DECRETO 1777/2014

VISTO: El Artículo 238 de la Constitución, "De los deberes y de las atribuciones del Presidente de la República: Son deberes y atribuciones de quien ejerce la presidencia de la República: l) representar al Estado y dirigir la administración general del país. El Proyecto de Ley N° 5196/2014 "Que establece una quita en los intereses punitorios y moratorios sobre los registrados en cuenta de orden otorgados por el Banco Nacional de Fomento". La Ley N° 281/61 "Por el cual se crea el Banco Nacional de Fomento", aprobada por Ley N° 751/61 "Que aprueba con modificaciones, el Decreto- Ley N° 281 del 14 de marzo de 1961 "Por el cual se crea el Banco Nacional de Fomento". La Ley N° 109/91 "Que aprueba con modificaciones el Decreto Ley N° 15 del 8 de marzo de 1990 "Que establece las funciones y la estructura orgánica del Ministerio de Hacienda ", modificada y ampliada por la Ley N° 4394/2011. La Ley N° 1535/99 "De Administración Financiera del Estado" y sus modificaciones vigentes. La Ley N° 5142/2013 "Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2014"; y CONSIDERANDO: Que el Proyecto de Ley N° 5196/2014 en su Artículo Io establece que "para el cobro de los préstamos registrados en Cuentas de Orden con anterioridad a la vigencia de la presente ley y por el plazo de ciento ochenta (180) días, contados a partir de su vigencia, se faculta al Consejo de Administración del Banco Nacional de Fomento a aceptar quitas de los intereses punitorios y moratorios sobre los préstamos señalados, de conformidad con lo dispuesto en el siguiente Artículo". El citado Artículo 2° señala que "La quita de los intereses punitorios será de hasta el 100% (ciento por ciento), y de los intereses moratorios será de hasta el 50% (cincuenta por ciento) sobre los préstamos registrados en Cuentas de Orden con anterioridad a la vigencia de la presente ley". Que asimismo, el Artículo 3° señala: "Las quitas realizadas a los intereses sobre los préstamos registrados en Cuenta de Orden citados en el artículo anterior se realizarán con previsiones del 100% (ciento por ciento)". Que según se desprende de la exposición de motivos, la iniciativa legislativa tiene por finalidad autorizar un periodo de gracia de seis (6) meses; lapso durante el cual el Consejo de Administración del Banco Nacional de Fomento estará autorizado a otorgar quitas de hasta el cien por ciento (100%) de intereses punitorios, y de hasta el cincuenta por ciento (50%) de intereses moratorios, sobre préstamos con cien por ciento (100%) de previsiones. Que precisamente, por estas consideraciones es que aún con expresas autorizaciones legales para realizar la dispensa de exoneración de intereses, el Consejo de Administración de Banco Nacional de Fomento, bajo un análisis objetivo e individual de cada deudor, desde que aparecieron estos casos hasta la fecha, siempre se ha cuidado de materializarlo de forma directa por simple acto administrativo reglamentario, conforme de manera expresa lo autoriza su Carta Orgánica y disposiciones concordantes. Que efectivamente, la facultad de establecer condiciones de quita de intereses por parte del Banco Nacional de Fomento esta conferida, de forma expresa, en el Artículo 22 del Decreto Ley N° 281/61, que dice: "Las atribuciones y responsabilidades del Consejo de Administración son las siguientes: ...x) Aceptar privadamente quitas y esperas; ...z) Resolver cualquier otro asunto vinculado con la gestión del Banco... ". Esto claramente de por sí ya faculta al Consejo de Administración a otorgar en forma discrecional arreglos de deudas con sus clientes, lo que, a criterio del Poder Ejecutivo, podría contraponer la finalidad y los términos de la ley sancionada por el Congreso y cuyo veto o promulgación aquí se trata.

