Corte Suprema de Justicia del Paraguay, Sala Constitucional2005-05-30PY/JUR/269/2005
Carátula
Asunción, mayo 30 de 2005.
¿Es precedente la acción de inconstitucionalidad deducida?
Opinión
Altamirano
4- Determinada la imposibilidad de un estudio de fondo de la acción intentada en el presente caso, considero sin embargo, oportuno expresar algunas observaciones técnicas, que nos llevan en definitiva a comprender el alcance y el sentido de la existencia de las "Áreas Silvestres Protegidas" como núcleos de diversidad biológica, sopensando por debajo de éstas, al principio contenido en la figura de la "propiedad privada" como tal. Esta afirmación la considero importante compartir en virtud a lo dispuesto en el art. 7 y el art. 38 de la Constitución Nacional, haciéndome eco de cuanto sigue: "Áreas Silvestre Protegidas, Conservación de la Naturaleza y Desarrollo: El principio de las Áreas Silvestres Protegidas (ASP) es el de preservar superficies representativas de ecosistemas naturales con su flora, fauna y el ambiente físico en el que se desenvuelven; en otros casos se pretende proteger ciertos procesos ecológicos y recursos que sirven de manera directa a las comunidades humanas, como por ejemplo el abastecimiento de agua potable, de animales y plantas silvestres, la protección de suelos, entre otros. No existe una superficie mínima, optima o representativa, de áreas protegidas para una región o ecosistema en particular, aunque se menciona que cada país debería proteger como mínimo un 14% de su territorio. El Paraguay cuenta con sólo el 5.5% de su superficie bajo alguna propuesta de conservación, por lo tanto no se justifica de ninguna manera la reducción de las ASP existentes. La importancia que se pretende atribuir a las ASP es la de actuar como reservorios de diversidad biológica, muchas veces para un utilización futura de la misma como fuente de recursos genéticos para la alimentación, la medicina, etc. Pero en ese contexto, se ha comprobado que las poblaciones animales y vegetales sufren una grave declinación genética cuando se reducen o se fragmentan sus áreas naturales de distribución y que los sistemas considerados hasta hoy para garantizar el flujo genético de las poblaciones, entre ellos los corredores biológicos, no presentan los resultados esperados. Por otro lado, debe destacarse de que los ecosistema naturales ha permitido desde hace tiempo y permiten en la actualidad, el desarrollo de comunidades humanas que ellos dependen y que en el transcurso de su historia han sabido protegerlos e incluso enriquecerlos, éstas son las comunidades indígenas o pueblos originarios, cuyos derechos consuetudinarios son desconocidos y destruidos por la sociedad dominante. La legislación paraguaya presenta varias categorías de ASP. Estas categorías hacen referencia a la intensidad de uso posible en cada una de las mismas. Por ejemplo, la categoría de Parque Nacional permite una intensidad de uso restringida en relación a la de Reserva de Recursos Manejados. La más amplia es la de Reserva de Biosfera, que se define como un área en el cual se incluyen ASP públicas y privadas, con sus respectivas áreas de amortiguamiento, así también zonas de actividades productivas y asentamientos humanos (pueblos y ciudades). Dentro de las Reservas de Biosfera las actividades productivas y los asentamientos humanos deben desarrollarse de manea tal que sus impactos al ambiente sean mínimos y aseguren la calidad optima de los ecosistema, en particular en lo que concierne a la mínima alteración de los mismo, la restricción de agroquímicos, el manejo de especies exóticas invasoras (de animales y plantas), la adecuada deposición y tratamiento de residuos, etc. pero a partir de este supuesto se plantean ciertos problemas, como por ejemplo: ¿cuáles son las garantías de que se cumplan estas exigencias en las áreas en cuestión y que puede ocurrir en las áreas que quedan fuera de estos sistemas de protección?, como respuesta se podría considerar el conjunto de leyes ambientales ya existentes en el país, pero ¿son eficientes las instituciones encargadas de su aplicación?.
Por otro lado, si pudieran superarse actuales de producción, tanto en la extensión de los mismos como en la técnicas utilizadas, para que no afecten negativamente al ambiente y en consecuencia a las personas?, ¿cómo garantizar el desarrollo de actividades productivas que no sean agresivas al ambiente y redunden en beneficios equitativos para toda la sociedad?. La búsqueda de respuesta será conflictiva, a causa de los intereses creados por los grupos económicos dominantes, la degradación cultural y moral de los grupos sociales dominados y por el alto nivel de ignorancia acerca del funcionamiento de los ecosistemas. Las ASP no deben concebirse como núcleo aislados, sino al contrario, las actividades humanas deben adaptarse a las condiciones naturales de los ecosistemas y se deben reducir los impactos de estas actividades a superficies mínimas. El aprovechamiento de los ecosistemas debe basarse en planes de ordenamiento territorial confiables, subordinados a la capacidad de uso de los mismos. Este es el procedimiento básico para pretender un ambiente saludable. En Paraguay, las actividades productivas no se adaptan a este procedimiento, solo responden a esquemas económicos inmediatos los caprichos irresponsables de los grupos económicos. Se debe mencionar en la justificación todos los convenios internacionales ratificados por el Paraguay que guardan relación con Conservación de Areas, como ser:
Convenio de Diversidad Biológica (existe un Plan Nacional)
Convenio de Lucha la Desertificación y la Sequía. (existe un Plan Nacional)
Convenio de Cambio Climático. (existe un Plan Nacional)
Convenio RAMSAR.
