DECRETO 22580/1993

VISTO: El Proyecto de Ley Nº 213, "Que establece el Código del Trabajo", sancionado por el Congreso de la Nación paraguaya, en fecha 29 de junio de 1993 y recibido en la Presidencia de la República, en fecha.... de julio de 1993 para su promulgación por el Poder Ejecutivo; y, CONSIDERANDO: Que el artículo 158 de la Constitución Nacional del año 1967 y el artículo 209 de la Constitución Nacional, vigente contemplan la posibilidad de que el Poder Ejecutivo objete totalmente un Proyecto de Ley, sancionado por el Honorable Congreso Nacional. Que existen razones valederas para el reclamo total del presente Proyecto de Ley, que entre otras son las siguientes. El Poder Ejecutivo ha exhibido en todo momento, la más grande preocupación por el bienestar del pueblo, en especial de los trabajadores de la República. Fruto de tal preocupación fueron la presentación de un proyecto de Código del Trabajo, hace varios años y últimamente, de otro proyecto más. Este último, atendiendo a la necesaria adecuación y correspondencia que debe guardar todo cuerpo legal con la Constitución Nacional. Desafortunadamente, estos esfuerzos no han culminado en la forma deseada. El Poder Ejecutivo está persuadido de la necesidad de actualizar la Legislación del trabajo, como consecuencia de las experiencias hasta aquí ganadas con la aplicación de la Legislación vigente, así como también teniendo presente la situación diferente que exhibe el mundo actual y esencialmente, visualizando los cambios que se avecinan en el porvenir de manera tornar operante el concepto de justicia social. Sin embargo y conforme se fundamenta más adelante, tales objetivos -a criterio del Poder Ejecutivo- no han sido alcanzados por el Proyecto de Ley Nº 213, "Que establece el Código del Trabajo", que ha sido remitido para su promulgación, razón por la que de conformidad a lo establecido del art. 158 de la Constitución del año 1967, bajo cuya vigencia ha sido considerado o en mérito a lo dispuesto en el artículo 209 de la Constitución vigente, se ve compelido a su rechazo. Pero esta determinación, cumple resaltarlo, no significa por ningún concepto, que se libre a su suerte por la carencia de legislación a los trabajadores. Los fundamentos de esta determinación, son los siguientes. 1) ACLARACIÓN PREVIA: En el propósito de evitar las distorsiones que inevitablemente se generan cuando se enjuicia una decisión gubernamental, cumple resaltar aunque sea obvio, que en el Paraguay existe una legislación laboral, contenida en un Código del Trabajo y el Código Procesal del Trabajo. Estos importantes instrumentos jurídicos, nada tiene que ver con el sistema político autoritario, que detentaba el poder hasta 1989, ya que fueron sancionados, ciertamente en 1955, pero sobre la base de aportes doctrinarios de años anteriores de un experto de la Organización Internacional del Trabajo, de la cátedra de Derecho del Trabajo de la Universidad Nacional de Asunción, y su revisión por la Comisión Nacional de Codificación. Por su larga vigencia, es evidente que resulta necesario un ajuste conforme a la evolución en la consideración de las relaciones laborales. Tal revisión debe resultar de una consideración prospectiva de cuanto cabría esperar en el futuro previsible en un mundo cambiante, en el que muchas apreciaciones y criterios aparentemente inconmovibles ceden paso a formulaciones opuestas. Todo ello nos advierte de la necesidad de extremar cuidado. La gravitación de la legislación laboral en la economía nacional es incuestionable. Al presente, las leyes del trabajo garantizan, entre otros los siguientes derechos de los trabajadores: - Libertad de contratar. - Estabilidad en el trabajo. - Protección al trabajo de menores, mujeres, servicio doméstico, trabajo rural, del indígena, de los trabajadores del transporte. - Jornada legal de ocho horas. - Descanso semanal. - Vacaciones anuales pagas. - Salario mínimo. - Seguridad e higiene ocupacional. - Libertad sindical. - Huelgas y paros.

