DECRETO 11331/2013

VISTO: El Artículo 238 de la Constitución Nacional, de los deberes y de las atribuciones del Presidente de la República”; “Son deberes y atribuciones del Presidente de la República, …4) vetar, total o parcialmente, las leyes sancionadas por el Congreso, formulando las observaciones u objeciones que estime convenientes;…”. El Proyecto de Ley Nº 4983/2013 “Que amplía la programación de montos de los ingresos, gastos y anexo del personal del Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2013, aprobado por Ley N° 4848 de fecha 2 de enero de 2013 – Ministerio de Educación y Cultura – Universidad Nacional de Canindeyú”, sancionado por el Honorable Congreso Nacional a los trece días del mes de junio del año 2013 y recibido en la Presidencia de la República en fecha 26 de junio de 2013 para su promulgación u objeción total o parcial por el Poder Ejecutivo (Expediente M.H. Nº 29.625/2013); y CONSIDERANDO: Que el Artículo 1° del Proyecto de Ley N° 4983/2013 amplía la estimación de los ingresos del Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2013, aprobado por Ley Nº 4848/2013, afectando a la Tesorería General y a las Entidades 12 07 Ministerio de Educación y Cultura y 28 08 Universidad Nacional de Canindeyú, por un monto total de setecientos dos millones seiscientos treinta y un mil doscientos treinta y tres guaraníes (G. 702.631.233.-), de acuerdo al anexo. Que el Artículo 2° del citado Proyecto de Ley amplía la estimación de los créditos del Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2013, aprobado por la Ley N° 4848/2013, afectando a las Entidades 12 07 Ministerio de Educación y Cultura y 28 08 Universidad Nacional de Canindeyú, por un monto total de setecientos dos millones seiscientos treinta y un mil doscientos treinta y tres guaraníes (G. 702.631.233.-) de acuerdo a su Anexo. Que el Artículo 3° del Proyecto de Ley en cuestión aprueba la modificación del Anexo de Remuneraciones del Personal de la Universidad Nacional de Canindeyú, correspondiente al Ejercicio Fiscal 2013, conforme a su Anexo. Que el Artículo 4º del mencionado Proyecto de Ley establece que la ampliación presupuestaria autorizada por disposición legal será con carácter de excepción a lo establecido en los Artículos 14 y 15 de la Ley N° 4848/2013. Que el Artículo 5° del referido Proyecto de Ley establece que las autoridades de la Universidad Nacional de Canindeyú, serán responsables por la inclusión en sus presupuestos de recursos y créditos, planes y programas que no guarden relación directa con los fines y objetivos previstos en la Ley o sus cartas orgánicas, de conformidad a lo establecido en el Artículo 7° de la Ley N° 1535/99 “De Administración Financiera del Estado”. Que el Artículo 6° del aludido Proyecto de Ley autoriza al Ministerio de Hacienda la adecuación de códigos, conceptos y la programación de montos consignados en los Anexos y detalles de la presente ley, de acuerdo al Clasificador Presupuestario vigente, a las técnicas de programación de ingresos, gastos y financiamiento, al solo efecto de la correcta registración, imputación y/o ejecución presupuestaria.