Art. 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas
Protocolo de Kyoto
Protocolo de Bioseguridad (Protocolo de Cartagena)
Paraguay ha presentado a Naciones Unidas y a las diferentes secretarias de las Convenciones los Planes Nacionales, todos ellos mencionan la necesidad del Areas Protegidas.
Existe un Comité Nacional de la Reserva de la Biosfera del Gran Chaco, conformado recientemente en cual esta preparando la documentación necesaria para su designación ante la UNESCO. Integran esta Comité las Gobernaciones del Alto Paraguay y Boquerón, la SEAM y Organizaciones de la Sociedad Civil.
Los Humedades del Río Paraguay (El Pantanal) constituyen el corredor de humedades de mayor importancia a nivel Global.
Sin embargo posteriormente y sin una justificación manifiesta y clara, el Poder Ejecutivo llamativamente modificó el decreto en cuestión por uno nuevo, con la denominación de Decreto N° 14218 del 7 de agosto del 2001, en virtud del cual modifico en su art. 1°, el áreas núcleos par el Parque Nacional Río Negro, estableciendo una superficie de 30.141 has. Y 6472 metros cuadrados. Luego y nuevamente por Decreto N° 1478 de fecha 7 de enero de 2004, el Ejecutivo dispuso, teóricamente ampliar el área de Reserva para el Parque Nacional Río Negro, el que fuera declarado por Decreto N° 13202 de fecha 21 de mayo del 2001 (recuérdese que sobre el punto ya existía otro decreto N° 14218), disponiendo la ampliación del área núcleo a 123.786 Ha.
Si tomamos todas las reglamentaciones establecidas al respecto estamos ante una incongruencia dispositiva, ya que en un primer momento la Reserva para el Parque Nacional Río Negro, fue establecida con una extensión de superficie de 281.630 has., luego pasó a 30.141 has. Y 6473 m2 y finalmente supuestamente se amplio con 123.786 has. Por lo dicho evidentemente el Decreto N° 13.202 que estableció la extensión de 281.630 has, fue el que verdaderamente cumplió con el sentido de la creación de la "Reserva de la Biosfera del Chaco", por lo que luego se produjo un retroceso en cuanto al objetivo de la creación final de las "Areas Silvestres Protegidas" cual es la de establecer la mayor extensión posible de superficie, apropiada y adecuada para la preservación de la diversidad biológica, mediante la disposición de las "áreas núcleo" y en el caso particular la de "Parque Nacional Río Negro". Finalmente y de las constancias de los Decretos se desprende que el Poder Ejecutivo dispuso la extensión de superficie a 123.786 has. por requerimiento del Fondo Mundial del Ambiente (GEF) donante de fondos para el Parque Nacional Río Negro, que como contrapartida establecía que la superficie no debía ser menor de 100.000. has. Sin embargo este ultimo Decreto N° 1478, se remite al primer Decreto N° 13.202, cuya extensión de superficie era superior, con lo cual se desconocido la existencia de un decreto anterior y gravoso, disponiendo una nueva norma dispositiva, gravosa asimismo con relación al primer Decreto N° 13.202 de fecha 21 de mayo del 2001.
5.1.- Finalmente y reflexionando creo que en la medida que aceptemos estos presupuestos, estamos respondiendo a los intereses generales sobre los intereses privados y particulares de nuestros conciudadanos, y sistemáticamente a los grandes principios de carácter universal por lo que estaríamos apostando y asegurando por los postulados de la cultura de la vida y el destino universal de los bienes.
Adhesión
Núñez Rodríguez, Fretes
A su turno los Doctores Núñez Rodríguez y Fretes, manifestaron que se adhieren al voto del Ministro preopinante, Doctor Altamirano Aquino, por los mismos fundamentos.
Resuelve
Por los méritos expuestos resulta de la votación de la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resuelve: Rechazar, la acción de Inconstitucionalidad planteada. Anotar, registrar y notificar una copia a la Excma. Corte Suprema de Justicia.- Antonio Fretes.- José V. Altamirano Aquino.- Víctor Manuel Núñez Rodríguez.