Paralelamente se ha sancionado con posterioridad, una legislación complementaria cuyas expresiones más salientes se contienen en el Código del Menor, la Ley 388/72, que establece normas que regulan el trabajo agrícola, ganadero, forestal y similares. Ley 884 que regula las condiciones de trabajo en el transporte automotor terrestre, Ley 1172/85, que establece la estabilidad en el trabajo del dirigente sindical y numerosos otros decretos y regulaciones. Todo esto está indicando que nadie está en contra de los trabajadores, como desaprensiva e irresponsablemente no pocos se pronuncian. Por el contrario, esta frondosa legislación prueba que el Estado paraguayo permanentemente veta por la protección y garantías del trabajador. Y el Gobierno nacional, al anticiparse a buscar su actualización con dos proyectos remitidos al Congreso, deja bien clara y explícita su preocupación en la materia. Al propio tiempo, el país ha ratificado los siguientes convenios, sancionados al amparo de la Organización Internacional del Trabajo: Convenio Nº 1 sobre las ocho horas de trabajo; Convenio Nº 11 de protección de trabajadores rurales; Convenio Nº 14 sobre descanso semanal; Convenio Nº 26 sobre métodos para la fijación de salarios mínimos; Convenio Nº 30 sobre horas de trabajo en el comercio y oficinas; Convenio Nº 52 sobre vacaciones pagadas; Convenio Nº 59 sobre edad mínima para el trabajo en la industria; Convenio Nº 60 sobre edad mínima en trabajos no industriales; Convenio Nº 77 sobre examen médico de menores en la industria; Convenio Nº 78 sobre examen médico de menores en trabajos no industriales; Convenio Nº 79 sobre trabajo nocturno de menores; Convenio Nº 81 sobre inspección del trabajo; Convenio Nº 87 sobre libertad sindical; Convenio Nº 89 sobre trabajo nocturno de mujeres; Convenio Nº 90 sobre trabajo nocturno de menores; Convenio Nº 95 sobre protección del salario; Convenio Nº 98 sobre derecho de sindicación y negociación colectiva; Convenio Nº 99 sobre métodos para fijación de salarios mínimos en agricultura; Convenio Nº 100 sobre igualdad de remuneración; Convenio Nº 101 sobre vacaciones pagadas; Convenio Nº 105 sobre abolición del trabajo forzoso; Convenio Nº 106 sobre descanso semanal en comercio y oficinas; Convenio Nº 107 sobre poblaciones indígenas y tribunales; Convenio Nº 111 contra la discriminación en el empleo y la ocupación; Convenio Nº 115 sobre protección contra las radiaciones; Convenio Nº 116 sobre revisión de artículos finales (de convenciones); Convenio Nº 117 sobre política social; Convenio Nº 119 sobre la protección de la maquinaria; Convenio Nº 120 sobre la higiene en el comercio y oficinas; Convenio Nº 122 sobre la política del empleo; Convenio Nº 123 sobre la edad mínima en el trabajo subterráneo; y Convenio Nº 124 sobre el examen médico de los menores ocupados en trabajo subterráneo. Debe tenerse presente y enfatizamos este hecho, que todos estos convenios internacionales, de acuerdo al orden de prelación de las leyes establecidas en el artículo 137 de la Constitución Nacional, integran el orden jurídico nacional de manera preferente y se hallan por encima de las leyes. Es decir, ni siquiera pueden ser modificados ni menoscabados por ninguna Ley o código. Todo lo señalado conforma el derecho positivo del trabajo, en el Paraguay. Configuran cuerpos legales, con explícitas garantías y por tanto exigibles en un estado de Derecho en el que funciona un Poder Judicial independiente. Sensatamente nadie podría afirmar que el trabajador se halla desprotegido o carentes de sus derechos elementales. Antes bien, en muchos respectos toda esta Legislación ubica al país, entre las naciones que cuentan con una legislación social avanzada, perfectible, ciertamente pero de ninguna manera inexistente como no pocos suponen.

