Acción de Inconstitucionalidad c. art. 280 de la Ley N° 836/80; art. 39 de la Ley N° 1119/97 y Circular N° 9 del 23/01/2007. (Ac. y Sent. N° 122)

3. La Circular N° 9 de fecha 23 de enero de 2007 dictada por la Dirección Nacional de Aduanas: “Por la cual se limitan temporalmente los lugares de ingreso-egreso de medicamento, cosméticos y domisanitarios a las Aduanas de la Capital y del Aeropuerto Silvio Pettirossi”.

Que a fs. 76/78 de autos se presenta a contestar la presente acción de inconstitucionalidad, el Abog. L. F. P. en representación de la Dirección Nacional de Aduanas, manifestando que: “... mi parte comparte plenamente los fundamentos expuestos en la Resolución del MSP y BS, considerando que el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social dentro de la política de Salud dictó el acto administrativo por la cual dispone de carácter temporal los lugares de ingreso de egreso de medicamentos, cosméticos y domisanitarios, a las Aduanas de la Capital y del Aeropuerto Internacional Silvio Pettirossi, hasta tanto creen nuevas dependencias de la Dirección Nacional de Vigilancia Sanitaria en los demás puntos de ingreso y egreso de los productos incluidos en el grupo mencionado. El citado acto administrativo se encuentra vigente por tanto es de cumplimiento obligatorio, además no colisiona con ningún principio constitucional...”.

El Fiscal Adjunto, Abog. Marco Antonio Alcaraz, en su Dictamen N° 878 de fecha 29 de julio de 2011, señaló que “... ante la claridad del precepto legal, no cabe ninguna disquisición sobre la constitucionalidad o no de las normas, debido a que el Poder Ejecutivo, a través de sus canales correspondientes (Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social y Dirección General de Aduanas) ejerce su poder imponiendo límites o restricciones a las actividades particulares cuando tales actividades pudieran interferir en los intereses de la colectividad. Es decir, se trata de la aplicación de un principio del orden jurídico administrativo, dispuesto en la CN (art. 128) y en Ley con la finalidad de preservar en este caso, la salud de los habitantes cuya inobservancia podría traer aparejada irreparables daños a la vida de las personas...”. Concluyendo que corresponde rechazar la presente acción.

En ese sentido corresponde abocarnos al estudio de la constitucionalidad o no de las normas impugnadas. Así en primer lugar considero que tanto el art. 280 de la Ley N° 836/80 “Código Sanitario” que expresa “Para elaborar industrialmente o importar productos de perfumería, belleza, tocador y artículos higiénicos de uso doméstico, deben registrarse en el Ministerio, el que ejercerá su control” como el art. 39 de la Ley 1119/97 “De productos para la salud y otros” en el que se establece: “La autoridad sanitaria nacional reglamentará el tratamiento que se le dará a los productos definidos como cosméticos en lo que respecta a registro sanitario, requisitos para habilitación y funcionamiento de empresas fabricantes, fraccionadoras, exportadoras y/o representantes o importadoras, y en todo otro tema relacionado que considere pertinente no trasgreden ni violan norma constitucional alguna que pueda considerarse fundamento para la procedencia de la presente acción.

Considero que las normas legales impugnadas han sido dictadas conforme a las facultades regladas y, los parámetros reglamentarios, regístrales y de control en ella establecidos se encuadran dentro del marco legal constitucional. Es más, entiendo que las mencionadas disposiciones legales en cuanto determinan los requisitos para la habilitación y funcionamiento de empresas así como el registro sanitario y el control por la autoridad sanitaria nacional respectiva, operacionalizan el principio constitucional establecido en el art. 72 CN “Del control de calidad. El Estado velará por el control de la calidad de los productos alimenticios, químicos, farmacéuticos y biológicos, en las etapas de producción, importación y comercialización. Asimismo facilitará el acceso de sectores de escasos recursos a los medicamentos considerados esenciales” en concordancia con el art. 68 CN “Del derecho a la salud... ...Toda persona está obligada a someterse a las medidas sanitarias que establezca la Ley, dentro del respeto a la dignidad humada” y el art. 69 CN “Del sistema nacional de salud. Se promoverá un sistema nacional de salud que ejecute acciones sanitarias integradas, con políticas que posibiliten la concertación, la coordinación y la complementación de programas y recursos del sector público y privado”. Por lo que no existe arbitrariedad ni discriminación alguna referente al planteamiento de los arts. 280 de la Ley N° 836/80 “Código Sanitario” y art. 39 de la Ley 1119/97 “De productos para la salud y otros” como lo alegan los accionantes.

