Ramos Marecos, Miguel Ángel s/acción de constitucionalidad c. arts. 5 y 9 de la Ley N° 2345/2003 y art. 3 del Decreto N° 1579/2004 (AC. y Sent. N° 971)

2.4) Ciertamente la Corte Suprema de Justicia, a través de la Sala Constitucional, se convierte en la instancia que permite el control del ejercicio de las facultades otorgadas a los demás poderes del Estado (Ejecutivo-Legislativo), sin embargo no puede constituirse en Juzgador de los criterios de las "Políticas Públicas" en cuanto que ellas son facultativas del Poder Ejecutivo en cooperación con los demás poderes del Estado. En consecuencia puede considerarse injusta o no una disposición normativa o reglamentaria, lo que no significa que la misma sea contraria a una disposición constitucional, la que permita declarar la inconstitucionalidad del alcance de la misma, por arbitrariedad u otros fundamentos.

2.5) Por otro lado, de las expresiones vertidas por el accionante, el agravio siguiente y creo que el fundamental con relación al artículo impugnado, no se relaciona con la edad fijada para acceder a la jubilación en sí misma, sino contra el perjuicio que genera la jubilación obligatoria en cuanto al monto exiguo derivado de la distribución porcentual, establecida en el Art. 9° de la ley accionada y en particular en el Decreto N° 1579 del 30 de enero del 2004, reglamentario de la Ley 2345/2003, en particular lo establecido en el artículo 3° "...Cálculo de la Jubilación Obligatoria. El monto del primer pago del beneficio establecido en el Artículo 9° de la Ley 2345/2003 se calculará de acuerdo a la siguiente fórmula: Monto del primer pago de la Jubilación Obligatoria; igual; Remuneración Base; por; Tasa de Sustitución para Jubilación Obligatoria. La Remuneración Base será la que resulte de aplicar el Artículo 2° de este Decreto. (Art. 2° Remuneración Base: ...será la que resulte de la aplicación de la siguiente fórmula: Remuneración Base; igual; Sumatoria de las últimas 60 remuneraciones imponibles, sobre, sesenta. De existir periodos no aportados durante los cinco (5) últimos años, igual se tomarán las sesenta (60) últimas remuneraciones imponibles percibidas de acuerdo a la legislación vigente en su momento, aunque sobrepasen dicho período...). La Tabla de Tasas de Sustitución de acuerdo a los años de servicios será la establecida en el Anexo N° 1 que forma parte del presente Decreto. Una vez determinado el monto del primer pago, éste variará exclusivamente de acuerdo al mecanismo de actualización establecido en el Artículo 6° del presente Decreto. (Art. 6° Mecanismo de actualización de los beneficios. En todos los casos, la actualización de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, se realizará de oficio en le mes de enero de cada año, multiplicando los haberes vigentes en el año anterior por un factor de aplicación general....El factor de ajuste se calculará de la siguiente forma:...En ningún caso el ajuste podrá representar un porcentaje mayor que la inflación del año anterior, calculada por el Banco Central del Paraguay).

2.6) Si bien he manifestado que el Poder Administrador a través de una norma que lo habilita puede proceder a hacer efectivas determinadas "políticas públicas", sin embargo, considero que ellas nunca pueden ser operadas en perjuicio de la calidad de vida de sus afectados. En este sentido, el Art. 9° en el primer párrafo in fine y el Decreto Reglamentario N° 1579/2004 en los arts. 2° al 5° y sus Anexos respectivos, al determinar un porcentaje jubilatorio exiguo e irrisorio, absolutamente insuficiente para "...satisfacer las necesidades normales..." (Art. 249 C.T.) de cualquier sujeto pasivo, violenta la norma constitucional que dispone en su art. 6: "...De la calidad de vida. La calidad de vida será promovida por el Estado mediante planes y políticas que reconozcan factores condicionantes, tales como la extrema pobreza y los impedimentos de la discapacidad o de la edad..."; art. 57: "...De la tercera edad. Toda persona en la tercera edad tiene derecho a una protección integral. La familia, la sociedad y los poderes públicos promoverán su bienestar mediante servicios sociales que se ocupen de sus necesidades de alimentación, salud, vivienda, cultura y ocio...".