Es más, realizando un miraje muy genérico a la legislación de naciones altamente industrializados, con elevadísimos índices actuales de prosperidad, puede apreciarse por ejemplo: a) Que ni Estados Unidos, China, Corea ni Japón han ratificado las convenciones de la OIT., que establece las jornadas diarias de labor de ocho horas; b) Que a excepción de China ninguna de las restantes han ratificado la convención sobre descanso semanal; c) Que tampoco han ratificado el convenio sobre vacaciones pagadas; y, d) Que a excepción de Japón, ninguna de las restantes ha ratificado la convención sobre libertad sindical. Lo expresado no significa ningún juicio de valor ni pretende traducir el menor menoscabo en el respeto, consideración y hasta admiración que suscitan estas laboriosas naciones. Es apenas un ejemplo del valor, extremadamente relativo, de los conceptos que se acostumbran a emitir, las más de las veces con criterios demagógicos, sobre esta compleja materia de la regulación jurídica de las relaciones laborales. De cuando se lleva expuesto; por tanto, surge objetivamente la comprobación de que no porque se proponga un examen con mayor profundidad, visualizando los altos intereses del país, ya se está dejando sin protección a los trabajadores. El Gobierno es de todos los paraguayos y enfrenta el imperativo de considerar antes que nada, los intereses generales y no los intereses sectoriales de nadie. Es hora de considerar con el mayor rigor y objetividad posible, qué es lo que le conviene y cómo enfrentará el Paraguay las contingencias del futuro, alejándonos en lo posible de todo apasionamiento de cualquier posible tentación populista y sin otro utilaje que el análisis desapasionado de nuestra realidad. 2. EL CÓDIGO LABORAL Y LOS REQUERIMIENTOS Constituyendo el trabajo uno de los factores de la producción, está dicha la importancia que reviste su adecuada regulación. Fundamentalmente, es dable apreciar que la estructura productiva del país exhibe una notable predominancia, hasta el presente, de la producción de bienes primarias con reducida y lenta transformación industrial. Es apreciable también, una creciente urbanización que se sitúa en alrededor de la mitad de la población, la cual a su vez crece a un ritmo muy superior al de la media de Latinoamérica y muy lejos de las tasas corrientes en naciones industrializadas. Al propio tiempo observando la participación del sector industrial en el producto nacional bruto, se aprecia su lento y difícil crecimiento en proporciones poco significativas. Y paradójicamente, es la industria la que provee ordinariamente de la mayor cantidad de puestos de trabajo. Enfrenta el país por tanto, la difícil contingencia de que crece su población, crece la necesidad de generar empleos y los mecanismos corrientes para cubrir la necesidad no exhiben el mismo ritmo de crecimiento. Por cierto que esta situación obedece a diversas causas, muchas de ellas de carácter estructural en nuestra economía. Pero, independientemente de otros factores, fácilmente se llega a la conclusión de que la regulación de las relaciones laborales, básicamente establecida en el Código del Trabajo, pueden contribuir a superar esa situación o constituirse en un factor más de freno al crecimiento económico. De ahí la necesidad de extremar cuidados. Desde otro punto de vista, la aspiración por alcanzar mejores niveles de bienestar, pasa necesariamente por el hecho de aumentar la producción y colocarla en los mercados internacionales, ya que la exigüidad y reducida capacidad del mercado interno es insuficiente para generar los excedentes que hagan posible el crecimiento rápido del país, y por la vía de un eficiente y justo reparto, hacer llegar sus beneficios a toda la población.

Pero, la colocación de la producción en los mercados internacionales, a su vez está referida actualmente, superada la bipolaridad del poder hasta hace poco tiempo predominante, a su colocación en condiciones competitivas. Sin desconocer la existencia de barreras proteccionistas y subsidios en diversos espacios económicos, la regla es la de que se vende y adquiere la producción barata y de mejor calidad. En este contexto, es obvio que un Código Laboral debe exhibir la suficiente flexibilidad que permita alcanzar tales objetivos. Se descuenta que para tal fin también intervienen otros factores, tales como el adecuado equipamiento tecnológico y la disponibilidad de capitales. Pero estos mismos factores, tienen también su incidencia en la regulación jurídica de las relaciones de trabajo: la utilización de tecnologías avanzadas está referida a la calificación del trabajador. La política legislativa en esta materia, por tanto, aconseja la creación de mecanismos que permitan generar esta disponibilidad de recursos humanos calificados. Desde otro punto de vista, todo capital busca cierto nivel de rentabilidad, con lo que se llega al concepto de costos, uno de cuyos componentes, precisamente, integra la retribución del trabajo. Si los costos se elevan por sobre ciertas expectativas, las consecuencias pueden ser o simplemente no se invierte o si existe inversión, se limita hasta donde es posible la utilización del trabajo. Enfrentamos entonces, dos consecuencias lesivas: o el subempleo o la desocupación. Tratando de superar tales consecuencias, emerge otro concepto, singularmente valioso que se asocia, por una parte con la calificación y por otro con el concepto de costo de la mano de obra: la productividad. Es principio inconcuso que el trabajo humano, por ser un derecho y al propio tiempo un deber, tiene un valor económico en el mismo. Por consiguiente, la política legislativa en la materia aconseja que sin lesionar las naturales expectativas que derivan de un derecho humano fundamental, como lo es el trabajo no se deriven por obra de un desequilibrio impulsado irresponsablemente a una indeseada y paradojal consecuencia: su negación. Resumiendo, el mundo contemporáneo demanda la producción de bienes y servicios en mayor cantidad, de mejor calidad y mejores precios. Es sobre la base de estos elementos como se implementa la realidad de la competencia derivada de la libertad de iniciativa y de comercio. Pues bien, para encausar la actividad económica hacia tales metas, resulta incuestionable que un Código Laboral debe propender al estímulo de la productividad, a la calificación permanente de la mano de obra y estrechamente asociado a ello, niveles de remuneración que no desborden el equilibrio que demanda el estado actual de la economía. ¿Satisface el proyecto Código Laboral cuya promulgación se demanda, estas expectativas? Teniendo presente las necesidades generales del país y realizados los estudios de su normativa, el Poder Ejecutivo estima que, de manera general, la respuesta es negativa.

