DECRETO 8497/2022

Visto: El Proyecto de ley N° 7035/2022, «Que condona las deudas que pesan sobre el inmueble expropiado por Ley N° 1360/1988 “Que declara de interés social y expropia 743 ha 7.569 m2 de un terreno ubicado en los municipios de Domingo Robledo y Antidia Matiauda, del Departamento de Itapúa en el lugar denominado Paso Carreta, inscripto como Finca N° 330 en el registro de inmuebles de la Dirección General de Registros Públicos”, hipotecado a favor del Fondo Ganadero», sancionado por el Honorable Congreso Nacional el 23 de noviembre de 2022 y recibido en la Presidencia de la República el 25 de noviembre de 2022 (Expediente M.H. N° 169.385/2022); y, Considerando: Que la Constitución consagra en su artículo 3°, entre otros caracteres republicanos del ejercicio del poder público, un esquema de gobierno basado en la coordinación y recíproco control, que deviene en uno de los fundamentos de la participación parcial del Poder Ejecutivo en la función creadora de las normas del sistema jurídico. Que la Constitución, en su artículo 238 (4), determina que el presidente de la República tiene la atribución de vetar, total o parcialmente las leyes sancionadas por el Congreso, formulando las observaciones u objeciones que estime convenientes. Que las motivaciones de la actuación del Poder Ejecutivo, en el marco del proceso de formación y sanción de las leyes, deben orientarse, sobre todo, al cumplimiento del ordenamiento jurídico, de conformidad con su deber prescripto por el artículo 238 (2) de la Constitución. Que el proyecto de ley puesto a consideración del Poder Ejecutivo, para su aprobación u objeción, tiene por objeto condonar las deudas que pesan sobre el inmueble expropiado por Ley N° 1360/1988, que, de acuerdo con la propuesta legislativa «se encuentra hipotecado a favor del Fondo Ganadero». En ese sentido, se estatuye que el Fondo Ganadero, en caso de entrar en vigor la ley, levante la hipoteca y comunique al Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), a los efectos de la ley de expropiación referida. Que según el Código Civil, en el que se encuentra el conjunto de normas que regulan las relaciones privadas, la condonación, o remisión –como se la denomina–, es una forma de extinguir las obligaciones que, por su propia voluntad, el acreedor perdona de manera gratuita a su deudor (sin exigir nada a cambio), liberándolo del vínculo obligacional. Es decir, la condonación libera al deudor como si hubiera pagado su crédito, toda vez que extingue la obligación. Que, si bien del texto de la ley sancionada no surge la individualización exacta del beneficiario de la condonación, la exposición de motivos menciona que, con la adopción de la medida, se estaría liberando a Eladio Gaona Lugo de una deuda que contrajo con el Fondo Ganadero. Que, de acuerdo con los antecedentes, Eladio Gaona Lugo había garantizado su deuda con el Fondo Ganadero con la constitución de una hipoteca sobre el inmueble con Finca N° 530, situada en el lugar denominado Paso Carreta, Departamento de Itapúa, que luego fuera expropiado en virtud de la Ley N° 1360/1988. Que, siguiendo las consideraciones desarrolladas en la exposición de motivos, la obligación con el Fondo Ganadero no había sido honrada. Ante ello, dicha entidad financiera pública procedió a la ejecución de la hipoteca y resultó adjudicada. Posteriormente, devino imposible concretizar la adjudicación, debido a la inscripción preventiva de la expropiación a favor del INDERT. Que, según el preámbulo motivacional del proyecto de ley, las personas beneficiarias de la expropiación no pueden obtener la titulación de las tierras, porque sigue pesando el gravamen hipotecario sobre el inmueble objeto de la expropiación (dispuesta por Ley N° 1360/1988).