2.7) Concluyendo considero que no es la escala etaria, que podría ser 60, 65, 70, o cualquier otra edad, razonablemente dimensionada, sino el monto resultante de la aplicación del porcentaje establecido tanto por la Ley 2345/03 como su Decreto reglamentario, el que decididamente es irrisorio, irrazonable, casi inhumano para obligar a un trabajador o funcionario activo a pasar a la condición de pasivo. Por ello, la remuneración base y el porcentaje establecido en el art. 9° de la Ley 2345/03 y los Arts. 2° al 5° del Decreto N° 1579/04 devienen inconstitucionales y por tanto inaplicables a quienes deben acceder a la jubilación obligatoria.

3) El art. 5° de la misma ley dispone: "La Remuneración Base, para la determinación de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, se calculará como el promedio de las remuneraciones imponibles percibidas durante los últimos cinco años. El procedimiento de cálculo estará sujeto a reglamentación mediante decreto del Poder Ejecutivo, y deberá tener en cuenta el cambio en el concepto de remuneración imponible". En relación con la impugnación referida del artículo 5, creo oportuno considerar que el mismo contraviene principios establecidos en los arts. 14 (irretroactividad de la ley), 46 (igualdad de las personas) y 103 (régimen de jubilaciones de los funcionarios públicos) de la Constitución Nacional, creando una mayor desigualdad en cotejo con lo ya expuesto en cuanto al agravio constitucional que genera la remuneración base y el porcentaje establecido en el art. 9 de la Ley 2345/2003 y su Decreto Reglamentario.

En consecuencia y en atención a los fundamentos que anteceden, voto por hacer lugar parcialmente a la Acción de Inconstitucionalidad con relación a los arts. 5 y 9 de la Ley 2345/2003 en lo concerniente a la remuneración base y al porcentaje establecido y el Art. 3 del Decreto N° 1579/04. Es mi voto.

El Dr. Núñez Rodríguez dijo: Disiento con la opinión del Ministro que me precede, en cuanto a la desestimación parcial de la acción de inconstitucionalidad promovida por el señor Miguel Ángel Ramos Marecos, contra el Art. 9° de la ley impugnada, por los siguientes fundamentos:

En fallos anteriores sostuve que la disposición legal impugnada transgrede el Art. 47 inc. 3 de la Ley Suprema, desde el momento que se verifica los siguientes extremos jurídicos bien concretos: Si se sigue la tésis de la obligatoriedad del paso automático a la pasividad, por el sólo hecho de cumplir 62 años de edad, con prescindencia de los años de servicio, se conculcan las siguientes garantías constitucionales en favor del funcionario público:

1. Derecho a la Carrera administrativa, en condiciones de estabilidad funcional, emocional y económica, una vez admitido en la función pública como subordinado regular.

2. Derecho a la estabilidad especial en el empleo, estabilidad ganada merced a normas jurídicas anteriores a la vigencia de la Ley N° 2345/2003, que aseguraban al postulante otro régimen jurídico con consecuencias en la ecuación económico – financiera de quien, como él, o como muchos otros, optaron por la carrera pública con o bajo ciertas expectativas contenidas en un reglamento de juego. Al paso señalado por el art. 9° de dicha Ley, no habría nunca estabilidad jurídica para los trabajadores del sector público, al ingresar bajo un determinado sistema, modificarse abruptamente pero aceptándolo y, cuando concurra para ampararse en uno u otro sistema, o quizás en el último, le digan, nó, porque la ley acaba de ser nuevamente modificada y por lo tanto, surgieron estos otros condicionamientos.

3. El derecho a la igualdad entre los iguales tampoco resulta resguardado mediante dicha ley. Al contrario, discrimina de modo injusto donde no debe hacerlo. En efecto, todos los servidores públicos son iguales ante la ley, y todos ellos, en un régimen de absoluta igualdad con los trabajadores del sector privado, según se desprende de los términos constitucionales vigentes.