En cuanto al Dec. N° 17.057/97 del 29 de abril de 1997 el cual “Establece el Registro de Productos de Higiene Personal, Cosméticos y Perfumes” “Art. 1. Disponerse la aplicación en la República del Paraguay de las siguientes Resoluciones aprobadas por el Grupo Mercado Común, relativas a Productos de Salud...” “Art. 2. Los organismos responsables de la aplicación de las resoluciones respectivas, según el ámbito de su competencia serán los Ministerios de Salud Pública y Bienestar Social y de Hacienda, a través de sus organismos competentes” al pretender la internalización y aplicación en el ordenamiento jurídico interno de una normativa del MERCOSUR (Resoluciones adoptadas por el Grupo Mercado Común), determinando los organismos responsables de la aplicación de las mismas, contraviene lo preceptuado en el art. 137 y 202 inc. 9) de la CN. Las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR tienen carácter obligatorio una vez que son incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos en la legislación de cada país. En el caso particular, las Resoluciones adoptadas por el Grupo Mercado Común no fueron debidamente internalizadas en el ordenamiento jurídico interno, es decir, las citadas Resoluciones deben ser incorporadas e internalizadas previamente a través de una Ley dictada por el Congreso Nacional, pues las resoluciones mencionadas no fueron aún plasmadas en el ordenamiento jurídico nacional y conforme al art. 202 inc. 9) corresponde al Congreso Nacional “aprobar o rechazar los tratados y demás acuerdos internacionales suscriptos por el Poder Ejecutivo” y recién posteriormente las mismas deben ser reglamentadas por Decretos-Ley para su aplicación en el país, de lo contrario se estaría infringiendo el principio constitucional establecido en el art. 137 CN.

En cuanto a la Circular N° 9 de fecha 23 de enero de 2007 dictada por la Dirección Nacional de Aduanas: “Por la cual se limitan temporalmente los lugares de ingreso-egreso de medicamento, cosméticos y domisanitarios a las Aduanas de la Capital y del Aeropuerto Silvio Pettirossi” afecta el Principio de la Supremacía Constitucional establecido en el art. 137 CN “La Ley Suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en su consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado...” en concordancia con el art. 107 CN-“De la libertad de concurrencia. Toda persona tiene derecho a dedicarse a la actividad económica lícita de su preferencia, dentro de un régimen de igualdad de oportunidades. Se garantiza la competencia en el mercado...”, el art. 108 CN-“De la libre circulación de productos”, art. 46 CN-“De la igualdad de las personas” y el art. 9 CN-“De la libertad y de la seguridad de las personas” en cuanto que nadie está obligado a hacer lo que la Ley no ordena, ni privado de lo que ella no prohíbe.

En este sentido el Derecho a la Salud es un derecho fundamental consagrado en nuestra Constitución Nacional por tanto no solo las instituciones públicas sino también las privadas están obligadas por Ley al absoluto cumplimiento de sus obligaciones en cuanto a la salud de cualquier ciudadano y en ese sentido todos debemos colaborar y someternos a las medidas sanitarias que establezca la Ley, pero ello no implica que alguna disposición legal o administrativa pueda avasallar una norma de jerarquía superior pues se estaría violando el principio de la supremacía constitucional establecido en el art. 137 de la CN.