3. OMISIONES En primer término, queremos resaltar algunos aspectos, cuya omisión en la regulación de la normativa del trabajo, hace que el instrumento cuya sanción se ha realizado, regule apenas un aspecto de la misma. Por consiguiente se sume al país en una peligrosa discrecionalidad, ya que existirán las normas del Código del Trabajo, que se intentarán aplicar analógicamente para situaciones que francamente, exigen un tratamiento mucho más preciso. Resumidamente tales omisiones advertidas son: a) Las microempresas: La realidad económico-social de nuestro país nos advierte que las pequeñas o microempresas que emplean 2 y 5 personas, tienen una predominancia absoluta en el campo laboral. Una encuesta que ahora tiene a ser confirmada por datos censales, indica que en el gran Asunción, representa casi el 30% de la población económicamente activa ocupada en ellas. Si a ello agregamos el sector rural se llega a la conclusión, registrada en otra encuesta, que prácticamente el 55% de la población económicamente activa del país trabaja en estas condiciones. El proyecto sancionado para nada menta a esta realidad. Simplemente la omite. En consecuencia, fácilmente se advierte que el Código propuesto, antes que solucionar conflictos, los generará en una magnitud tal que funcionaría como semilla de discordias antes que aportar soluciones prácticas. El Poder Ejecutivo oportunamente, había advertido esta realidad, aunque lamentablemente su respetuosa sugerencia ni siquiera fue considerada. Y la realidad ostensible en el país es la del pequeño despensero, la mujer con su pequeño taller de costura, la pequeña peluquería, la pequeña fábrica de chipa y así sucesivamente. Todos estos animosos empresarios no están en condiciones de ajustar su actividad laboral a las rígidas exigencias contenidas en el proyecto que consideramos. Pero no faltará la denuncia que induzca a la autoridad administrativa del trabajo, a tener que intervenir y frente a esa realidad ¿cuál es la solución del Código? Sencillamente ninguna. A criterio del Poder Ejecutivo, en esta materia resulta imprescindible la acción del legislador. Razón suficiente para solicitar, como lo estamos haciendo una consideración más objetiva de la realidad nacional y en función a ella arbitrar normas jurídicas tendientes a superar potenciales conflictos y no exacerbarlos. b) Funcionarios públicos La Constitución Nacional, en su artículo 102 establece que: "Los funcionarios y los empleados públicos gozan de los derechos establecidos en esta Constitución, en la sección de derechos laborales...". Quiere decir entonces, que por aplicación de lo establecido en el artículo 45 del mismo cuerpo legal, casi de manera automática se extenderían las previsiones contenidas en el proyecto, a todos los funcionarios y empleados sin la necesaria discriminación que debe guardarse por la clara diferenciación de deberes y responsabilidades. En el Proyecto de Ley que consideramos, artículo 2º, se realiza la exclusión de una parte de los trabajadores del Estado y se difiere a una futura Ley, la regulación jurídica de sus actividades. Pero ocurre que por el artículo 291 se regula las finalidades que deben presidir la constitución de sindicatos de funcionarios públicos, y lo que es más llamativo, por el inciso j) se establece como una de tales finalidades "Negociar condiciones y contratos colectivos de trabajo". El Poder Ejecutivo, por obra de esta legislación entonces, quedaría sumido a una incertidumbre insuperable y lo mismo cabría decir de sus trabajadores. Todo ello genera una situación de conflicto, en la que para mayor gravedad de la situación, incluso se registran decisiones judiciales que establecen crecidas condenas a cargo del Estado, totalmente al margen de sus previsiones Presupuestarias Ordinarias.