Que la Dirección General de Presupuesto, dependiente de la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera del Ministerio de Hacienda, se ha expedido a través del Memorándum D.G.P. Nº 74 del 1 de julio de 2013, que en su parte medular señala: “…Que según proveído por dependencias de la Dirección General de Presupuesto, se determina que la Ley sancionada N° 4983, no fue elaborada y propuesta por el Poder Ejecutivo. Fue a iniciativa de unas de las Cámaras del Congreso Nacional, por la cual se amplía la estimación de los ingresos y los créditos presupuestarios para el Ministerio de Educación y Cultura y la Universidad Nacional de Canindeyú. Es decir, no se ha presentado la solicitud correspondiente al Ministerio de Hacienda dando cumplimiento a lo establecido en el Artículo 23 de la Ley N° 1535/99, modificado por la Ley N° 1954/2002 y la reglamentación dispuesta en el Decreto N° 10.480/2013. Asimismo, no se ha dado cumplimiento a los Artículos 13 y 14 de la Ley de Presupuesto N° 4848/2013, por los cuales se dispone la obligatoriedad de contar con informes favorables o dictámenes previos emitidos por dependencias competentes del Ministerio de Hacienda, por lo que toda ampliación presupuestaria debe estar sustentada en recursos financieros disponibles y necesarios para autorizar ampliaciones presupuestarias. Que verificada los aspectos de la programación de los ingresos y gastos consignados en la Ley y sus Anexos que acompaña, se observan lo siguiente: 1) El financiamiento de la ampliación presupuestaria (ingresos y gastos), por la suma de G. 702.631.233, afecta exclusivamente a recursos genuinos de la Tesorería General (FF. 10 Recursos del Tesoro), que constituyen gastos rígidos con efecto año completo, que afecta a gastos corrientes del Presupuesto General de la Nación, Ejercicio Fiscal 2013, y en consecuencia afecta también al Ejercicio Fiscal 2014. En caso de ser promulgada la Ley de ampliación presupuestaria, implicaría la necesidad de contar con recursos financieros adicionales genuinos de la Tesorería General sobre lo aprobado en el Presupuesto General de la Nación programado o proyectado para el Ejercicio Fiscal 2013, que como es de conocimiento, actualmente se encuentra sobreestimado por lo que ocasionaría un desfasaje entre los ingresos y gastos. En tal sentido, la ampliación presupuestaria en cuestión, no cuenta con los sustentos técnicos que avalen la posibilidad de contar con ingresos adicionales que permitan al Ministerio de Hacienda asignar recursos, salvo caso que sea en detrimento de otros gastos (Educación, Salud, Obras Públicas, Agricultura, etc.), aprobados en sus respectivos presupuestos vigentes y asignados conforme a prioridades del plan financiero institucional enmarcadas dentro del Programa de Gobierno.

En base a la proyección de los Recursos con Fuente de Financiamiento 10 “Recursos del Tesoro”, no existe sustento técnico para asignar nuevos recursos con dicha Fuente. 2) Los Anexos de la programación de ingresos, gastos y detalle del anexo que acompañan a la Ley, los códigos presupuestarios y descripciones, tanto de ingresos como de gastos, así como la estructura programática afectada, en líneas generales están conforme al Clasificador Presupuestario y Presupuesto vigente. 3) La ampliación presupuestaria no contempla autorización expresa con carácter de excepción a lo establecido en el Artículo 23 de la Ley N° 1535/99, De Administración Financiera del Estado, modificado por Ley N° 1954/2002, que es necesaria para liberar el cumplimiento obligatorio de esta norma y sus procedimientos al Ministerio de Hacienda, Ministerio de Educación y Cultura y Universidad Nacional de Canindeyú, que por los principios de legalidad debe imperar en la administración pública en general, para la regularidad de los actos emitidos por los agentes de los Organismos y Entidades del Estado, deben adecuarse dentro del orden de prelación de las normas legales (Constitución Nacional, Leyes, Decretos y demás disposiciones vigentes en la materia)”. Que conforme puede verse, el Proyecto de Ley Nº 4983/2013 sancionado a iniciativa del Poder Legislativo, no ha considerado ni recabado informes técnicos respecto de la factibilidad de modificar gastos de capital para afectarlos directamente a gastos corrientes. Que en ese contexto, se objeta la sancionada norma presupuestaria en atención a que las leyes financieras del tipo analizado (modificación presupuestaria) deben originarse a iniciativa y propuesta del Poder Ejecutivo. Es así en virtud al principio de “división y especialización de funciones” y por expreso mandato constitucional expresado en los Artículos 216, 217, 238, Numerales 1), 3), 13) y 14), 240 y 242 de la Constitución Nacional. Que Miguel S. Marienhoff en su obra Tratado de Derecho Administrativo, expresa: “…El “poder” del Estado se actualiza en la “función” asignada a sus “órganos” esenciales, que son tres: el legislativo, el ejecutivo y el judicial. El poder estatal se manifiesta, pues, en las funciones de legislación, jurisdicción y ejecución, que, como bien dijo un autor, son los medios para la realización de los fines estatales. No hay que confundir “poder”, que es un atributo estatal, con “potestades”, que, en lo que respecta a su ejercicio, pueden ser prerrogativas inherentes a una función, verbigracia de la función correspondiente a la Administración Pública…”. Que, en primer lugar, cabe consignar que el Artículo 203, segunda parte, de la Constitución Nacional dice: “…Las excepciones en cuanto al origen de las leyes a favor de una u otra Cámara o del Poder Ejecutivo son, en exclusividad, las establecidas expresamente en esta Constitución…”. Que por otro lado, los citados Artículos 216, 217, 238, incisos 1), 3), 13) y 14), 240 y 242, entre otros, además de la facultad de Administración General del País, acuerda al Poder Ejecutivo el deber de “preparar” y “presentar” a consideración del Congreso el proyecto anual de Presupuesto General de la Nación, con cargo de que si no lo hace, rige para el año entrante el Presupuesto del ejercicio fiscal en curso (Principio del Duodécimo). Que en otras palabras, se cuestiona la norma sancionada porque el Congreso no puede sustituir en esta atribución presupuestaria (elaborar y presentar el Presupuesto) al Poder Ejecutivo; deber que se extiende a las normas de ampliación y modificación presupuestaria, de conformidad al citado Artículo 203, segunda parte de la Constitución Nacional.

