Acción de Inconstitucionalidad c. Art. 19 de la Ley 609/95 de Organización de la Corte Suprema de Justicia y Acta 1029 del 16/06/2008 Emanada del Consejo de la Magistratura (Ac. y Sent. N° 1149 )

El principio de la jerarquía constitucional, no se puede soslayar. Además, la Constitución, establece claramente que toda Ley, decreto o resoluciones que se opongan a ella, serán nulos y sin ningún valor. Partiendo de la base de que la redacción de los arts. 251 y 252, no merece comentario alguno, por su claridad, en la obtención de la independencia del Poder Judicial se llega fácilmente a la conclusión de que el art. 19 de la Ley N° 609/95, es inconstitucional, por oponerse directamente a esas disposiciones constitucionales. En consecuencia, de ser así, los fundamentos que sirvieron de base, tanto a la Cámara de Senadores y al Poder Ejecutivo para dictar la resolución y el decreto respectivo, se han desvanecido. Por lo demás, la Ley de referencia, tiene carácter institucional, ya que vulnera las garantías de un cuerpo colegiado, si bien es cierto que estas garantías provienen de cada uno de los componentes de la Corte Suprema de Justicia. Ello es así porque afecta la inconstitucionalidad y funcionalidad del Poder Judicial.

De acuerdo al art. 132 de la CN, únicamente la Corte Suprema de Justicia tiene facultad para declarar la inconstitucionalidad de las normas jurídicas y de las resoluciones judiciales, en la forma y con los alcances establecidos en ella y en la Ley.

La fuerza de la decisión que se toma en el presente caso, surge de lo dispuesto en el art. 247 de la CN que expresa: "El Poder Judicial es el custodio de esta Constitución. La interpreta, la cumple y la hace cumplir. La administración de justicia, está a cargo del Poder Judicial, ejercido por la Corte Suprema de Justicia, por los tribunales y por los Juzgados, en la forma que establezcan esta Constitución y la Ley". Y nuestra Constitución establece en forma clara y fácil de comprender, de acuerdo con la metodología utilizada para su estructura, en la Sección I "De las Disposiciones Generales", donde encontramos la redacción de los arts. 252 y 253, que hacen relación al período de cinco años de nombramiento de los Magistrados en general. Y en otra, diferente, en la Sección II, trata "De la Corte Suprema de Justicia", lo cual no ofrece dudas que adopta el sistema de principios generales y de excepciones.

No hay dudas de las facultades y el deber que tienen los poderes del estado de interpretar la constitución que para poner en práctica sus disposiciones se requiere una labor intelectiva sobre el significado y alcance de esos preceptos. Esta facultad también tiene cualquier persona, sea nacional o extranjero. Pero la última palabra, la última interpretación, la más importante, la que pone fin a cualquier debate en materia de interpretación y la que vuelve definitivamente obligatorio el sentido que se le dé a la norma, es la interpretación que surge de la Corte Suprema de Justicia. Al menos, ello surge de la norma constitucional referida más arriba.

A tenor de las disposiciones constitucionales ya referidas, no se trata pues de una inamovilidad absoluta de los Ministros de la Corte, pero sí lo que consagra la Constitución es la inamovilidad permanente de los mismos. En efecto, de acuerdo al art. 261, que trata de la remoción y cesación de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, nos indica que los mismos sólo podrán ser removidos por juicio político y cesarán en el cargo cumplido la edad de setenta y cinco años.

Al respecto, la doctrina sostiene: "en el estado actual de la civilización y de la ciencia política, no creemos que se pueda poner en duda que inamovilidad sea una condición esenciadísima para la recta e independiente administración de Justicia". Como dice Lasky, los jueces "se mantendrán en sus puestos mientras reúnan la debida conducta o idoneidad; si sucediera lo contrario no disfrutarían de las garantías inherentes a la independencia propia de su cargo. Couture, afirmaba, que "el problema de la independencia de los jueces es un problema político, porque sólo cuando el Juez es independiente sirve a la justicia por sí misma. Cuando no es independiente podrá, eventualmente servir a la justicia; pero entonces la sirve por algo que no pertenece a la justicia misma: temor, interés, amor propio, gratitud, honores, publicidad, etc. Por su parte, Store afirmaba: Si se consultan los hechos, será fácil convencerse de que el Poder Judicial está seguro en una República, cuando sus empleados son inamovibles mientras dure la buena conducta del Juez y que la justicia será mejor administrada allí donde la independencia sea mayor. (Segundo V. Linares Quintana "Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional", Parte Especial, T. IX, Poderes de Gobierno, Editorial Alfa, Bs. As., 1963).

