Acción de Inconstitucionalidad: Municipalidad de Encarnación c. Art. 177 de la Ley N° 5142/14 y el art. 366 del Dec. N° 1100/14. (Ac. y Sent. N° 845)

El Dr. Fretes manifestó: La Abog. M. B. R., en nombre y representación de la Municipalidad de Encarnación, plantea acción de inconstitucionalidad en contra del art. 177 de la Ley N° 5142/14 “Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2014” y contra el art. 366 del Dec. N° 1100/14 “Que Reglamenta la Ley N° 5142/14 “Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2014”, modificado por el Dec. N° 1831/2014, alegando la conculcación de los arts. 14, 166, 168 y 170 de la Constitución de la República.

Las disposiciones impugnadas expresan cuanto sigue:

Art. 177.- “A los efectos del cumplimiento de la Ley N° 2202/03 “Que autoriza al Ministerio de Hacienda a transferir a las municipalidades beneficiarias los productos generados dentro del programa de fortalecimiento municipal”, los municipios que han sido beneficiados con los productos estipulados en la citada Ley, deberán suscribir con el Ministerio de Hacienda el Convenio Interinstitucional previsto en el art. 2 de la citada norma legal.

Los Gobiernos Municipales participantes del mencionado Programa, deberán prever en sus respectivas Ordenanzas de Presupuesto, las partidas necesarias para el pago del monto de la cuota anual que les corresponde abonar al Ministerio de Hacienda.

En caso de incumplimiento por parte de los respectivos Gobiernos Municipales, el Ministerio de Hacienda podrá suspender la transferencia de los recursos que correspondieran en concepto de participación de la Ley de Royaltíes N° 3984/10 “Que establece la distribución y depósito de los denominados ‘royaltíes’ y ‘compensaciones en razón del territorio inundado’ a los gobiernos departamentales y municipales” y sus modificaciones, en tanto dure la infracción”.

Art. 366 (modificado).- “Los municipios afectados por el Programa de Fortalecimiento Municipal que cuentan con Acta de Entrega y Recepción de los Productos, y que al 30 de agosto del 2014 no hayan suscrito con el Ministerio de Hacienda y el Ministerio del Interior los Convenios Interinstitucionales contemplados en la Ley 2202/2003 y su Decreto Reglamentario, quedarán suspendidos de la transferencia de los recursos de royalties y compensaciones recibidas de las Entidades Binacionales, hasta la debida suscripción del mencionado Convenio, situación que será comunicada por la Dirección de Crédito y Deuda Pública a la Unidad de Departamentos y Municipios y a la Dirección General del Tesoro Público”.

Alega la accionante que las disposiciones impugnadas condenan al Municipio a la suscripción de Convenios Internacionales con el Ministerio de Hacienda y el Ministerio del Interior a fin de continuar como beneficiarios de los Royalties provenientes de las Entidades Binacionales, fondos que corresponden por ley al Municipio accionante. Mismo extremo observado con relación al art. 193 del mismo cuerpo legal, así como su decreto reglamentario. Entiende por ello que tal exigencia vulnera la Autonomía Municipal prevista en la Constitución de la República en su art. 166, así como el 168 que establece la administración y disposición de sus bienes como atributos municipales. Por otro lado, denuncia igualmente como violentada la disposición Constitucional N° 170 que establece la prohibición de apropiación de recursos municipales, por lo que termina solicitando la declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones de referencia.

Primeramente, en atención a la temática de las disposiciones impugnadas, corresponde mencionar que la accionante ha omitido dirigir su demanda igualmente contra el art. 193 de la Ley N° 5142/12 que expresa: “Los Gobiernos Municipales deberán remitir en forma bimestral acumulado al Ministerio de Hacienda, un informe con carácter de declaración jurada de los ingresos en concepto de impuesto inmobiliario y los depósitos realizados del 15 % (quince por ciento) del Impuesto Inmobiliario destinado a Municipios de menores recursos. En caso de incumplimiento, el Ministerio de Hacienda no transferirá recurso alguno, en tanto dure el incumplimiento”; así como contra el art. 356 del Dec. N° 1100/14 que reza: “Sin reglamentación art. 192, Ley N° 514212014.