Que el Congreso Nacional puede modificar la propuesta presupuestaria elaborada y presentada del Poder Ejecutivo –como generalmente ocurre–. Empero, en estos casos, las modificaciones (reducciones o ampliaciones) los realiza el Congreso Nacional en base a los informes técnicos “presentados” y “elaborados” por la Administración en la iniciativa legislativa, lo cual se conjuga con los principios precitados de “división y especialización de funciones”. Que el procedimiento y la asignación de competencias establecidas en la Constitución Nacional no es simple formalismo. Está fundamentada, como se ha dicho, en el principio de especialización de funciones, entendido como una elemental división de las tareas asignadas a cada Poder del Estado; concepto derivado del Artículo 3º de la Constitución Nacional que dice “El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de independencia, equilibrio, coordinación y recíproco control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otros ni a persona alguna, individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público”. Que la Constitución Nacional, al asignar funciones específicas al Poder Ejecutivo de iniciativa legislativa en materia presupuestaria, no lo hace por el solo prurito de sustraer esta competencia de los otros Poderes. Tiene un sólido fundamento técnico, toda vez que para proceder al pago de los compromisos financieros –a las que se resumen las leyes de ampliación presupuestaria- debe considerarse en todo momento la posibilidad de cancelación efectiva del Tesoro Nacional y/o que el órgano asignado en la Administración de los recursos sea la competente en razón de la materia asignada, lo cual expresamente está establecido en la Ley N° 1535/99 “De Administración Financiera del Estado”. Que en ese contexto, el citado tratadista Miguel S. Marienhoff, obra citada, Página 38, T. I, dice: “…El contenido de cada una de esas funciones esenciales (legislación, ejecución y justicia) varía con relación a la ley y con relación al tiempo. El órgano Legislativo dicta o crea la Ley, la altera y la suspende según su voluntad y conforme con la Constitución; el Ejecutivo cuida que la ley se cumpla y se observe; el órgano Judicial la interpreta y aplica, cuando se suscitan controversias o conflictos respecto a lo que se ha hecho u omitido bajo su imperio. De manera que el Legislativo se ocupa principalmente del futuro, el Ejecutivo del presente, en tanto que el Judicial es retrospectivo, obra sobre lo pasado…”. Que siendo así, el Proyecto de Ley Nº 4983/2013 “Que amplía la programación de montos de los ingresos, gastos y anexo del personal del Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2013, aprobado por Ley N° 4.848 de fecha 2 de enero de 2013 – Ministerio de Educación y Cultura – Universidad Nacional de Canindeyú”, por expreso mandato constitucional debió originarse a iniciativa del Poder Ejecutivo. Por ende, se objeta totalmente su aprobación por parte del Congreso Nacional por afectación a los principios de división de trabajo y especialización de funciones. Que la Abogacía del Tesoro del Ministerio de Hacienda se ha expedido en los términos del Dictamen N° 715 de fecha 1 de julio de 2013. POR TANTO, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DEL PARAGUAY DECRETA:

Art. 1°.- Objétase totalmente el Proyecto de Ley Nº 4983/2013 “Que amplía la programación de los ingresos, gastos y anexo del personal del Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2013, aprobado por Ley N° 4848 de fecha 2 de enero de 2013 – Ministerio de Educación y Cultura – Universidad Nacional de Canindeyú”, sancionado por el Honorable Congreso Nacional el 13 de junio de 2013, por los argumentos esgrimidos en el Considerando de este Decreto.

Art. 2°.- Devuélvase al Honorable Congreso Nacional el Proyecto de Ley N° 4983/2013, objetada totalmente para el estudio y pronunciamiento sobre las objeciones realizadas a tenor de lo que prescribe el Artículo 209 y concordantes de la Constitución Nacional.

Art. 3°.- El presente Decreto será refrendado por el Ministro de Hacienda.

Art. 4°.- Comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Oficial.