DECRETO 2698/2024

Visto: El proyecto de Ley N° 7357 «Que modifica los artículos 7 y 11 de la Ley N° 5444/2015 “De fomento de consumo de alcohol absoluto y alcohol carburante”», sancionado por el Honorable Congreso Nacional y remitido a la Presidencia de la República; y Considerando: Que la Constitución de la República del Paraguay consagra en su artículo 3°, entre otros rasgos republicanos del ejercicio del poder público, un esquema de gobierno basado en la coordinación y recíproco control, que deviene en uno de los fundamentos de la participación del Poder Ejecutivo en la función de elaboración de normas del sistema jurídico, de conformidad con los artículos 208, 209 y 238 de nuestra magna carta. Que en este sentido, el artículo 238, numeral 4) de la Constitución atribuye a quien ejerce la Presidencia de la República la facultad de objetar total o parcialmente las leyes sancionadas por el Honorable Congreso Nacional, formulando las observaciones u objeciones que estime convenientes. Que resulta por ende indubitable en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional que el Poder Ejecutivo interviene en el proceso de formación de leyes, debiendo dicha intervención contribuir a garantizar la adecuación de las propuestas normativas al marco constitucional, así como también a valorar su idoneidad en relación con las políticas y objetivos del gobierno, asegurando a la postre que las leyes tengan siempre por miras la prosecución del bien común. Que se somete a consideración del Poder Ejecutivo un proyecto legislativo que busca, principalmente, incentivar la agroindustria nacional por medio de la generación de mercados para los biocombustibles, pretendiendo a su vez la reducción de la emisión de los gases de efecto invernadero. Que en primer término, debe enfatizarse que el actual Gobierno Nacional tiene un firme compromiso –demostrado con hechos y no meras palabras–, con el desarrollo y fomento de producción e industria agrícola, así como con el desarrollo y fomento de nuevos mercados en para el país. Que no obstante, el Proyecto de Ley sancionado por el Honorable Congreso Nacional presenta algunos problemas de orden técnico y jurídico, conforme se ha mencionado en los diversos dictámenes emanados de las reparticiones públicas con competencia específica en la materia concernida, por lo que, tras un análisis integral y trasversal de la iniciativa legislativa, el Poder Ejecutivo encuentra fundamentos para formular una objeción parcial al Proyecto de Ley, por un lado, al apartado del artículo 1° que propone una nueva formulación del artículo 11 de la Ley N° 5444/2015 y, por otro lado, a su artículo 3°, conforme los argumentos que se exponen a continuación. Que en este sentido, el artículo 1° del Proyecto de Ley busca modificar por una parte, el artículo 7° de la Ley N° 5444/2015, que no merece objeción alguna, pero también pretende mutar el artículo 11 de la Ley N° 5444/2015 y establecer una obligación, a cargo de los Organismos y Entidades del Estado (OEE), de adquirir vehículos livianos y utilitarios con tecnología flex fuel o E85 (Etanol 85%) hasta alcanzar, en el año 2028, la transformación de al menos el 50% de su parque automotor.

Que al respecto de este segundo artículo modificado, esto es, el artículo 11, cabe mencionar la opinión técnica emitida por el Ministerio de Industria y Comercio, Órgano con competencia en la materia, remitida por Nota N° 631/2024 y acompañada del Dictamen N° 131/2024, que señala que motiva objeción a la redacción propuesta para el mencionado artículo 11 “[...] el hecho planteado de ‘la transformación de al menos el 50% (cincuenta por ciento)’ en que deberán incurrir los Organismos y Entidades del Estado en su parque automotor, podría convertirse en una medida de difícil cumplimiento, considerando que el abastecimiento para el Estado de dicho combustible carburante, es realizado en la actualidad a través de un solo proveedor que es Petropar. Ello implicaría para las estaciones de servicios con el emblema de Petropar la supresión o eliminación de uno o más tanques para comercializar el combustible FLEX E 85 referido en la Ley N° 5444/205, que actualmente se encuentra operando por el sistema de Tarjeta Flota y con solo 5 (cinco) tanques subterráneos; a la vez esto ocasionaría una restricción comercial a los operadores de las estaciones de servicios que se verán obligados a reservar y mantener tanques con combustibles de poca demanda. Asimismo, dichos operadores incurrirían en el aumento de sus costos operativos al tener que habilitar nuevos tanques”. Que asimismo, la otra institución pública que también tiene el expertise técnico, Petróleos del Paraguay S.A. (Petropar), coincide con esta objeción, según lo expuesto en la opinión técnica contenida en la Nota PR/EJ N° 645/2024, en la que, entre otras cosas, se señala que la empresa pública actualmente opera con 264 estaciones de expendio de combustible, las cuales cuentan con un número limitado de tanques subterráneos pata el almacenamiento, distribución y provisión del carburante referido por la norma, específicamente, un total de 5 tanques; por lo tanto, si fuera necesario almacenar y comercializar el combustible Flex E85, las estaciones de servicio del emblema Petropar se verían obligadas a adaptar su infraestructura, lo cual podría perjudicar su capacidad comercial. Que concluye la nota remitida por Petropar de que, para cumplir con lo estipulado en el Proyecto de Ley, las estaciones de servicio probablemente tendrían que reducir su oferta de combustibles más demandados por el público, lo que podría generar la inviabilidad comercial de las mismas, en detrimento de los operadores, Petropar y el público en general. Que en este orden de ideas, se hace notar que la medida económica contenida en la propuesta de modificación del artículo 11 de la Ley N° 5444/2015 que contiene el artículo 1° del Proyecto de Ley analizado, es una cuestión de carácter eminentemente técnico, conforme a lo cual, debe necesariamente estarse a lo dictaminado por los órganos especializados en la materia que, precisamente por su naturaleza técnica, se encuentran particularmente calificados para expedirse en cuanto a la viabilidad y potenciales consecuencias que la implementación generaría. Que además, conviene destacar que tanto el Poder Ejecutivo, como los órganos técnicos consultados, no tienen objeción alguna con respecto a la modificación del artículo 7° de la Ley N° 5444/2015, motivo por el cual, solo la modificación del artículo 11 es aquí objetada.