Ha de convenirse por tanto, que el proyecto que consideramos peca de insuficiente. Exige un estudio más completo y por sobre todo, que traduzca regularidad y certeza jurídica en las relaciones laborales. El sector de los funcionarios y empleados públicos representa un número ponderable de la población económicamente activa, que no puede quedar sin adecuada protección legal. Podría afirmarse por tanto, que casi dos tercios de la población trabajadora del país queda al margen del Código proyectado, con lo que lícitamente, cabe preguntarse el valor de una legislación que solamente se aplicaría a un tercio de los trabajadores excluyendo al resto. Esta derivación autoriza a suponer que la legislación proyectada se concibe para beneficiar, si es que lo hace a unos pocos, con pretensión del principio de legislación, según el cual la ley debe ser general, desde que en caso contrario se estarían generando privilegios repudiados por la Constitución Nacional. c) Trabajadores migrantes Hace varios años se ha suscrito el Tratado de Mercosur, que entre otras previsiones, propugna la libre circulación de bienes y servicios en todo el área abarcada por los países signatarios del mismo. Esto supone que trabajadores nacionales, pueden ser destinados a prestar servicios en el exterior, lo que de hecho ocurre desde hace tiempo, así como trabajadores de otros países vengan al país a trabajar, como también hace rato viene ocurriendo. Pues bien, no se observa en este proyecto que pretende todas las relaciones entre trabajadores y empleadores, mayores previsiones sobre el particular, manteniendo solamente aquellas ya contenidas en la legislación anterior que por otra parte, antes que aportar elementos para concertar una política común a todos los países vinculados por el Tratado mantiene no pocos obstáculos. d) Participación en los beneficios: Establecido por el artículo 93 de la Constitución Nacional, este importante elemento de amortización en las relaciones entre trabajadores y empleadores, no ha merecido la más mínima consideración en el proyecto, salvo de manera incidental e inapropiada. El Poder Ejecutivo concibe las relaciones laborales como un campo en el que se manifiesta por sobre todo, la solidaridad social en la que sus actores conciertan una actividad común destinada a satisfacer sus necesidades y no como el campo de batalla que enfrenta y divide de manera irreconciliable a la sociedad, como aparentemente se ha buscado legislar. En el empeño por tornar operante el concepto de participación, consubstancial a toda democracia, desde comienzos de siglo se han buscado fórmulas apropiadas para la concreción de esta institución. Hoy día en las naciones industrializadas, la cuestión ya no configura ningún misterio y todas ellas por diversos métodos y resultados tienen asentadas esta importante cuestión de derecho laboral en sus legislaciones. Desafortunadamente, el proyecto que debiera haber considerado la cuestión, pues así lo estatuye la Constitución guarda silencio. El Estado, al que se confía el establecimiento de un régimen legal, fundamentalmente orientado a incrementar la productividad en el trabajo, carece de los criterios fundamentales que puedan inspirar una regulación apropiada. Y era ésta la oportunidad para establecerlo. Es más, una legislación que pretende tutelar los derechos de los trabajadores, (en la estrecha concepción de enfrentamientos clasistas) exhibe esta sensible oquedad que priva al país de un apreciable mecanismo de progreso. e) Nuevas situaciones: El proyecto que nos ocupa exhibe una singular rigidez que, en función a los conceptos anteriormente señalados, tienden a mantener una estructura legal que no facilita precisamente, el desarrollo del país.

Así por ejemplo no se regula la posibilidad de implementar la movilidad de los trabajadores, dentro de la misma empresa que puede contar con varios establecimientos. Es imprescindible que con miras a acrecentar la productividad en el trabajo, se arbitren mecanismos justos que permitan el desplazamiento de los recursos humanos de la empresa. Desde luego que el concepto de empresa no se encuentra definido ni considerado, lo cual constituye dicho sea de paso, otra sensible omisión. Desde otro punto de vista, la necesidad de competir exitosamente en los mercados internacionales, impone a su vez, la exigencia de que por razones de política legislativa sean previstos mecanismos tendientes a estimular la reconversión industrial, la capacitación de los trabajadores y su readaptación a nuevas funciones, así como el derecho evidente del empresario de introducir nuevas tecnologías. Interés en estimular estas decisiones, puesto que con ello puede implementar su política económica. Pues bien, sobrevenida la decisión del empresario de incorporar nuevas tecnologías y de no adaptarse a ellas los trabajadores, resultaría que aparte de los costos que podría aparejar esa incorporación tecnológica, también deben agregarse crecidas indemnizaciones por despidos. Lo cual aparece como singularmente injusto y en contradicción directa al principio constitucional de que los intereses generales de la nación están por sobre los intereses de los particulares. Con lo que igualmente en este caso, se llega a resultados indeseables para el país. Un Código no puede significar una traba para el progreso. Pero desafortunadamente, en este caso concreto, fácil es percibir que ésa será la consecuencia. Además y siendo que los principales problemas que confronta el país, con la subocupación y el desempleo, resulta que el proyecto no contempla ninguna medida, ninguna previsión, nada que permita implementar con el sentido de participación y pluralismo que demanda la Constitución Nacional, una verdadera política de empleo tal cual se halla recomendada por el organismo