No cabe duda que no puede tolerarse constitucionalmente, que se pueda modificar o ampliar los preceptos legales por una “Circular” y si así lo hiciera, ese acto violaría el principio de la jerarquía de las normas (art. 137 de la CN) y por ende, sería inconstitucional. En virtud de lo indicado resulta por demás evidente, que como principio básico de derecho, y conforme los diferentes niveles de validez de las normas a través de la llamada pirámide jurídica, si una Ley no puede ir en contra de la Constitución, todas las normas de menor jerarquía -entre ellas los Decretos- menos aún una Circular.

Así no se permite por una “Circular” establecer restricciones alegando problemas operativos o de índole funcional, conforme lo manifestado el representante de la Dirección Nacional de Aduanas en su contestación de fs. 43 “... hasta tanto creen nuevas dependencias de la Dirección Nacional de Vigilancia Sanitaria en los puntos de ingreso y egreso de mercaderías” cuando que la Constitución Nacional ni la Ley no establecen dichas restricciones. Cualquier acto normativo debe seguir el principio cardinal, a fin de garantizar los derechos de los ciudadanos, debiendo las autoridades autorizadas establecer las normas legales que le sirven de sustento para el dictamiento de tal o cual reglamentación, hecho que no se percibe en la Circular N° 9 de fecha 23 de enero de 2007 dictada por la Dirección Nacional de Aduanas, pues carece de sustento legal y constitucional.

Otra cuestión a tener en consideración, habida cuenta la connotación social que afecta no solo a los importadores de un determinado producto, sino también a los posibles consumidores y al mismo Estado en sus diversas dependencias, en cuanto al dictamiento de las medidas cautelares por parte del órgano judicial competente. Las consecuencias que trae el dictamiento de medidas cautelares es al solo efecto de la suspensión de los efectos de las normas impugnadas por considerarlas de que la aplicación de las mismas podría ocasionar un perjuicio irreparable a los accionantes hasta tanto se dicte sentencia definitiva, lo cual, no implica que se puedan importar o comercializar productos y/o mercaderías que están prohibidas por Ley, los cuales escapa la tarea de los Magistrados, debiendo las autoridades administrativas responsables correspondientes velar por el cumplimiento de la Constitución y las leyes. No por el hecho de dictarse medidas cautelares o la inconstitucionalidad de una u otra norma habilita al importador o al comerciante la importación o comercio de cualquier producto/mercadería sino únicamente lo permitido por la Ley en las condiciones por ella establecidas.

Por las consideraciones que anteceden, corresponde hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad promovida por el Abog. L. E. S. en nombre y representación de Vargos S.A., L.A. Bussiness S.A., Banbu Inc. S.A., Michigan S.A, Vancouver S.A., La Roma S.R.L. y Real Service Import bajo patrocinio del Abog. R. A. contra el Dec. N° 17.057/97 del 29 de abril de 1997 el cual “Establece el Registro de Productos de Higiene Personal, Cosméticos y Perfumes” “Art. 1. Disponerse la aplicación de la República del Paraguay de las siguientes Resoluciones aprobadas por el Grupo Mercado Común, relativas a Productos de Salud...” “Art. 2. Los organismos responsables de la aplicación de las resoluciones respectivas, según el ámbito de su competencia serán los Ministerios de Salud Pública y Bienestar Social y de Hacienda, a través de sus organismos competentes y la Circular N° 9 de fecha 23 de enero de 2007 dictada por la Dirección Nacional de Aduanas: “Por la cual se limitan temporalmente los lugares de ingreso-egreso de medicamento, cosméticos y domisanitarios a las Aduanas de la Capital y del Aeropuerto Silvio Pettirossi”, y en consecuencia, declarar su inaplicabilidad en relación con las firmas accionantes, con el alcance previsto en el art. 555 del CPC. Es mi voto.