La teoría desarrollada por los tratadistas, en cuanto al Poder Judicial, es que nada puede contribuir tan eficazmente a su firmeza e independencia como la inamovilidad de los jueces en sus cargos; esta cualidad ha de ser considerada con razón como un elemento indispensable en su constitución y asimismo, en gran parte, como la ciudadela de la justicia y la seguridad pública.

Quien considere con atención los distintos departamentos del poder, percibirá que en un gobierno en que se encuentren separados, el Judicial debido a la naturaleza de sus funciones, será siempre el menos peligroso para los derechos políticos de la constitución, porque su situación le permitirá estorbarlos o perjudicarlos en menor grado que los otros poderes. El Ejecutivo no sólo dispensa los honores, sino que posee la fuerza militar de la comunidad. El Legislativo no sólo dispone de la bolsa, sino que dicta las reglas que han de regular los derechos y los deberes de todos los ciudadanos. El Judicial, en cambio no influye ni sobre las armas, no sobre el tesoro; no dirige la riqueza ni la fuerza de la sociedad, y no puede tomar ninguna resolución activa. Puede decirse con verdad que no posee fuerza ni voluntad, sino únicamente discernimiento, y que ha de apoyarse en definitiva en la ayuda del brazo ejecutivo hasta que tengan eficacia sus fallos (Aut. y opus cit., p. 751).

A mayor abundamiento, como se señalara más arriba, la Corte Suprema de Justicia, por Ac. y Sent. N°s. 222 y 223 de fecha 5 de mayo de 2000, ha resuelto hacer lugar a dos acciones de inconstitucionalidad planteadas en contra del mismo art. 19 de la Ley 609/95.

En relación a dichas sentencias, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su informe del año 2001, expresa lo siguiente:

"Sentencias sobre inamovilidad de Ministros de la Corte Suprema".

"La vigencia de los derechos y libertades en un sistema democrático, como ha señalado la Comisión, requiere un orden jurídico e institucional en el que las Leyes prevalezcan sobre la voluntad de los gobernantes, y en el que exista un control judicial de la constitucionalidad y legalidad de los actos del poder público, vale decir, presupone el respeto del estado de derecho".

"Recientemente se produjo en Paraguay una situación relacionada con los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, que involucró al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial. El 5 de noviembre de 1999, la Honorable Cámara de Senadores dictó la Res. 421, confirmando en sus cargos a cinco de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, y no confirmando a otros de ellos. El 9 de noviembre de 1999, el Poder Ejecutivo, mediante Dec. N° 6131, emitió un "Acuerdo Constitucional", indicando que se confirmaba la mencionada Resolución de la Cámara de Senadores".

"De acuerdo con dichas decisiones del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, algunos ministros de la Corte Suprema de Justicia cesarían en sus funciones sin haber sido sometidos a un juicio político formal, siendo que conforme al art. 261 de la CN, "los ministros de la Corte Suprema de Justicia sólo podrán ser removidos por juicio político...".

"Las mencionadas disposiciones de los Poderes Legislativo y Ejecutivo fueron impugnadas ante la Corte Suprema de Justicia, mediante acciones de inconstitucionalidad, y en fecha 5 de mayo de 2000 dicha Corte dictó sentencias declarando inconstitucionales las disposiciones impugnadas, señalando que "conforme lo prevé el art. 261 de la CN, los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, solamente cesarán en el cargo una vez cumplida la edad de setenta y cinco años, sin perjuicio de que puedan ser removidos a través del juicio político, y de ninguna otra forma".

"La Comisión considera positivo que la cuestión suscitada, que involucraba a los tres poderes del Estado, haya sido resuelta por el Poder Judicial, en su rol de máximo interprete de la Constitución, y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo hayan respetado la decisión definitiva, firme y obligatoria de la Corte Suprema en el asunto. Aunque el respeto y cumplimiento efectivo con el mandato de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia resulte un aspecto obvio e inherente a un Estado democrático, la Comisión resalta tal situación, tomando en cuenta el conflicto de poderes que se dio recientemente en Paraguay, originado en buena parte por la negativa del Poder Ejecutivo de acatar una decisión del Poder Judicial, y que culminó con la renuncia del Presidente de la República en marzo de 1999".

