo en la fijación del precio.

El accionante sostiene que la Ley impugnada no define el interés social en virtud del cual se procedió a la expropiación ni garantiza el previo pago del precio en concepto de indemnización. Señala asimismo, que la Ley ha sido sancionada sin que su parte haya tenido participación en el proceso de formación de la misma. Por último, alega la existencia de una serie de irregularidades cometidas a lo largo del procedimiento administrativo.

En atención al caso planteado, cabe traer a colación en primer lugar el art. 94 de la Ley N° 1863/02 “Estatuto Agrario” que establece: “Declárense de interés social y sujetos a expropiación los inmuebles rurales de dominio privado siguientes:

a) los inmuebles que no están racionalmente utilizados, que sean aptos para la formación de colonias agropecuarias y se encuentren localizados en zonas con problemas de índole social:

b) los que sirven de asiento a poblaciones estables, con arraigo consolidado por más de diez años, bajo términos y requisitos de la Ley N° 622/60 De Colonizaciones y Urbanizaciones de Hecho; y,

c) los inmuebles afectados por la Ley N° 662/60, De Parcelación Proporcional de Propiedades Mayores, conforme al procedimiento indicado en la misma.

En los casos comprendidos en los inc. “b” y “c”, no habrá lugar a expropiación, si el propietario manifiesta su voluntad de proceder a la colonización privada o, en su caso, a otorgarles en propiedad las áreas ocupadas en un plazo no mayor a noventa días. A tal efecto se dará intervención al Organismo de Aplicación, quien tendrá la responsabilidad de que la ubicación o reubicación se haga de tal forma que en lo posible no perjudique al propietario ni al uso que éste realice en el inmueble”.

Por su parte, el art. 95 de dicha Ley dispone: “La evaluación de los hechos y circunstancias que fundamenten las leyes de expropiación, se sustentará en los estudios, comprobaciones y recomendaciones previos realizados y formulados por el Organismo de Aplicación.

En caso de proyectos de expropiación que partan de iniciativas parlamentarias se estará a lo dispuesto en el art. 74 de la presente Ley”.

El art. 109 de la CN, segundo párrafo, asegura al expropiado “previo pago”, por lo que es lo mismo la justa reparación por causa de la amputación de la riqueza privada, que en el caso de autos, no se cumple. En efecto, ese justo precio, dice la Constitución debe ser previo, y lo “previo” implica, que la norma de referencia debió necesaria e ineludiblemente establecer el costo por hectáreas o por el total del bien expropiado. Este detalle resulta ineludible, al menos si el país se precia de brindar seguridad jurídica, de tal suerte que si el afectado concordara con el mismo, se evitaran inútiles dilaciones administrativas y costas procesales, por causa de interminables juicios, porque ese monto inicial puede significar su aceptación lisa y llana, o por el contrario, avenimiento parcial y discusión eventual, en sede judicial sobre solamente diferencias pretendidas. La experiencia cotidiana nos muestra que por causa del incumplimiento del requisito del “justo precio previo”, fijado en la Ley, el Estado Paraguayo ha tenido que soportar costas procesales enormes, por el hecho de conducir, la omisión apuntada, a la inexorable obligación de demandar sobre la totalidad y no sobre una parte que hace a la diferencia reclamada.

La Ley cuestionada por esta vía, recurre a una fórmula engañosa consistente en remitirse a las regulaciones contempladas en el Estatuto Agrario vigente, Ley 1863/02, la que a su vez, supedita ese valor arbitrario a lo que resulte de la buena o mala voluntad desde el Legislativo y Ejecutivo Nacional, consistente en la promesa de cumplimiento sine die, de que alguna vez se lo incluirá en el Presupuesto General de la Nación. Todo esto no es sino la patente demostración de que el concepto “riesgo país” no es el más recomendable para la comunidad internacional.

Por otro lado, la Ley N° 4895/13 no cumple con los requisitos para la expropiación por causa de utilidad pública establecidos en la Constitución. La expropiación por motivo de Utilidad Pública o de Interés Social debe estar fundamentada en la misma Ley, es decir, deben haber argumentos fácticos, técnicos y jurídicos válidos que sustenten la medida excepcional de expropiación, celosamente resguardado por nuestra Constitución. En efecto, de la lectura de la nota presentada por el Diputado Nacional Gilberto Chamorro donde somete a consideración de la Cámara de Diputados el proyecto de ley hoy impugnado no se observa concretamente cuál es el supuesto interés social que se pretende proteger, sino más bien se denota su descontento con la existencia de propiedades pertenecientes a empresas privadas de origen extranjero, no siendo ello suficiente motivo para justificar una expropiación considerando el carácter sagrado de la propiedad privada consagrada por nuestra Ley Fundamental.

En conclusión, la Ley impugnada está en total contradicción con los principios constitucionales, menoscabando la inviolabilidad de la propiedad privada, garantizada por nuestra Constitución en su art. 109 y la consagración del Estado Social de Derecho (art. 1) por lo que debe ser admitida y declarada su inaplicabilidad en relación con la firma accionante. Es mi voto.

El Dr. Blanco manifestó: Adhiere al voto del Ministro preopinante, Dr. Núñez Rodríguez, por los mismos fundamentos.

Por los méritos del Acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad de la Ley N° 4895 de fecha 9 de abril de 2013 “Que declara de interés social y expropia a favor del Estado Paraguayo - Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), un inmueble individualizado como parte de la Finca N° 17.491, Padrón N° 1671 y sus desprendimientos, del Distrito del Chaco, Departamento Alto Paraguay”, en relación a la firma Abialor Paraguay S.A. Anotar, registrar y notificar.- Víctor M. Núñez Rodríguez.-Gladys Bareiro de Módica.-Sindulfo Blanco.- Sec.: Arnaldo Levera.-