El Código Laboral, ni las Leyes de previsión social vigentes, establecen limitaciones de edad para el trabajo útil al servicio del empleador. Tal imposibilidad física debe surgir, en cada caso, de las pruebas de los hechos concretos, para posibilitar la justificada desvinculación laboral del trabajador.

En el sector público, las normas son erráticas, unas fijándolos en 75 años (fuerzas armadas y policiales, magistrados en general), es decir, parten de la base de la depreciación lenta de las facultades físicas y mentales del servidor público, pero en otros sectores (funcionarios públicos en general, incluidos los funcionarios del mismo Poder Judicial) pareciera que esa misma depreciación debe ser más acelerada, al disponer que las mismas facultades psíquicas y físicas llegan solamente a los 62 años. Si esto no constituye desigualdad, ante la ley que es para todos, es un atentado a la razón, más aún si se lo aplica con carácter retroactivo.

En resumen, el hombre paraguayo puede laborar al servicio de terceros sin limitaciones de edad, cuando se trata del trabajo en el sector privado, es decir, por lo visto su constitución física y psíquica natural lo trae consigo naturalmente. Naturalmente, también, quienes nacieron marcados como para ser Magistrados, Presidentes de la República, Directores de Entes Públicos, Policías y Militares, etc., pueden o están en condiciones de soportar los rigores del servicio hasta incluso después de cumplidos los 75 años. Sin embargo, según así lo quiere la ley impugnada, los signados como simples funcionarios públicos de inferior jerarquía, sólo pueden soportar las exigencias del trabajo hasta los expresados 62 años de edad.

No se advirtió que los Ministros de la CSJ respecto de los funcionarios judiciales, los Ministros y Presidente de la República respecto de los funcionarios del Poder Central, los Parlamentarios y funcionarios legislativos, pertenecen a la misma categoría funcional y sin embargo, se los discrimina como seres inferiores, a estos últimos.

Si la decisión es de carácter "político", entonces la cuestión no es jurídica, sino a-jurídica o meta-jurídica, lo que implicaría para quienes lo aceptan como causa fundante que el Poder Judicial no podría inmiscuirse en tales casos de actos, lo cual sería inconstitucional al dejar inmune al examen judicial, de una Ley de la República.

En cuanto a la segunda parte del art. 9°, concordante con la segunda parte del art. 5°, referente al cálculo del monto de la jubilación obligatoria, lo considero igualmente inconstitucional porque el monto del haber jubilatorio debiera ser actualizado al mismo tiempo que el haber de los trabajadores activos del sector público. No se advirtió que la normativa constitucional citada al efecto hace referencia a "la Ley" que en consecuencia se dicte, esto es, que la igualación del salario del trabajador pasivo con los del activo, depende totalmente de la Ley presupuestaria anual. En consecuencia, el Art. 103 de la C.N. no es operativo, sino programático.

Las jubilaciones deben cumplir un rol sustitutivo de las remuneraciones en actividad. Por ello, debe existir un necesario equilibrio entre las remuneraciones de quienes se encuentren en actividad y los haberes de la clase pasiva, ya que la jubilación constituye una consecuencia de la remuneración que percibía el beneficiario como contraprestación de su actividad laboral una vez cesada ésta y como débito de la comunidad por tal servicio. Dicho de otro modo, el conveniente nivel del haber jubilatorio sólo se halla cumplido cuando el jubilado conserva una situación patrimonial equivalente a la que le habría correspondido gozar en caso de continuar en actividad. Las políticas salariales del Estado no deben derivar en modificaciones sustánciales del haber jubilatorio, que signifiquen una retrogradación en la condición de los pasivos, por lo que es inconstitucional que el Estado cause un menoscabo patrimonial a las acreencias previsionales, privándolas de un beneficio legalmente acordado.

Por las razones expuestas se torna inconstitucional el Art. 5° segunda parte y 9° de la Ley N° 2345/03, así como el Art. 3 del Decreto N° 1579/04, al no garantizar al funcionario activo, un retiro digno que permita al mismo y a su familia, gozar del sistema provisional público que otorgue al funcionario los medios necesarios para luchar contra la enfermedad, la pobreza, la falta de trabajo y vejez.