Que en efecto, dichos argumentos técnicos deben considerarse como decisivos para objetar parcialmente el artículo 1° del Proyecto de Ley por las objeciones referidas a su mérito; estamos ante una norma que, por loable que sea, no será de ejecución eficiente, racional y eficaz en la práctica y por ende carece de oportunidad, conveniencia o mérito: en otras palabras, estamos ante fundamentos típicos para la objeción de una ley (ex multis: Germán j. Bidart Campos, El Derecho Constitucional del Poder, Ediar, Buenos Aires, tomo II, 1967, pág. 95; Eduardo Menem, Derecho Procesal Parlamentario, La Ley, Buenos Aires, 2020, pág. 473), que acaecen precisamente cuando, fruto de la valoración del Proyecto de Ley, el Poder Ejecutivo ha “considerado apriorísticamente los efectos que sobre la realidad habrían de surgir por la aplicación de la norma y los ha valorado negativamente. Su juicio se basa en razones de oportunidad mérito, conveniencia” (Horacio D. Rosatti, “El Veto (aportes para una teoría general)”, El Derecho - Jurisprudencia General 1985-113, Buenos Aires, 1985, ps. 776-777). Que por otra parte, con referencia al artículo 3° del Proyecto de Ley, el Ministerio de Industria y Comercio también ha hecho notar que el mismo presenta inconsistencias con la normativa vigente; específicamente, con el artículo 14 de la Ley N° 5444/2015 que se pretende modificar que establece que las sanciones por infracciones deben aplicarse conforme a lo regulado en la Ley N° 2748/2005 “De fomento de los biocombustibles”, la cual dispone sanciones de apercibimiento, suspensión, comiso, y multas de hasta 200 jornales. Que todas estas sanciones son menos gravosas que las multas contempladas en el Proyecto de Ley sub examine, considerando estas infracciones como medidas correctivas, no recaudatorias; en ese sentido, el Ministerio de Industria y Comercio, que no está constituido como entidad recaudadora, ha señalado la incompatibilidad de lo propuesto en el artículo 3° con el marco legal existente y con su propia naturaleza como institución para erigirse como autoridad de aplicación de sendas sanciones. Que asimismo, el Ministerio de Industria y Comercio, en el parecer jurídico remitido, también ha hecho notar que «[...] resulta vaga la redacción del referido artículo 3°, con relación a la pretendida aplicación ‘sanciones no pecuniarias’ y no señalar cuáles serían esas sanciones, todo ello, considerando los principios de legalidad, tipicidad y demás, establecidos en los artículos 70 al 73 de la Ley N° 6715/2021 “De Procedimientos Administrativos”, a los cuales, deben estar sometidas las sanciones administrativas que serán aplicadas por las autoridades competentes», e igualmente con relación al último párrafo señala que la «redacción propuesta en el artículo 3 se opondría con lo regulado en la Ley 1626/2000». Que en este sentido, el artículo 3° del Proyecto de Ley presenta visos problemáticos de legalidad y constitucionalidad, desde el momento que establece un régimen sancionatorio que no se adhiere plenamente al principio de legalidad consagrado en el artículo 17, numeral 3), de la Constitución Nacional, aplicable desde luego a todo el derecho administrativo sancionador. Que nótese en tal sentido que el artículo 3°, aunque no lo mencione expresamente, de hecho deroga el régimen sancionatorio que se encuentra vigente en esta materia; más particularmente, la remisión normativa que hace el artículo 14 de la Ley N° 5444/2015 al artículo 19 de la Ley N° 2748/2005 “De fomento de los biocombustibles”.