internacional aplicado a estas situaciones, menos se encuentran previsiones por ejemplo, en materia de disminución de jornadas laborales a fin de abrir posibilidades al doble empleo o de concentración de la prestación de trabajos por sobre los límites corrientemente establecidos a la jornada de labor. Por el contrario, se aprecia una rigidez que impide alcanzar soluciones imaginativas con vistas a ganar en productividad y con ello competitividad. En una época signada por el ensanche de la libertad de contratación, si bien ella es enunciada en algunas disposiciones, resulta que es tan agobiante el afán reglamentarista que, prácticamente nada queda librado a la posibilidad de celebrar amplias negociaciones para concretar en los contratos colectivos aquellas decisiones nacidas de una verdadera concertación entre trabajadores y empleadores. En tales circunstancias, el proyecto sanciona en varios aspectos -no en todo, ya que existen situaciones en las que se debió tener mayor previsión-, una verdadera traba para el desarrollo. Ejemplificando aún más, si cabe algunos sensibles desaciertos, resaltemos apenas un caso hipotético. El proyecto no regula, como debería hacerlo, el trabajo continuado. Es decir, el relativo a aquellas actividades que se consideran necesarias para la vida en sociedad, tales como hospitales, sanatorios, bares, restaurantes, espectáculos públicos, servicios públicos y demás. Por obra de la rigidez de las disposiciones proyectadas, en la hipótesis de que una persona gane diez mil guaraníes por día, tenemos la siguiente escala de remuneraciones: a) Salario por hora G. 1.250.- b) Hora extra (en jornada diurna normal) G. 1.875.- c) Una hora nocturna G. 1.625.- d) Una hora en domingos y feriados G. 2.500.- e) Una hora extra nocturna G. 3.250.- La conclusión es obvia. Ante la incrementación de sus costos salariales, el empleador preferirá cerrar su establecimiento.

Actualmente ya es evidente que, por esta rigidez, los días que no son ordinarios determinan el cierre de muchos establecimientos, bares, cafés y similares. Es decir, el trabajador dejará de producir, cuando que lo que busca el país son fuentes de trabajo. Sensatamente ¿puede admitirse una legislación del trabajo que implique el estrechamiento de las fuentes de trabajo, que exhiba en suma tan lesivo resultado? 4- Proposiciones peligrosas En el proyecto en estudio se dan algunos puntos en los que se han suscitado no pocas discrepancias y en los cuales, las soluciones no siempre responden a las exigencias de la realidad generando derivaciones particularmente peligrosas que es obligación del Estado prevenir. En particular, el Poder Ejecutivo estima un deber ineludible señalar tales peligros a fin de que explícitamente consten los motivos de su decisión. a) Regulación de la huelga Si bien es cierto, la huelga está considerada en la Constitución Nacional como un derecho, no es menos cierto que básicamente, constituye un hecho de fuerza que no puede ser ejercido con tanta permisividad que resulte proclive a la desorganización de la vida productiva de la nación. Por lo demás los derechos se ejercen conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio, razón por la que es ésta la ocasión para extremar cuidados ante situaciones que pueden exhibir derivaciones de inusitada gravedad. En primer término a este concepto, se advierte que el proyecto abandona una de las instituciones más recomendadas para mantener la armonía social, cuales son la conciliación y el arbitraje. Derechamente pues, el proyecto empuja como única alternativa de solución de la situación que pudiera haber motivado la huelga a un conflicto declarado, sin posibilidad de encontrar fórmulas intermediar que, sin sacrificar los derechos de las partes, eviten las emergencias de perniciosos conflictos. Es decir se propicia directamente al enfrentamiento clasista, en una actitud ideológica actualmente perimida. Fruto de tal disposición ideológica es la ruptura del principio clásico, en el que se cimenta nada menos que la Organización Internacional del Trabajo, de la consideración tripartita de las relaciones labores. Y así como notorio alejamiento de la realidad y el sentido común, se elimina la participación de la autoridad del trabajo para encontrar soluciones no traumáticas. Y con singular irrealidad se supone que una comisión bipartita constituida por empleadores y trabajadores, hallará la solución cuando que justamente, porque ambas partes no la hallaron es que se llega la huelga. Pero esta solución acaso podría considerarse como un experimento que tal vez pudiera dar resultados, si es que no se constatara que se puede declarar huelga por cualquier motivo. Esta amplitud y laxitud de las previsiones del proyecto hace avizorar que el país podrá ser sumido en cualquier momento y por cualquier motivo a una verdadera ola de huelgas. Aun cuando se expresa que la huelga será declarada ilegal cuando es promovida por motivos estrictamente políticos, no resulta difícil suponer que ningún grupo de exaltados expresará que se declara la huelga por motivos políticos, ya que siempre encontrará una motivación genérica de carácter laboral, a la cual atribuir su decisión. El peligro que exhibe una regulación tan genérica es evidente. El Poder Ejecutivo sin complicarse con motivaciones que trascienden el campo laboral, por ningún concepto puede admitirlo. En suma, la regulación de esta institución, resulta francamente desacertada. En cualquier momento y por cualquier motivo puede declararse una huelga sin importar a quienes afecte. Todo ello es singularmente lesivo para la convivencia ciudadana y pone al país a merced de algunas pocas personas que, por esta vía, encontrarán el abonado terreno para el desarrollo de cualquier tipo de acción contraria a los intereses nacionales.