Que el propósito de la condonación consistiría, entonces, en permitir la titulación del inmueble –impedida, según lo dicho, porque todavía pesa sobre la finca el gravamen de hipoteca–. Ahora bien, no es posible pasar por alto que la propuesta legislativa implica un acto de disposición que afecta el patrimonio de una entidad financiera pública, instituida como autónoma, autárquica y, por ende, responsable de su funcionamiento (Ley N° 3359/2007, artículo 1). Que, justamente, el Ministerio del Interior, mediante Dictamen D.G.A.J. N° 1511/2022, ha puesto de relieve la cuestión relativa a la potencial afectación de las finanzas del Fondo Ganadero, con la aprobación del proyecto de ley. Que repasando la práctica legislativa en materia de condonaciones, se observa que, en rigor, lo que el Congreso ha venido haciendo, bajo dicha figura, es disponer recursos para asumir deudas –generalmente– por colectivos o grupos sociales. En otras palabras, la historia refleja que, con el objeto de no irrumpir en el desempeño de las entidades financieras públicas, se previó el pago de lo condonado a las instituciones afectadas (1). Que dicha forma de actuación del Poder Legislativo, en anteriores ocasiones, resulta coherente con la naturaleza de las entidades financieras. La condonación de una deuda sólo puede hacerlo el acreedor a favor de su deudor. En los términos del artículo 91 del Código Civil, el Estado y los entes autárquicos son personas jurídicas distintas. El Poder Legislativo no debería condonar, sin más, deudas que tienen como acreedoras a las entidades financieras públicas. Por ello, en el pasado, el Congreso, al apelar a esta figura jurídica, ha dispuesto que se abone, de algún modo, las deudas. Que, por otra parte, vale acentuar que la Constitución, en su artículo 46, reconoce que todos los habitantes de la República son iguales en dignidad y derechos. El Estado debe garantizar a todos los habitantes de la República la igualdad ante las leyes. Sin embargo, de aprobarse el proyecto de ley, se terminaría por favorecer a una persona particular, más allá de las consecuencias indirectas, al perdonarle una deuda que adquirió y de la cual se benefició. Que la disponibilidad legislativa tiene ciertos límites. El ejercicio de las facultades constitucionales, tanto para dictar leyes como para reglamentarlas, debe encuadrarse en los cauces jurídicos que delimitan su despliegue. La función legislativa diagrama las instituciones y les asigna sus competencias, salvo aquellas que tienen raigambre constitucional. Por tanto, las entidades financieras públicas, configuradas por ley con sus respectivos atributos, sujetas a la supervisión establecida por la legislación bancaria, no pueden ver alteradas sus circunstancias, a partir del dictado de normas que prácticamente dispongan sobre ellas. Que el presente proyecto de ley, al establecer que el Fondo Ganadero levante una hipoteca y se vea privado de un crédito de su propiedad, sin contemplar mecanismo alguno para subsanar el efecto de la medida, favoreciendo específicamente a una persona en particular, constituiría una extralimitación legislativa. Que la Procuraduría General de la República, mediante Nota PGR N° 889/22, señaló que «[o]tra cuestión jurídica que no se debe soslayar, es el hecho de que el órgano jurisdiccional se ha pronunciado en el marco del juicio promovido por el Fondo Ganadero, donde se aprobó judicialmente la liquidación quedando así fijado por resolución judicial el monto adeudado por el señor Eladio Gaona Lugo, así como los montos correspondientes en concepto de intereses, etc. (A.I. N° 1750 del 02 de octubre de 2006, dictado por el Juzgado de primera instancia en lo civil y comercial del 10° turno). Si admitiéramos que una ley puede dejar sin efecto lo resuelto por el Poder Judicial, el principio cardinal de separación de poderes se vería claramente afectado».

Que, el Poder Ejecutivo, con la finalidad de observar el compromiso de cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, y en la intención de ofrecer a los legisladores razones para revisar el Proyecto de ley N° 7035/2022, entiende justificada, en función a los argumentos enunciados, su objeción total. Por tanto, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY Decreta:

Artículo 1°.- Objetase totalmente el proyecto de ley N° 7035/2022, «Que condona las deudas que pesan sobre el inmueble expropiado por Ley N° 1360/1988 “Que declara de interés social y expropia 743 ha 7.569 m2 de un terreno ubicado en los municipios de Domingo Robledo y Antidia Matiauda, del Departamento de Itapúa en el lugar denominado Paso Carreta, inscripto como Finca N° 530 en el Registro de Inmuebles de la Dirección General de Registros Públicos”, hipotecado a favor del Fondo Ganadero».

Art. 2°.- Devuélvase al Honorable Congreso Nacional el Proyecto de Ley N° 7035/2022, a los efectos previstos en el artículo 209 y concordantes de la Constitución.

Art. 3°.- El presente decreto será refrendado por los Ministros de Interior y Hacienda.

Art. 4°.- Comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Oficial.

Cita

(1) Ley N° 1418/1999 “Que condona las deudas vencidas de los pequeños productores agropecuarios con el Banco Nacional de Fomento, el Crédito Agrícola de Habilitación y el Fondo de Desarrollo Campesino y autoriza a las instituciones a renegociar los créditos productivos en condiciones especiales”, y su modificatoria Ley N° 1470/1999.