En conclusión se puede afirmar que la garantía de la independencia del Poder Judicial, constituye sin duda alguna la inamovilidad no solamente de los Ministros de la Corte, sino que también se extiende a los demás Magistrados que integran la institución, con la sola condición de mantener la buena conducta. Y la cuestión de la inamovilidad, como se ha podido comprobar en el presente conflicto, ha acaparado la atención de propios y extraños, porque precisamente toca la garantía prevista en la Constitución, cual es la independencia del Poder Judicial. Es algo incuestionable, en el terreno de la doctrina y en el de los hechos, que la independencia de los Jueces, primera condición reclamada para el buen desempeño de sus funciones y esencial en el sistema de la división de los poderes, se obtiene con mayor seguridad con la inamovilidad mientras dure su buena conducta, que con su periódica renovación.

En estas condiciones, coincidiendo con la opinión del Fiscal General del Estado, considero que el art. 19 de la Ley N° 609/95 es contrario a lo que establece la CN en su art. 261 que consagra la inamovilidad de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, por lo que corresponde hacer lugar a la presente Acción de Inconstitucionalidad.

El Dr. Torres Kirmser manifestó: En fallos anteriores he sostenido que conforme al art. 247 de la CN, es de pertinencia del Poder Judicial en general, y de la Corte Suprema de Justicia en particular, estando a lo dispuesto por el art. 259 del mismo cuerpo legal, la interpretación de la Carta Magna, así como el conocimiento sobre acciones de inconstitucionalidad, tanto a través del pleno como de la Sala Constitucional.

Así mismo, he expresado sobre la cuestión puntual debatida en estos autos que esta facultad ha sido aplicada, en algunas sentencias de la Corte Suprema de Justicia, con el alcance previsto en el art. 137, último párrafo, de la CN. Citamos, entre otros, la SD N° 183, del 1 de julio de 1994 y la SD N° 415, del 2 de diciembre de 1998. Respecto de la norma concreta cuyo juzgamiento de inconstitucionalidad nos ocupa, el art. 19 de la Ley 609/95, dicha declaración, con el alcance y efectos reseñados, ha sido pronunciada en la parte resolutiva de las SD N°s. 222 y 223, ambas dictadas el 5 de mayo de 2000 por el pleno de la Corte. De esta manera, ya ha habido un pronunciamiento en la cuestión que -independientemente de nuestra opinión personal sobre el punto y de los reparos que tal pronunciamiento pudiera merecer- bien podría entenderse como yuxtapuesto, aunque más no sea parcialmente, al que aquí haya de recaer, atentos a los términos del art. 137 de la CN.

Por ello, creo oportuno repetir lo expuesto en tales ocasiones e indicar que, al margen de lo dicho, no puede considerar que el principio de inamovilidad en el ejercicio de la función judicial haya sido desconocido por la Constitución. Dicho principio puede inferirse, en primer término, de la disposición del art. 248 de la CN, que garantiza la independencia del Poder Judicial, la que coincide con el art. 3° del mismo cuerpo legal. Siempre fue sentido intensamente la necesidad de tal independencia, y ya lo destaca Alexander Hamilton, en su conocida obra, "El Federalista": "La regla de la buena conducta para la continuación en el empleo de la Magistratura Judicial es por cierto una de las más valiosas de los adelantos modernos en la práctica del gobierno. En una monarquía, es una excelente barrera para el despotismo del príncipe; en una República, no es menos barrera para las usurpaciones y opresiones del cuerpo representativo; y es lo más conveniente que se haya ideado en cualquier gobierno para garantir una administración de las leyes firme, recta e imparcial" (citado por Linares Quintana, Segundo V. Tratado de la ciencia del derecho constitucional argentino y comparado. Buenos Aires, Alfa, 1ª ed., Tomo IX, p. 414).

La cuestión no fue menos sentida en la evolución de Gran Bretaña, donde, cuando la permanencia de los jueces dependía del arbitrio del rey, poco cuesta imaginar la precariedad que tal sistema producía en la administración de justicia, lo que mereció una evolución paulatina, primero con el Act of sttlement de 1701, donde se disponía que los jueces permanecerían mientras dure su buena conducta; disposición esta que mereció elogios y motivó que fuese acogida en las Constituciones Francesas de 1791 y 1795 y en la Carta Constitucional de Luis XVIII, lo mismo que en la Constitución Holandesa de 1814 (Fayt, Carlos S. el self-moving, garantía de independencia del Poder Judicial. Buenos Aires, La Ley, 1ª ed., 2000, p. 2).