En atención a las consideraciones que anteceden, corresponde hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad del Art. 9°, 5° segunda parte de la Ley N° 2345 del 24 de diciembre de 2003, y Art. 3° del Decreto N° 1579/04, en relación con el accionante, de acuerdo al Art. 555 del C.P.C. Es mi voto.

El Dr. Fretes dijo: Me adhiero a la opinión emitida por el Dr. Altamirano en lo referente al porcentaje establecido en el Art. 9 de la Ley 2345/03 y el Art. 3 del Decreto N° 1579/2004 y agrego:

Analizadas las constancias de autos, surge que los agravios del accionante van dirigidos contra dos partes esenciales del artículo trascripto. En primer lugar, cuestiona la jubilación obligatoria a los 62 años, violando el principio de igualdad, resguardado en el art. 47, y el principio de la no discriminación establecido en el Art. 88 de la Constitución, cuando que el único requisito para el acceso a las funciones públicas no electivas es la idoneidad.

A ello cabe señalar que no vemos conculcación de derechos constitucionales en esa parte de la normativa impugnada, puesto que creemos que es potestad del Poder Administrador señalar o fijar la edad en la cual el funcionario a su cargo se jubilará. Está dentro de sus facultades regladas, la de indicar el tope máximo para ejercer una función pública, debido a que en la propia Carta Magna están creadas las diversas carreras públicas, entre ellas, la carrera docente, la judicial, etc.

Ahora bien, en cuanto a la segunda parte, referente al cálculo del monto de la jubilación obligatoria, el recurrente manifiesta que el derecho a la jubilación consagrado por nuestro orden legal, en vez de constituir un mínimo de remuneración para un retiro digno, se convierte en un castigo representado en un monto ínfimo y humillante, con lo cual lo sumirá en la más profunda indigencia.

A este respecto, es oportuno indicar que la norma, en la parte que legisla sobre el procedimiento a adoptar para el cálculo de la jubilación obligatoria, contenida en el artículo 9 de la Ley N° 2345 es inconstitucional. Y ello es así porque se aparta claramente de la disposición de la Carta Magna, art. 103 segundo párrafo, que expresa: "La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad". En nuestro caso particular, la Constitución garantiza al funcionario jubilado, que a través de la Ley reglamentaria (que es justamente la N° 2345), se actualicen sus haberes "en igualdad" de tratamiento que los activos. Es por ello que la norma reglamentaria al no estar de acuerdo con la Ley Fundamental, carece de validez, conforme lo dispone el art. 137 C.N. y debe ser declarada inconstitucional, art. 260 inc. 1) también de la misma Constitución.

Llegamos a dicha conclusión por cuanto que el mecanismo que prevé la norma impugnada, en concordancia con el Art. 3 del Decreto 1579 reglamentario, para la actualización de los haberes jubilatorios hace que año tras año, los jubilados vayan perdiendo la igualdad de sus haberes con respecto a los funcionarios en actividad.

En relación al Art. 5 de la Ley N° 2345/2003, considero que el mismo no constituye violación de normas de rango constitucional. En efecto, el artículo cuestionado establece el plazo o lapso de tiempo a considerar, para establecer la remuneración base sobre la cual se otorgarán los respectivos haberes jubilatorios. Asimismo, en cuanto al procedimiento de cálculo, el mismo hace una remisión al Decreto Reglamentario, el cual es una facultad conferida al Poder Ejecutivo.

Voto en conclusión, por hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad, declarando la inaplicabilidad del art. 9 de la ley 2345/03 que se refiere al cálculo de la jubilación obligatoria y el art. 3 del Decreto N° 1579/2004, en los términos del exordio de la presente resolución. Es mi voto.

Por los méritos del Acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, Resuelve, Hacer Lugar parcialmente a la Acción de Inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad de los arts. 5, segunda parte y 9 de la Ley 2345/2003 en lo concerniente a la remuneración base y al porcentaje establecido y el art. 3 del Decreto N° 1579/04, en relación con el accionante, de conformidad al exordio de la presente resolución. Anotar, registrar y notificar. José V. Altamirano Aquino.- Víctor Manuel Núñez Rodríguez.- Antonio Fretes.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-