b) FIJACIÓN DEL SALARIO MÍNIMO El Poder Ejecutivo considera francamente desacertada la previsión del proyecto según la cual automáticamente cuando se produzca una variación en el costo de vida, debe modificarse el salario mínimo. La desacertada implementación de similar disposición en el Código vigente es la que ha llevado al país a perder competitividad y a generar no pocos conflictos que, finalmente derivan en que un importante sector de la población del país se halla marginado de ejercer su derecho al trabajo. No toda variación en el costo de vida puede significar el incremento de los salarios. Suponer ello es no tener presente los aportes de la ciencia de la economía. En períodos críticos, cuando los ciclos económicos son adversos, no es solamente el trabajador el que experimenta tal situación, sino toda la población, toda la economía. Luego, pretender resolver la situación de algunos a costa de los demás, se revela como singularmente injusto. Para superar tales circunstancias adversas se requiere del esfuerzo común y no agravar la situación introduciendo otro elemento distorsionante en la misma. Para expresarlo con mayor sencillez, el costo de vida sube cuando la producción es insuficiente, o como ocurre en nuestro país, cuando malas cosechas o bajas de precios de nuestros productos, disminuyen nuestros recursos. Pues bien, en esa situación no parece que lo más aconsejable sea incrementar los salarios y a que con ello se pierde competitividad y menos probabilidades se tiene de incrementar el producto. Es por ello que el convenio Nº 131 de la Organización Internacional del Trabajo, en esta materia establece: Entre los elementos que deben tenerse en cuenta deberían incluirse: a) las necesidades de los trabajadores y de sus familias habida cuenta del nivel general de salarios en el país, del costo de vida, de las prestaciones de seguridad social y del nivel de vida relativo de otros grupos sociales; b) los factores económicos, incluidos los requerimientos del desarrollo económico, los niveles de productividad y la conveniencia de alcanzar y mantener un alto nivel de empleo". Fácilmente se comprende que no es solamente la variación en el costo de vida, el factor determinante de la fijación de nuevos salarios mínimos. Se debe tener en cuenta el nivel de vida de otros grupos sociales (por ejemplo, el de los campesinos que por obra de una incrementación incoherente de salarios ven con recargada angustia la volatilización de sus expectativas de una vida mejor). Se debe también tener en cuenta los requerimientos del desarrollo del país, si no se generan ahorros no existen fuentes genuinas de inversión y si no hay inversión, finalmente emerge la desocupación. Pero fundamentalmente, el factor que normalmente no se considera es el de la productividad del trabajo. No es posible uniformar a todos los trabajadores ya que con ello antes bien, se generaliza la injusticia al no poder ponderarse los merecimientos individuales. Si no se considera como un componente fundamental la productividad del trabajo (y existen fórmulas para medirlo) permanentemente estaremos navengado en la inseguridad, en la violación de la ley y en la exacerbación de los conflictos. Tan adversas consecuencias deben ameritarse. Y son ellas las que emergen del proyecto que consideramos, razón por la que no hesitamos en calificar de altamente peligrosa esta regulación del salario, atentada de manera tan desaprensiva en el proyecto que consideramos.