Que en ese contexto, cabe informar que, en la práctica, el Banco ha negociado y formalizado la recuperación de multimillonarios valores de su cartera vencida, haciendo uso de esa atribución, reduciendo su saldo en dicha cartera, así como generando importantes utilidades. Muy especialmente en los casos de aquellos préstamos que ya habían sido registrados como incobrables y liquidados por la previsiones constituidas. Que, por tanto, se objeta la sancionada Ley por el Honorable Congreso Nacional porque la misma de por sí no aumentará las posibilidades de recuperación de la cartera vencida, solamente por el hecho de establecerse quitas específicas, pues, como ya se señaló, de hecho y de derecho el Consejo de Administración ya está facultado al otorgamiento de quitas de intereses. Que asimismo, en función a las facultades establecidas por la Ley N° 4843/2012 "Que modifica el Artículo 3° del Decreto - Ley N° 281/61" cuyo Numeral 1) expresa que el Banco realizará todas las operaciones contempladas en el Artículo 40 de la Ley N° 861/96 "General de Bancos, Financieras y otras entidades de crédito", otorgándole así al Banco la facultad de celebrar acuerdo de participación y de venta de cartera (Inciso 9), el cual es un mecanismo de negociación de su cartera incobrable, permitiendo la posibilidad de recuperación de recursos para la institución. No se tiene conocimiento de alguna gestión realizada bajo esta posibilidad. Que el aumento de las posibilidades de recuperación de la cartera vencida está supeditada a la gestión de recuperación, ya sea por la vía extrajudicial (en forma negociada) o judicial (ejecución de garantías). La recuperación mencionada no se torna más factible con esta Ley que reitera innecesariamente una atribución legal asignada al Consejo de Administración del Banco Nacional de Fomento en su Carta Orgánica. Que por lo demás, el Poder Ejecutivo deja consignado que este proyecto de Ley es manifiestamente perjudicial a los intereses del Estado y de los prestatarios que son cumplidores de sus obligaciones. Es así porque establece un mecanismo de quita de intereses rápido y uniforme como política institucional y autoriza al Consejo de Administración el otorgamiento de dichas alternativas a ciertos sujetos de crédito, generando con esta iniciativa el riesgo moral (moral hazard) de que "buenos" pagadores se vean inducidos a convertirse en "malos" pagadores, dada la "rentabilidad" que podría generar la "política de quita de intereses". Ello podría generar una situación de inequidad para los deudores de igual condición que han hecho el esfuerzo de honrar sus deudas. Que es importante señalar que, en el caso de promulgarse el presente proyecto de Ley, se estaría yendo en contra de las normas prudenciales de manejo financiero en materia de tasas de interés, especificados en el Artículo Io de la Ley N° 2339/2003, que modifica el Artículo 44 de la Ley N° 489/95 "Orgánica del Banco Central del Paraguay", en el cual se refuerza el cobro obligatorio del interés moratorio y faculta a la institución financiera la posibilidad de percibir un interés punitorio, por lo que el cobro de dicha tasa queda a discreción del acreedor sin necesidad de prescribirlo en un proyecto de ley. Que por otro lado, cabe señalar que este tipo de normas pudiera tener justificación en un periodo de profunda crisis económica y financiera, con fuerte incidencia en la actividad productiva y de impacto en los sectores más vulnerables de la sociedad, poniendo en riesgo la actividad de las unidades productivas; situación opuesta a la realidad económica actual, con pronósticos de fuerte crecimiento del producto bruto interno para el presente año y perspectivas halagüeñas para el mediano plazo.

Que una norma especial orientada a conceder beneficios extraordinarios a comportamientos irregulares, riñe con el principio de igualdad, que sustenta a toda sociedad civilizada y responsable, del cual no se sustrae el sistema financiero puesto que su actividad está fundada en la confianza en el cumplimiento de términos pactados (pacta suntservanda), tanto del acreedor como del deudor. Que es prudente señalar, asimismo, que el establecimiento explícito de valores porcentuales máximos de quitas de intereses inducirá al cliente moroso, como es de esperar, a solicitar la concesión del límite máximo de quita permitida, en cualquier eventual negociación a los efectos de la cancelación de su deuda. Esto podría reducir, o cuando menos hacer mucho más difícil, la posibilidad de que el Banco pueda, por la vía de la negociación caso por caso, obtener un mayor nivel de recuperación efectiva de la deuda vencida. Que además, instituir una norma estandarizada de concesión de quitas, anula toda negociación puntual acorde a la realidad de cada beneficiario, que puede propiciar un punto de acuerdo que maximice el beneficio a la institución y al deudor y le restituya su estatus de beneficiario de nuevas prestaciones. Que cabe recordar sobre el particular, la Ley de Condonación de Deudas promulgada en el año 1999 propició un profundo deterioro de la voluntad de cumplimiento de los términos contractuales, en especial, por parte del grupo de beneficiarios de las entidades de propiedad del Estado, llevando a todas a una situación de quebranto patrimonial y financiero, de la cual no escapo el Banco Nacional de Fomento. Que ante la situación actual del Banco Nacional de Fomento, de solvencia patrimonial, financiera y con razonables excedentes en cuenta de resultados, una medida extrema como la pretendida carece de sustento y se torna perentorio desaconsejarla. Que la nueva Ley pretendida sentará un precedente que muy bien podría ser reeditado en reiteradas veces, en perjuicio de la cultura de pagos de los clientes del Banco y del patrimonio de éste.