A) Texto de la Ley N° 5142/2014: Art. 193.- Los Gobiernos Municipales deberán remitir en forma bimestral acumulado al Ministerio de Hacienda, un informe con carácter de declaración jurada de los ingresos en concepto de impuesto inmobiliario y los depósitos realizados del 15 % (quince por ciento) del Impuesto Inmobiliario destinado a Municipios de menores recursos. En caso de incumplimiento, el Ministerio de Hacienda no transferirá recurso alguno, en tanto dure el incumplimiento”, subsistiendo estos en su aplicación respecto a las cuestiones puestas a consideración por la accionante.

Analizando las reglamentaciones en cuestión, surge que las mismas establecen primeramente (art. 177) la suscripción de un convenio interinstitucional con el Ministerio de Hacienda en el marco del Programa de Fortalecimiento Municipal, debido a su inclusión en la lista de beneficiados con los Royalties provenientes de las binacionales, en atención a lo que dispone la Ley N° 2202/03, en adición a ello se establece la obligación de la previsión de partidas necesarias para el pago del monto de la cuota anual al Ministerio de Hacienda. En lo que hace al art. 193 del mismo cuerpo legal, éste constriñe a los municipios a informar al Ministerio de Hacienda sobre los ingresos percibidos en carácter impositivo y su distribución a los municipios de menores recursos, tal y como lo establece el art. 169 de la Constitución de la República, habilitando al ministerio a no transferir los recursos en caso de incumplimiento, situación que se reitera con relación al art. 356 del Decreto Reglamentario. Con relación al art. 366 del Decreto, la idea central del mismo versa sobre la condición de refrenda del convenio en cuestión a fin de evitar la suspensión de la transmisión de los recursos, en la manera y condiciones previstas en las demás normativas.

Como puede apreciarse, la cuestión suscitada guarda relación con la exigencia de ciertas formalidades para el acceso a los royalties de las binacionales, por parte de los municipios y gobernaciones, estando una de elijas expresamente contemplada en la Constitución como lo es la distribución de recursos provenientes de la recaudación del Impuesto Inmobiliario a municipios de menores recursos. Por ello, no implica la inconstitucionalidad de la ley, ya que como se percibe con facilidad la misma está dando cumplimiento precisamente a una disposición constitucional, amén de ello, en ningún extracto de la normativa se dispone que el municipio se encuentra por sí mismo vedado respecto a los recursos por su incumplimiento, ahora, como se ha señalado en no pocas oportunidades, si la Administración central realiza eventualmente una interpretación y aplicación errónea o distorsionada de la ley, no resulta lógica la impugnación por inconstitucional de la norma por tal extremo, máxime si la misma resulta casi una transcripción del mandato constitucional, resultando eventualmente procedente el reclamo por otras vías y no por la presente.

En este orden de ideas, y en base a lo que dispone la Constitución en su art. 169 existe una obligación de destinar porcentajes de los recursos derivados tanto a los otros municipios como al Departamento en el que se encuentren asentados, cuestión que es precisamente reglamentada por las normas atacadas. Sobre esto, con relación a las exigencias en sí, descriptas en los artículos en cuestión, y la supuesta vulneración de lo que mal interpreta el accionante como recursos que son “propiedad” de los municipios en base a su autarquía, cabe señalar esto como consecuencia de un error de percepción bastante común en las acciones iniciadas por los municipios, sobre todo cuando se trata de tintes financieros, en tal sentido es corriente que las municipalidades manifiesten una suerte de total independencia del Estado Central en base a la autonomía y autarquía que la Constitución de la República les confiere, así y como lo he señalado en fallos anteriores, es dable analizar entonces si el Congreso Nacional tiene atribuciones suficientes para intervenir en la planificación de tales recursos. Para ello consultamos lo establecido en el art. 202 de la Constitución que dice: “De los deberes y atribuciones. Son deberes y atribuciones del Congreso: ...5) Sancionar anualmente la ley del Presupuesto General de la Nación; 12) Dictar leyes para la organización de la administración de la República...”, asimismo entendemos aplicable el art. 222 “De las atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados. Son atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados: ...1) iniciar la consideración de los proyectos de ley relativos a la legislación departamental y a la municipal”, en suma, no puede desconocerse que la Constitución otorga al Congreso Nacional atribuciones financieras inclusive en lo que hace a los municipios, ahora bien, también vemos que nuestra Ley Fundamental confiere ciertas facultades a los municipios, específicamente las contempladas en el art. 168 “De las atribuciones” cuando dice: “Serán atribuciones de las municipalidades, en su jurisdicción territorial y con arreglo a la ley: 2) la administración y la disposición de sus bienes; 3) la elaboración de su presupuesto de ingresos y egresos”. Ahora, esto implica una suerte de independencia financiera por parte del Municipio con relación al Estado Central? pues no, y ello no solo por los artículos precedentemente transcriptos sino por el num. 4 del 168, el cual agrega como atribución municipal “la participación en las rentas nacionales”. De todo lo reunido hasta aquí, se concluye con facilidad que la autarquía presupuestaria municipal consagrada en la Constitución, no es absoluta, por disposición de la misma Constitución. Vale decir, desde el momento en que por disposición legal (art. 178 Ley Orgánica) se somete a las reglas de la ley financiera del Estado, y que estas reglas se perfeccionan en la Ley de Presupuesto General de Gastos de la Nación, del cual se perciben los montos correspondientes v.g. a los estipendios de los funcionarios municipales (gastos corrientes), surge que siendo el Estado central quien destina fondos para cubrir ciertos gastos, uno de los poderes de ese Estado central, esto es, el Congreso, tiene suficientes atribuciones para legislar sobre la administración de esos fondos, o como en el caso concreto, someter a ciertos requisitos, la adquisición de los recursos por parte de los municipios. En atención a ello, resulta desleal la postura de los municipios de someterse al amparo estatal cuando de recibir fondos se trata, mientras que se muestran renuentes y “autónomos” al momento de sufrir alguna modificación en ellos o exigencias para su otorgamiento.