Baste esta brevísima reseña histórica para comprender las profundas raíces que el principio de inamovilidad de los jueces tiene en la evolución constitucional del mundo moderno. Tanto más necesaria resulta tal independencia en la sistemática de la CN, ya que su art. 247 asigna al Poder Judicial la función de custodio de la Constitución.

Por ello, ciertamente no puede considerarse que la independencia del Poder Judicial resulte aislada de la inamovilidad de los jueces. Es más, su independencia funcional, consagrada en el art. 3° de la CN, reiterada en el art. 248 y manifestada en la división de funciones, según la cual al Poder Judicial le corresponde cumplir y hacer cumplir la Constitución y las Leyes, conforme al art. 247 de la misma, se manifiesta, precisamente, a través de la inamovilidad (Riera Hunter, Marcos. La independencia del Poder Judicial. Asunción, La Ley Paraguaya, 1ª ed., 1991, p. 29). La doctrina anterior a la entrada en vigor de la Constitución Nacional de 1992 ensalzaba la inamovilidad como garantía de la independencia judicial, ya que este poder necesita una neutralidad política que lo mantenga alejado de las influencias partidarias (Prieto, Justo J. constitución y régimen político en el Paraguay. Asunción, El Lector, 1ª ed., 1987, p. 338).

La necesidad de la independencia del Poder Judicial, por otra parte, no es desconocida tampoco por los doctrinarios que escribieron bajo la vigencia de la Constitución Nacional actual. Así, se ha dicho: "Estamos ante la Constitución que más efectivamente garantiza la independencia de la Magistratura" (Camacho, Emilio. Lecciones de Derecho Constitucional. Asunción, Intercontinental, 1ª ed., 2001, p. 87), al paso de afirmarse: "Las funciones políticas e institucionales del Poder Judicial, sin embargo, nunca podrían ser cumplidas a cabalidad si el órgano judiciario careciese de la nota principalísima de la independencia. La independencia del Poder Judicial es el presupuesto del cumplimiento eficaz de su función específica y natural, al tiempo que es la 'condictio sine qua non' de la democracia y del Estado de Derecho' (Riera Hunter, Marcos. Independencia y autarquía presupuestaria del Poder Judicial. En: Homenaje a la Constitución. Asunción, edición de la Corte Suprema de Justicia, 1997, p. 233).

Se advierte, así, que los principios que informan la Constitución Nacional permiten inferir que la independencia del Poder Judicial ha sido uno de los valores que la Carta Magna del año 1992 ha querido salvaguardar. Un connotado jurista nacional, miembro de la Convención Nacional Constituyente y ex Ministro de la Corte, pudo sostener lo mismo: "Para la designación de los magistrados del Poder Judicial, nadie puede exhibir ni exigir su propio y personal arbitrio. Se trata de un proceso con participación pluralista en el que radica, en nuestro concepto, la mayor garantía de imparcialidad y eficacia". (Paciello, Oscar. La Constitución de 1992 y las transformaciones operadas en la vida nacional. En: Homenaje a la Constitución. Asunción, edición de la Corte Suprema de Justicia, 1997, p. 362).

A mayor abundamiento, resulta pertinente transcribir las siguientes reflexiones: "Es muy importante señalar que la inamovilidad es individual, es decir, los magistrados no tienen porque cesar cuando el Congreso o el Presidente de la República cesan en sus cargos. En esta forma, los magistrados designados por un período individual de cinco años, en el que se realiza la primera evaluación de su desempeño, pueden tener la seguridad de que habiendo observado buena conducta, laboriosidad e idoneidad, deberán ser automáticamente confirmados. Y esto es así porque el principio rector sustentado en la Constitución es el de la inamovilidad". (Paciello, Oscar. La Constitución de 1992 y las transformaciones operadas en la vida nacional. En: Homenaje a la Constitución. Asunción, Edición de la Corte Suprema de Justicia, 1997, p. 364). Es mi voto.

La Dra. Pucheta de Correa manifestó: Adherirse al voto del Ministro preopinante, Dr. Fretes, por los mismos fundamentos.

Por los méritos del acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad promovida por el Dr. Víctor Manuel Núñez Rodríguez y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad del art. 19 de la Ley N° 609/95 que Organiza la Corte Suprema de Justicia y del Acta N° 1029 emanada del Consejo de la Magistratura de fecha 16 de junio de 2008, por ser su consecuencia, en relación al accionante. Anotar, registrar y notificar.- Antonio Fretes.- Raúl Torres Kirmser.- Alicia Pucheta de Correa.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-