Que el proyecto de Ley se origina en un informe interno del Banco Nacional de Fomento que contiene fundamentos que no son lo suficientemente sólidos para sustentar la propuesta: 1) Efectivamente, dicho informe señala que la práctica de cancelación de deudas vencidas con quita de intereses del 100% de intereses punitorios y del 30% de intereses moratorios, observada en administraciones anteriores del Banco, ha sido desfavorable para la Institución. Sin embargo, termina proponiendo nada menos que una Ley donde dichos porcentajes de quita se establezcan en un 100% de los intereses punitorios, y del 50% los intereses moratorios. Si la práctica anterior hubiese sido desfavorable, esta nueva propuesta sería mucho más desfavorable por establecer, inclusive, porcentajes de quitas más elevados y en escenarios institucionales y de entorno económico totalmente diferentes. 2) El mismo informe señala que se han registrado cancelaciones de deudas vencidas a la "tasa pasiva financiera"... (con lo cual)... se puede entender que existe gratuidad. Esta afirmación respecto a la gratuidad sería admisible si el Banco hubiese recuperado sólo el importe del capital prestado; sin embargo, la estimación de la deuda a la tasa pasiva financiera sólo implica un valor referencial mínimo aceptable por el Banco que, en todos los casos, además del capital adeudado, siempre implica la totalidad de los intereses devengados y reconocidos contablemente en el estado de resultados, más un monto importante de los intereses moratorios. La retribución del capital prestado lo constituyen los intereses percibidos, ergo, no se verifica tal gratuidad. 3) Por último, que la expectativa de recuperación que pretende el proyectista no acarrearía mayor resultado en virtud a que el grupo de deudores a los cuales alude está conformado por prestatarios en su gran mayoría ya sin actividad productiva, o escasa posibilidad de generación de recursos financieros, en virtud que ya han sido objeto de una larga gestión de cobranza efectuada por la entidad, incluyendo programas de recuperación similares a la que pretende el proyectista. Que ahora bien, cabe recordar que para que un acto administrativo o Ley sea regular e incuestionable, debe reunir los requisitos de legitimidad y mérito. La legitimidad comprende la competencia, objeto, voluntad y forma; en tanto que el mérito, como exteriorización del principio de oportunidad, está relacionado con la observancia de las llamadas normas de buena administración. En este último punto (en sana gestión), el control de legalidad impone la ejecución de la predicha facultad asignada por la Carta Orgánica al Banco Nacional de Fomento, solo en cuanto la razonabilidady las conclusiones técnicas asilo hagan recomendable.

Que el tratadista Roberto Dromi dice: "...La satisfacción del interés general, único fin que justifica toda acción administrativa, lleva implícita la idea de racionabilidad, de manera que en ningún caso su invocación puede legitimar procederes ilógicos, abusivos, arbitrarios... El 'cuando' (oportunidad, conveniencia, mérito, tiempo y ocasión del ejercicio de la competencia) es el elemento más típicamente dejado a la apreciación del administrador y que mejor integra la discrecionalidad. El derecho atribuye tal 'potestad pública' para conseguir día a día la satisfacción concreta de las necesidades públicas, como intérprete y ejecutor de la función gubernativa. El mérito u oportunidad es la razón suficiente que el acto tiene, desde el punto de vista axiológico, no expresado por la ley, salvo cuando es mentado por fórmulas elásticas, en cuyo caso éstas constituyen fundamentos de legalidad (...) Si la Administración actúa con medios inconvenientes, o peca de prematuridad o caducidad (extemporaneidad) o utiliza procedimientos ineptos para el caso concreto, cabe afirmar que no ha obrado ajustadamente a derecho, que ha hecho mal uso de sus competencias, que su actuar ha sido ilegal, antijurídico, contrario a derecho. La oportunidad no es un agregado a la legalidad. Oportunidad, conveniencia, mérito, son elementos que integran la competencia jurídica que el legislador ha conferido al administrador, habilitándolo para que pueda realizar concretamente su función de tal, en orden a satisfacer las necesidades públicas... " (Derecho Administrativo, pag. 455). Que en conclusión, la posibilidad de realizar dispensas a los prestamistas morosos de forma directa, por parte del Banco Nacional de Fomento o por Ley Especial, está condicionada en su pertinencia a razones de mérito, oportunidad y conveniencia; elementos insoslayables para que la decisión de condonación de intereses sea legítima y, en el caso que nos ocupa, aparece palmaria su inexistencia. Que la Abogacía del Tesoro del Ministerio de Hacienda se ha expedido en los términos del Dictamen N° 437 del 6 de junio de 2014. Que, en consecuencia, corresponde objetar totalmente el Proyecto de Ley N° 5196/2014, por los argumentos expuestos precedentemente. POR TANTO, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DEL PARAGUAY DECRETA:

Art. 1°.- Objétase totalmente el Proyecto de Ley N° 5196/2014 "Que establece una quita en los intereses punitorios y moratorios sobre los registrados en cuenta de orden otorgados por el Banco Nacional de Fomento", sancionado por el Honorable Congreso Nacional a los veintiocho días del mes de mayo de 2014 y recibido en la Presidencia de la República en fecha cinco de junio del corriente año, por los argumentos esgrimidos en el Considerando de este Decreto.

Art. 2°.- Devuélvase al Honorable Congreso Nacional el Proyecto de Ley N° 5196/2014, objetado totalmente para el estudio y pronunciamiento sobre las objeciones realizadas a tenor de lo que prescribe el Artículo 209 y concordantes de la Constitución.

Art. 3°.- El presente Decreto será refrendado por el Ministro de Hacienda.

Art. 4°.- Comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Oficial.