A la cuestión planteada el Doctor Altamirano dijo: El Sr. José Rodríguez T., por derecho propio y bajo patrocinio del Abogado L. F. B. se presentó a promover acción de inconstitucionalidad contra los Arts. 23, 24 y 25 de la Ley N° 1478/2004 del 07/01/2004, por conculcación de los arts. 109, 39, 46, 47, 137, 202 inc. 2) de la Constitución Nacional.
1- En varios fallos he sostenido mi postura respecto a las acciones de inconstitucionalidad promovidas ante esta Sala, y siguiendo esa línea, considero que la impugnación de una norma debe plantearse haciendo un análisis y aportando argumentación consistentes, ya que con ellas se supone, se intenta depurar el ordenamiento jurídico. Por ello, es carga del recurrente no sólo la de abrir la vía para que la Corte pueda pronunciarse sino también la de colaborar con la Justicia en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan.
Dentro de esta misma técnica es importante entender y comprender que el proceso es el instrumento de la actividad jurisdiccional, y en éste la forma es esencial, sin llegar al formalismo que constituye la negación de las mismas garantías procesales. Para que los actos procesales puedan producir sus efectos específicos, es necesario que se lleven a cabo conforme a lo previsto legalmente. En todos los procesos jurisdiccionales se contempla, con carácter sistemático o aislado, la posibilidad de subsanación de los defectos de la demanda que pueden obstar a la admisibilidad de la misma o de algún otro acto procesal concreto. Pero tal posibilidad, no libera la carga de las partes, ni significa que alcanza a cualquier vicio, sino sólo a aquellos que son susceptibles de convalidación o de revalidación.
2- Por ello al iniciar el análisis de la acción intentada debo verificar la consistencia de los elementos de forma, que demuestren la sostenibilidad de la pretensión debiendo emerger de ésta el resultado previsto cual es la protección, equilibrio y control del sistema positivo nacional fundado en las normas constitucionales y en los principios rectores dispuestos en el propio preámbulo de la Constitución Nacional.
3- Pues bien, de las constancias de autos surge que el accionante no ha reunido los requisitos formales establecidos en la norma procesal, por lo que la presente acción de inconstitucionalidad no puede prosperar.
3.1.- En primer lugar la tesis de la improcedencia, está determinada por la insuficiencia del instrumento público que acompaña el accionante, que determina que el mismo no avale eficientemente la titularidad del dominio por parte de aquel, sobre el inmueble presuntamente afectado por el Decreto N° 1478/2004, por lo que resulta imposible determinar la afectación del mismo con relación al acto normativo concreto. Por otro lado, resulta dificultoso determinar los límites de la propiedad en tanto o en cuanto se encuentra dentro de la "Reserva" y finalmente si existiera un agravio real y dominial por la creación del área núcleo destinada para la "Reserva para Parque Nacional Pío Negro" la acción de Inconstitucionalidad no es la vía pertinente para el reclamo de los daños y perjuicios en razón del derecho a la "propiedad privada", ya que aquella es creada por ley, con lo cual es el Estado Paraguayo, el que en su caso, debe indemnizar por justa causa, y determinar la misma si la hubiere, en razón de los principios de la "Expropiación".
En segundo lugar, al accionante le ha vencido el plazo establecido en el art. 551 del Procesal Civil, para promover la acción de Inconstitucionalidad, pues ha prescripto la acción al tratarse de un acto normativo de afectación específica.
Resolución sobre Pueblos Indígenas y la Reserva de la Biosfera del Gran Chaco Americano. Congreso de UICN 2004.
Existe un Plan de Desarrollo Sustentable para el Gran Chaco Americano (Ing. Forestal.- Fernando González Parinni. Areas Silvestres Protegidas).
5- Asimismo y por encima del presupuesto técnico mencionado, conveniente surge la siguiente observación sobre el proceder administrativo con relación al caso en particular de la "Reserva de la Biosfera del Chaco". En este sentido el Decreto N° 13.202 de fecha 21 de mayo del 2001, decretó en el art. 1° la declaración como Area Silvestre Protegida la "Reserva de la Biosfera del Chaco", con una superficie de 4.707.250 has., ubicada en los distritos, "por su parte el art. 3° declaró Areas Silvestres Protegidas las siguientes, que conforman áreas núcleos de la Reserva para Parque Nacional Río Negro con una superficie de 281.630 has."el decreto dispuso a su vez, la existencia y extensión de varias áreas núcleos componentes de la Reserva de la Biosfera del Chaco.
6- Por todo lo afirmado, y en concordancia con el Dictamen Fiscal N° 187 de fecha 10 de febrero del 2005, considero oportuno rechazar la presente Acción de Inconstitucionalidad. Es mi voto.