5- TEMAS PUNTUALES Se dan también, en el proyecto que consideramos, numerosos temas puntuales que ameritarían serias objeciones. Por vía meramente ejemplificativa señalamos algunos criterios del Poder Ejecutivo en los que nos apartamos de las soluciones que ofrece el proyecto. Tales son: a) Estabilidad: estimamos que la estabilidad en el empleo debe ser la norma. Pero ella concebida como la necesidad de mantener la ocupación del trabajador mientras subsista el puesto de trabajo, no tiene por qué referirse a una determinada antigüedad, ya que la experiencia enseña que es la ocasión en la que se despide al trabajador por las dificultades que posteriormente se dan cuando surgen incompatibilidades en la relación laboral. En todo caso, una incrementación de la indemnización por razón de la antigüedad, progresiva, resultaría una solución más justa. b) Vacaciones: el descanso anual es impuesto por razones fisiológicas. Luego no se aprecia la razón por la cual tenga que referírselo a la antigüedad en el empleo. Otras legislaciones fijan el tiempo de descanso en un número razonable de días corridos (15 ó 20) refiriendo su incrementación a los contratos colectivos de trabajo que, más apropiadamente pueden regular la cuestión en función a los requerimientos de la empresa, ya que no siempre y en todos los casos se exhiben una similitud que amerite una disposición de carácter general. c) Estabilidad del dirigente sindical: sin entrar a discutir la conveniencia de la implementación de esta garantía, admitida por normas internacionales del trabajo, parece oportuno considerar una regulación más adecuada del número de personas que pueden ser amparadas por esta figura. En efecto, si consideramos la existencia de una empresa que ocupe 11 trabajadores, resulta que 7 trabajadores deben ser amparados por el fuero sindical ordinario, pero en caso de conflicto se puede designar 5 negociadores del conflicto que también gozan de fuero con lo que resulta que al final, todos los trabajadores de la empresa se encuentran con estabilidad asegurada. Esta situación es proclive a excesos de toda naturaleza e importan un indebido cercenamiento en su derecho de gestión por el empleador. Y debe considerarse que la mayoría de las empresas no son, precisamente aquellas que cuentan con planteles de trabajadores numerosos. En tales circunstancias, esta estabilidad se convierte en un estímulo para huelgas y paros con grave detrimento de la tranquilidad social y la economía nacional. 6- RESUMEN En síntesis, el proyecto que nos ocupa, no contempla la situación de la mayoría de la población económicamente activa, que se desempeña en las pequeñas empresas, generando una situación de generalizado agravamiento y onerosidad en las relaciones laborales, que se erigirá en una fuente permanente de artificiosos conflictos. Esta masa de trabajadores es la que aporta el 67% de las recaudaciones fiscales, razón por la que el Poder Ejecutivo considera extremadamente riesgoso inquietarlas con exigencias desmedidas. Las pequeñas empresas deben ser atendidas y consideradas en un Código Laboral por la sencilla razón de que constituyen la mayoría en el país. Bien pensado y supuesto que se excluya de su regulación a las pequeñas empresas y a los funcionarios públicos (situación tampoco regulada en proyecto), nos encontramos que las previsiones del Código no servirían más que para atender las relaciones de un 10% de la población económicamente activa del país. Vale decir, que se trata de un proyecto que exhibe la peligrosa proclividad de constituirse en fuente permanente de conflictos, vista la permisividad con que se regula el derecho de huelga y la singular desaprensión con que se regula la fijación de salarios.

Si a todo ello se suma el hecho de la rigidez de las previsiones que, prácticamente nada deja para la regulación libre del contrato del trabajo, se llega a la conclusión de que puede resultar altamente pernicioso para el desarrollo del país. En particular, la falta de consideración de la necesaria elasticidad con que debe contarse para enfrentar las exigencias de un mundo cada vez más competitivo, se llega a la conclusión de que se trata de una materia que exige un tratamiento más profundizado, abundar en reflexiones visualizando el futuro del país y no solamente de un reducido factor de la economía. Por todas estas razones, velando por los altos intereses nacionales, no le resta al Poder Ejecutivo otra alternativa que ejercer su facultad constitucional de vetar el proyecto en estudio, dando oportunidad a que una consideración más serena de la problemática laboral permita acertar con soluciones que perentoriamente demanda al país, en un mundo cambiante y sobre todo, considerando que nadie en el Paraguay se halla sin la protección que establecen las leyes laborales vigentes. Es por ello y dado que el proyecto cuya promulgación o rechazo por el Poder Ejecutivo ha sido sancionado bajo otra legislatura, que oportunamente, pero dentro de la mayor urgencia y junto con la legislación complementaria se radicará, ante esta nueva legislatura, otro proyecto en el que se superen las omisiones y deficiencias señaladas. Por tanto atento a la norma constitucional invocada, EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DEL PARAGUAY DECRETA:

Art. 1º- Rechazar totalmente el proyecto de Ley Nº 213 del 29 de junio de 1993, remitiéndolo al Honorable Congreso de la Nación, a los efectos constitucionales pertinentes.

Art. 2º- Comuníquese, publíquese y dése al Registro oficial.

Firmado: Andrés Rodríguez.- Oscar Paciello