Que esta norma dispone puntualmente que: “1. La infracción o incumplimiento de cualquiera de las obligaciones establecidas en la presente Ley, así como de cualquiera de las normas técnicas de calidad que se emitan, será sancionada por el Ministerio de Industria y Comercio (MIC), previa instrucción administrativa que garantizará al presunto infractor el derecho de defensa. 2. Las sanciones que podrán aplicarse, serán: apercibimiento, suspensión o anulación de los beneficios previstos, de comiso y/o multa de hasta doscientos jornales mínimos para actividades diversas no especificadas en la República. 3. El procedimiento para la aplicación de estas sanciones, las circunstancias de la comisión de los hechos y/o conductas que las generen, su gravedad y el monto máximo que corresponda aplicar por multa para cada infracción, dentro del límite fijado en esta Ley, así como la procedencia de las demás sanciones, será reglamentado por el Poder Ejecutivo. Dicha reglamentación deberá incluir un plazo no inferior a cinco (5) días hábiles para recurrir las sanciones ante el Tribunal de Cuentas”. Que como puede apreciarse, este texto sí establece un régimen sancionatorio completo, que se adecúa al mandato constitucional de legalidad, al contener una enumeración detallada de las distintas sanciones potencialmente aplicables y también una mención a las infracciones; sin embargo, el artículo 3° del Proyecto de Ley sometido a estudio, deja sin efecto esta norma implícitamente, apenas mencionando que el monto de las multas se regulará por las reglas contenidas en la Carta Orgánica del Ministerio de Industria y Comercio y sus modificatorias (Ley N° 904/1963 y Ley N° 5289/2014), para luego hacer referencia a “sanciones no pecuniarias” sin identificarlas y detallarlas específicamente. Que en otras palabras, se instaura un régimen de sanciones no enumeradas en la ley, otorgando un amplísimo margen de discrecionalidad al órgano de aplicación, en perjuicio del administrado y de sus derechos fundamentales irrenunciables. Que de esta manera, el artículo 3° del Proyecto de Ley aquí estudiado no se adecúa ni al principio de reserva legal –según el cual no es posible la creación de la infracción ni de la sanción sin una ley formal que así lo establezca– ni al principio de taxatividad –según el cual, la norma penal o penal administrativa debe describir la conducta infractora y las características de la sanción que le corresponde– debiendo toda norma emanada del Honorable Congreso Nacional ceñirse estrictamente a dichas ideas. Que al modificar el régimen sancionatorio vigente, dejando sin efecto la aplicación del artículo 19 de la Ley N° 2748/2005, el artículo 3° del Proyecto de Ley se presenta como altamente problemático, al no conformarse por un lado plenamente con el principio de taxatividad que debe observarse en el ámbito penal y penal-administrativo mientras que, por otro lado, el segundo párrafo del mismo artículo menciona apenas “sanciones no pecuniarias” las que, al dejarse sin efecto al citado artículo 19 de la Ley N° 2748/2005, ya no existen como tales, dejando así un elevado grado de discrecionalidad –prácticamente absoluta, al no mencionarse cuáles serían estas sanciones– al órgano administrativo a la hora de aplicar el sistema, todo ello en desmedro del régimen constitucional y legal vigente en la materia, que es, para reiterar, el de establecer un mínimo inderogable de legalidad y taxatividad a la hora de diseñar el sistema administrativo sancionatorio.

Que todas estas razones expuestas son suficientes y necesarias para motivar la objeción parcial al proyecto de Ley N° 7357 «Que modifica los artículos 7 y 11 de la Ley N° 5444/2015 “De fomento de consumo de alcohol absoluto y alcohol carburante”», objeción ésta que recae puntualmente sobre: (a) el artículo 1°, en tanto modifica el artículo 11 de la Ley N° 5444/2015, y (b) el artículo 3° del Proyecto de Ley sancionado por el Honorable Congreso Nacional, no encontrándose por lo demás otros motivos para objetar otras partes del proyecto legislativo. Por tanto, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY Decreta:

Artículo 1°.- Objetase parcialmente el proyecto de Ley N° 7357 «Que modifica los artículos 7 y 11 de la Ley N° 5444/2015 “De fomento de consumo de alcohol absoluto y alcohol carburante”», sancionado por el Honorable Congreso Nacional; más específicamente, se objeta el artículo 1°, en tanto modifica el artículo 11 de la Ley N° 5444/2015, no objetándose las modificaciones al artículo 7; y, asimismo, se objeta el artículo 3°, de conformidad con los argumentos esgrimidos en el considerando del presente Decreto.

Art. 2°.- Devuélvase al Honorable Congreso Nacional el proyecto de Ley N° 7357/2024 sancionado y objetado parcialmente, a tenor de lo que prescribe el artículo 208 y concordantes de la Constitución Nacional.

Art. 3°.- Refréndese por el Ministerio de Industria y Comercio.

Art. 4°.- Comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Oficial.