El Dr. Blanco manifestó: Adherirse a los fundamentos expuestos por el Distinguido Ministro Preopinante, en la presente acción que acoge, parcialmente, la pretensión de los Accionantes y, consecuentemente, declara inconstitucionales el Dec. N° 17.057, del 29 de abril de 2007, dictada por el Presidente de la República, que reglamenta el art. 39 de la Ley N° 1119/97 y, la Circular N° 9, del 23 de enero de 2007, dictada por la Dirección General de Aduanas y, a lo expuesto por el distinguido colega, agrego lo siguiente: Las disposiciones normativas, cuya constitucionalidad fue puesta en duda, por los Accionantes, disponen cuanto sigue: “Para elaborar industrialmente o importar productos de perfumería, belleza, tocador y artículos higiénicos de uso doméstico, deben registrarse en el Ministerio, el que ejercerá su control”-art. 280 de la Ley N° 836/80 Código Sanitario”. Por su parte, el art. 39 de la Ley N° 1119/97, estatuye “De productos para la salud y otros: La autoridad sanitaria nacional reglamentará el tratamiento que se le dará a los productos definidos como cosméticos en lo que respecta a registro sagitario, requisitos para habilitación y funcionamiento de empresas fabricantes, fraccionadoras, exportadoras y/o representantes o importadoras, y en todo otro tema relacionado que considere pertinente”. El Dec. N° 17.057/97, del 29 de abril de 1997, por el cual se reglamenta la Ley N° 1119/97, dispone: Visto: El Tratado de Asunción, firmado el 26 de marzo de 1991, para la constitución de un Mercado Común entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay; Las resoluciones del Grupo Mercado Común relativas a Reglamentos Técnicos aprobadas en los años 1992, 1994, 1995, 1996; y Considerando: Que la República del Paraguay es Estado Parte del MERCOSUR; Que la VII Reunión del Consejo de Mercado Común (CMC) del MERCOSUR, realizada en Ouro Preto-Brasil, los días 16 y 17 de diciembre de 1994 se determinaron las bases para una Unión Aduanera entre los Estados Parte del MERCOSUR, a partir del 1 de enero de 1995; Que siendo necesario adecuar la normativa técnica nacional, y su correspondiente aplicación de acuerdo a lo resuelto por el Grupo Mercado Común;

Por tanto, el Presidente de la República del Paraguay Decreta:

Art. 1. Disponerse la aplicación de la República del Paraguay de las siguientes Resoluciones aprobadas por el Grupo Mercado Común, relativas a Productos para la Salud...

GMC\Res\24/95 Requisitos para el Registro de Productos Cosméticos MERCOSUR y extrazona para la habilitación de Empresas Representantes Titulares de registro en Estado Parte receptor e Importadores.

Art. 2 Los Organismos responsables de la aplicación de las resoluciones respectivas, según el ámbito de su competencia serán los Ministerios de: Salud Pública y Bienestar Social y de Hacienda, a través de sus organismos competentes.

Art. 3 El presente Decreto será refrendado por los Ministros de: Relaciones Exteriores, de Hacienda, de Industria y Comercio, de Agricultura y Ganadería, de Salud Pública y Bienestar Social y de Integración.

Conforme al análisis de las disposiciones legales y reglamentarias impugnadas, es oportuno remarcar que el Estado, ejerce su poder de Policía a través del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, en lo que atañe a los productos para la higiene personal, cosméticos y perfumes; aspecto del que se ocupa la disposición legal prevista en el art. 280 del Código Sanitario. Obviamente que aquellas preparaciones químicas o naturales, deben someterse a un estricto control sanitario por dicha cartera del Estado, quien ejerce su poder de contralor y supervisión a través de las Oficinas o Direcciones especializadas que correspondan. El art. 280 del Código Sanitario, atacado por los Accionantes, responde al cumplimiento de estas premisas, que en puridad tienden a mantener incólume la salud de los habitantes de la República. Naturalmente, al tratarse de productos, que por su naturaleza, composición o uso se aplican directa o indirectamente sobre la piel, u otros lugares del cuerpo humano, es fundamental que los mismos primeramente sorteen los recaudos sanitarios que otorguen la certeza de que los mismos se hallan exentos de cualquier riesgo para la salud de las personas.