No resulta ocioso señalar igualmente lo que dispone la Constitución -y cómo lo hace- en su art. 166 respecto a la autonomía municipal: “Las municipalidades son los órganos de gobierno local con personería jurídica que, dentro de su competencia, tienen autonomía política, administrativa y normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos”. El énfasis que asienta el texto al expresar “dentro de su competencia” a fin de delimitar el marco de acción de la mentada autonomía, implica de manera inequívoca que cuestiones que no se identifiquen con aquella obviamente atribuciones y prerrogativas municipales. Así, resulta lógico reconocer que la asignación de recursos provenientes de las entidades binacionales, las cuales son canalizadas por las normativas impugnadas, son competencia del Estado central y por ende la disposición que condicione y reglamente su entrega no responde a directivas municipales sino estatales, lo que desmiente el argumento de la apropiación de recursos municipales.

En síntesis, de las disposiciones atacadas, no emerge conculcación constitucional alguna, siendo que no se está en presencia de una apropiación de los recursos municipales provenientes de los Royalties, sino que se establecen los mecanismos necesarios para su otorgamiento en atención al cumplimiento de los fines fijados por el Estado Central (Programa de Fortalecimiento Municipal), en atención a lo que la Constitución expresa mediante su art. 176, párrafo segundo, “De la política económica y de la promoción del desarrollo.

El Estado promoverá el desarrollo económico mediante la utilización racional de los recursos disponibles, con el objeto de impulsar un crecimiento ordenado y sostenido de la economía, de crear nuevas fuentes de trabajo y de riqueza, de acrecentar el patrimonio nacional y de asegurar el bienestar de la población. El desarrollo se fomentará con programas globales que coordinen y orienten la actividad económica nacional”, así como el art. 177 “De carácter de los planes de desarrollo. Los planes nacionales de desarrollo serán indicativos para el sector privado, y de cumplimiento obligatorio para el sector público”.

Ante tales disposiciones, el cumplimiento obligatorio al que hace referencia la Constitución, incluye obviamente las exigencias establecidas por el Estado Central mediante uno de sus poderes para el otorgamiento de los Royalties, ergo, el municipio que adquiera los fondos provenientes sin el cumplimiento de los requisitos para su obtención, incurrirá en un acto claramente contrario a la ley y a la propia Constitución, con las consecuentes responsabilidades que ello implica.

Por lo precedentemente expuesto, en atención a las disposiciones legales y constitucionales citadas, y visto el parecer del Ministerio Público, considero que la presente acción no puede prosperar, correspondiendo su rechazo. Es mi voto.

La Dra. Peña Candia manifestó: Adherirse al voto del Ministro, Dr. Fretes, por los mismos fundamentos.

Por los méritos del acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: No hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida. Anotar, registrar y notificar.- Gladys Bareiro de Módica.- Antonio Fretes.- Miryam Peña Candia.- Sec.: Arnaldo Levera.-