DECRETO 4526/2025

Visto: El Proyecto de Ley N° 7541 «Que reglamenta los artículos 208, 209 y 211 de la Constitución de la República del Paraguay», sancionado por el Honorable Congreso de la Nación; y Considerando: Que la Constitución de la República del Paraguay en su artículo 238, numeral 4) atribuye a quien ejerce la Presidencia de la República la facultad de objetar total o parcialmente las leyes sancionadas por el Honorable Congreso Nacional, formulando las observaciones u objeciones que estime convenientes. Que de esta manera resulta indubitable que en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional el Poder Ejecutivo interviene en el proceso de formación de leyes, debiendo dicha intervención contribuir a garantizar la adecuación estricta de las propuestas legislativas al marco constitucional, así como también a valorar su idoneidad y razonabilidad, asegurando a la postre que las leyes tengan siempre por miras la prosecución del bien común, la plena vigencia del Estado de derecho y estar ajustadas al orden normativo jerárquico establecido –de ser, en suma, una “ordinatio rationis ad bonum commune ab eo qui curam communitatis babet, solemniter promulgata”. Que sin dejar de resaltar en positivo en líneas generales las modificaciones introducidas a la reglamentación legislativa del artículo 211 de la Constitución Nacional en lo referente al cómputo de los plazos para la sanción automática –lo cual supone un ejemplo de acuerdo y trabajo coordinado de las dos cámaras que integran el Honorable Congreso Nacional– no es menos cierto que el Proyecto de Ley sub examine, en cuanto se refiere a la reglamentación de los artículos 208 y 209 de la Constitución, plantea importantes e insalvables cuestionamientos de índole constitucional-normativo, que son suficientes –y necesario– para fundar una objeción parcial a tenor del artículo 238, numeral 4) de la Constitución Nacional. Que según surge de la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley en estudio, la norma esbozada apunta a actualizar y unificar la manera en la cual se computan los plazos a los que hacen referencia los artículos 208, 209 y 211 de la Constitución Nacional, previendo de forma clara el dies a quo para cada una de las Cámaras, regulando así de modo expreso los efectos que el sobrevenir del receso parlamentario tiene sobre un plazo ya iniciado, pero no vencido. Que estas disposiciones –i.e., las referidas a la forma del cómputo de los plazos, y en particular las contenidas en el artículo segundo del Proyecto de Ley– se consideran oportunas y razonables y, por ello, no encuentran objeción alguna de este poder del Estado. Que sin embargo ciertas normas contenidas en el Artículo 1 del Proyecto de Ley sí merecen la objeción de parte del Poder Ejecutivo, en la medida en la que alteran las mayorías que exige la Constitución Nacional a cada una de las cámaras del Congreso pata tener por rechazada una objeción, total o parcial, del Poder Ejecutivo. Que en ese sentido, debe reconocerse en su debida trascendencia y porte a las prerrogativas conferidas por los artículos 208 y 209 de la Constitución al Poder Ejecutivo, como medio para la apropiada consecución de sus objetivos y de su rol de contralor de la potestad legiferante del Congreso Nacional; en efecto, el veto asume la característica esencial de ser una herramienta de control de un órgano (el Ejecutivo) sobre otro (el Legislativo); y no sobre cualquier materia, sino sobre una de las prerrogativas más importantes en el ejercicio del poder público, cual es la labor legislativa reservada al parlamento (sobre el punto, BIDART CAMPOS, German J. El Derecho Constitucional del Poder, Buenos Aires, tomo II, 1967, pág. 95).