Por lo tanto, pretender la inconstitucionalidad de esta disposición legal, cuando se ocupa de la regulación de materias propias de esta cartera del Estado, tendientes a la protección de la salud de todos los habitantes de la república, realizadas en el marco de su competencia específica, no puede ser admisible.

Ahora bien, el art. 39 de la Ley N° 1119/97 “De productos para la salud y otros”, establece: La autoridad sanitaria nacional reglamentará el tratamiento que se le dará a los productos definidos como cosméticos, en lo que respecta a registro sanitario, requisitos para habilitación y funcionamiento de empresas fabricantes, fraccionadoras, exportadoras y/o representantes o importadoras y en todo otro tema relacionado que considere pertinente”.

Claramente, la legislación apunta a la regulación de dos cuestiones bien diferenciadas: 1) Por un lado regula y protege todo lo relacionado a los productos que de una u otra forma serán aplicadas al cuerpo humano, evidentemente con finalidad de proteger la salud de las personas. Esta función, eminentemente proteccionista es privativa del Estado, a través de sus órganos correspondientes, y en consecuencia no se constata colisión de este artículo con algún principio, garantía o disposición prevista en la Constitución, tal como ya lo apuntáramos más arriba; 2) La otra parte, se vincula a los requisitos o presupuestos que deben ser cumplidos por las personas físicas o jurídicas, que se dediquen a las actividades de importación, distribución o comercialización de los productos de higiene personal o cosméticos . En tal sentido, el Dec. N° 17.057/97 “Por el cual se dispone la vigencia en la República del Paraguay de las resoluciones adoptadas por el Grupo Mercado Común del Mercosur, referentes a reglamentos técnicos”; instrumento internacional que incorpora los “requisitos para el registro de productos cosméticos MERCOSUR y extrazona para la habilitación de Empresas Representantes Titulares de Registro de Estado parte receptor e importadores”, al contemplar en su reglamentación términos jurídicos de “Representantes” o cualquier otro, naturalmente conlleva en forma directa a crear una determinada categoría jurídica de personas que pueden dedicarse a tales actividades, por encima de aquellos que se hallaban igualmente facultados o habilitados, en la Ley N° 1119/97, que preveía en sus disposiciones a fabricantes, fraccionadoras, exportadoras y/o representantes o importadoras.

Vale decir que, no se pone en duda las facultades del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, a través de la Dirección de vigilancia Sanitaria para controlar y supervisar todos los productos destinados a la higiene personal, cosméticos o perfumes. Sin embargo, los requisitos que deben poseer las personas físicas o jurídicas que se dediquen a las actividades comerciales vinculadas a tales productos, igualmente deben hallarse claramente previstas en la Ley. Este último punto, por tratarse de una actividad comercial, exige no solo una consideración a la naturaleza misma del producto, sino que no puede escapar a las reglas de la oferta y de la demanda, que rigen toda actividad mercantil, siempre que se trate de productos lícitos.

Empero éstas precisiones, el hecho de que el Dec. N° 17.057/97, no haya sido internalizado por los mecanismos previstos en la Constitución Nacional, lo convierte en una disposición inconstitucional que no puede ser aplicada, por carecer de vigencia efectiva en el territorio de la República y, por lo mismo de fuerza obligatoria.

El tema de la internalización de la normativa comunitaria, es tratado en profundidad por el protocolo de Ouro Preto, en dos Capítulos, el IV y el V. Así en el Capítulo IV titulado “Aplicación Interna de las Normas Emanadas por los Órganos del MERCOSUR”, se establece taxativamente en el art. 38 que “los Estados partes se comprometen a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar, en sus respectivos territorios, el cumplimiento de las normas emanadas de los órganos MERCOSUR, las cuales, de acuerdo al art. 42 del protocolo “tendrán carácter obligatorio y, cuando sea necesario, deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país”. Para ello, el Protocolo de Ouro Preto, prevé un procedimiento determinado en el art. 40 compuesto por tres pasos consecutivos. El primero establece que “una vez aprobada la norma, los Estados Partes, adoptaran las medidas necesarias para su incorporación al ordenamiento jurídico nacional y comunicaran las mismas a la Secretaria Administrativa del MERCOSUR”, el segundo regula que “cuando todos los Estados Partes hubieren informado la incorporación a sus respectivos ordenamientos jurídicos internos, la Secretaría Administrativa del MERCOSUR comunicara el hecho a cada Estado Parte”, y finaliza el procedimiento con el tercer paso que determina que “las normas entraran en vigor simultáneamente en los Estados Partes 30 días después de la fecha de comunicación efectuada por la Secretaría Administrativa del MERCOSUR”.

Como observamos hasta aquí, ninguna normativa dictada en el ámbito del Mercosur, es de aplicación directa de los Estados Partes, y requiere, necesariamente la internalización de estos por parte de las instituciones correspondientes.

En la Constitución encontramos los siguientes dispositivos acerca del derecho internacional: “Art. 137. De la Supremacía de la Constitución: La Ley suprema de la república es la Constitución. Esta, los tratados, convenios y acuerdos Internacionales aprobados y ratificados, las Leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en consecuencia, integran el derecho positivo Nacional en orden de prelación enunciado. Art. 141. De los tratados internacionales: Los tratados internacionales válidamente celebrados, aprobados por Ley del Congreso, y cuyos instrumentos de ratificación fueron canjeados o depositados, forman parte del ordenamiento legal interno con la jerarquía que determina el art. 137”.

“Art. 145. Del ordenamiento jurídico supranacional: La República del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la Paz, de la Justicia, de la cooperación y del desarrollo, en lo político, económico, social y cultural.

Dichas decisiones solo podrán adoptarse por mayoría absoluta de cada Cámara del Congreso.

Por lo tanto, adhiero a los fundamentos expuestos y, en consecuencia, corresponde hacer lugar parcialmente a la Acción de Inconstitucionalidad promovida en estos autos, declarando inaplicables a los Accionantes el Dec. N° 17.057/97 dictado por el Presidente de la República e igualmente la Circular N° 09, del 23 de enero de 2007, dictada por la Dirección Nacional de Aduana. Es mi voto.

El Dr. Bajac Albertini manifestó: Adherirse al voto del Dr. Blanco, por los mismos fundamentos.

Por los méritos del Acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad promovida por el Abog. L. E. S. en nombre y representación de Vargos S.A., L.A Bussiness S.A., Banbu Inc. S.A., Michigan S.A., Vancouver S.A., La Roma S.R.L. y Real Service Import bajo patrocinio del Abog. R. A. contra el Dec. N° 17.057/97 del 29 de abril de 1997 el cual “Establece el Registro de Productos de Higiene Personal, Cosméticos y Perfumes” “Art. 1. Disponerse la aplicación de la República del Paraguay de las siguientes Resoluciones aprobadas por el Grupo Mercado Común, relativas a Productos de Salud...” “Art. 2. Los organismos responsables de la aplicación de las resoluciones respectivas, según el ámbito de su competencia serán los Ministerios de Salud Pública y Bienestar Social y de Hacienda, a través de sus organismos competentes”; y la Circular N° 9 de fecha 23 de enero de 2007 dictada por la Dirección Nacional de Aduanas: “Por la cual fe limitan temporalmente los lugares de ingreso-egreso de medicamento, cosméticos y domisanitarios a las Aduanas de la Capital y del Aeropuerto Silvio Pettirossi”, y en consecuencia, declarar su inaplicabilidad en relación con las firmas accionantes, con el alcance previsto en el art. 555 del CPC. Anotar, registrar y notificar.- Víctor M. Núñez Rodríguez.- Sindulfo Blanco.- Miguel Oscar Bajac Albertini.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-