Que no puede soslayarse ni pasarse por alto la importancia de garantizar que el relacionamiento entre los distintos poderes del Estados se suscite en observancia de los principios republicanos y democráticos consagrados por la Constitución Nacional; en particular, en el marco del respeto irrestricto de los principios fundamentales de independencia, coordinación, equilibro y recíproco control de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, establecidos en el art. 3 de la Constitución Nacional - texto a todas luces fundamental de nuestro sistema republicano de gobierno. Que en ese orden de ideas también debe reivindicarse el principio de la supremacía de la Carta Magna, consagrado por el artículo 137, que reivindica su valor no solo como recipiente de las normas jurídicas del más alto rango en nuestro sistema normativo, sino también –y quizás esencialmente, tal cual lo enseñaba ya el Estagirita en el siglo IV a.c.– como instrumento de naturaleza intrínsecamente político, que funge de piedra angular sobre la cual se apoya todo el diseño y funcionamiento del gobierno y del poder (vide LINARES QUINTANA, Segundo V. Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional. Buenos Aires, tomo II, 1977, Página 293). Que dentro de este diseño político pergeñado por la Constitución, revisten particular importancia los mecanismos de control y balance establecidos para asegurar la división de los poderes, su recíproco control y el efectivo sometimiento del poder al ordenamiento jurídico (HAMILTON, A., MADISON, J. y JAY, J. (2003) The Federalist. N° 51, editado por T. BALL. Cambridge University Press). Que al tratarse de una atribución de control sobre el Congreso, la misma debe ser entendida en el contexto normativo del art. 3° de la Constitución Nacional, que dispone que dicho “recíproco control” debe a su vez enmarcarse estrictamente en un sistema armónico de “independencia”, “equilibrio” y “coordinación”, sin que uno de dichos poderes pueda de forma alguna incidir indebidamente o bien atribuirse facultades no previstas en el plexo normativo constitucional, siendo la idea controlante aquí el de la “reciprocidad” en ese marco de independencia, equilibrio y coordinación inter-poderes. Que de esta manera los artículos 208 y 209 de la Constitución Nacional confieren al Poder Ejecutivo la prerrogativa de objetar, total o parcialmente, los proyectos de ley sancionados por el Congreso. Que dicha prerrogativa constitucional atribuida al Presidente tiene por efecto bloquear o impedir temporalmente la promulgación y entrada en vigor de iniciativas legislativas, y es el único mecanismo de control exógeno previsto sobre el Poder Legislativo durante el proceso de formación de las leyes (MONTESQUIEU, Charles-Louis de Secondat. El espíritu de las leyes, Madrid, 1906, página 233). Precisamente por ello, y con el afán de asegurar la eficacia de este mecanismo de control inter-poderes, la Constitución exige que ambas cámaras del Congreso reúnan una mayoría calificada para vencer las objeciones que el Poder Ejecutivo formule. Que así lo establece el art. 208, referido a la objeción parcial, cuando dice: “Un proyecto de ley, parcialmente objetado por el Poder Ejecutivo, será devuelto a la Cámara de origen para su estudio y pronunciamiento sobre las objeciones. Si ésta Cámara las rechazara por mayoría absoluta, el proyecto pasará a la Cámara revisora, donde seguirá igual trámite. Si ésta también rechazara dichas objeciones por la misma mayoría, la sanción primitiva quedará confirmada, y el Poder Ejecutivo lo promulgará y lo publicará”. Y lo propio ocurre con el art. 209, que regula la objeción total, donde reza: “Sí un proyecto de ley fuese rechazado totalmente por el Poder Ejecutivo, volverá a la Cámara de origen, la cual lo discutirá nuevamente. Si ésta confirmara la sanción inicial por mayoría absoluta, pasará a la Cámara revisora; si ésta también lo aprobase por igual mayoría, el Poder Ejecutivo lo promulgará y publicará”.

Que es aquí donde se advierte la contradicción clara entre el texto constitucional, referido en el parágrafo precedente, y la segunda oración del segundo párrafo del artículo 1% del Proyecto de Ley, que reza: “En el caso de que sea la Cámara revisora la que no se pronuncie dentro del plazo señalado, se entenderá que ha prestado su aprobación a lo resuelto por la Cámara de origen”. Que resulta manifiesto que en este punto el Proyecto de Ley pasa por alto lo dispuesto por la propia Constitución Nacional, en tanto que estipula que el Congreso podría rechazar una objeción formulada por el Poder Ejecutivo, sin reunir la mayoría absoluta a tal efecto en ambas del Cámaras; en efecto, de conformidad con el Proyecto de Ley, para que ello oculta sería suficiente que la Cámara de origen rechace la objeción, total o parcial, formulada por el Poder Ejecutivo por mayoría absoluta, y que la Cámara revisora omita pronunciarse en el plazo constitucional. Que en este supuesto, siempre según el Proyecto de Ley, se entenderá que la Cámara revisora “ha prestado su aprobación a lo resuelto por la Cámara de origen”; es decir, que también ha rechazado, por mayoría absoluta, la objeción presidencial. Que de esta manera, el Proyecto de Ley asigna en esta materia simplemente un efecto no previsto en la Constitución Nacional al silencio de la Cámara revisora; al hacerlo, se alteran las mayorías constitucionalmente necesarias para que el Congreso insista en la promulgación de una iniciativa legislativa, prescindiendo del concurso de la voluntad del Poder Ejecutivo, órgano controlador por excelencia en este estadio, en ese acto complejo que implica legislar. Que surge en forma diáfana que dicha alteración es a todas luces incompatible con el texto constitucional, ya que contradice su literalidad, trasgrediendo así el principio de supremacía de la Constitución establecido por el artículo 137. Que al mismo tiempo, el texto proyectado también subvierte uno de los principales mecanismos de recíproco control inter-poder establecidos en la Carta Magna, transgrediendo así el principio republicano de equilibrio fijado en el ya citado artículo 3 de la Constitución. Que debe destacarse que la incompatibilidad constitucional advertida en este decreto no es novel; de hecho, la Ley N° 2648/2005 –actualmente vigente– contiene un enunciado normativo análogo al aquí objetado. Que por tanto, estamos ante una ocasión única e histórica para enmendar dicha situación de antinomia normativa a partir de la objeción parcial de la segunda oración del párrafo segundo del artículo 1° del Proyecto de Ley. Que en este sentido, además de hacer al Proyecto de Ley compatible con la Constitución Nacional, con la objeción se logrará afianzar y reforzar el relacionamiento entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en el marco del recíproco control y en estricta observancia de los postulados constitucionales más esenciales en el entramado del poder. Que a mayor abundamiento, las normas constitucionales referidas al orden en que las Cámaras del Congreso deben tratar las objeciones formuladas por el Poder Ejecutivo, el plazo con que cuentan para hacerlo y las mayorías que son necesarias pata la aceptación o rechazo, son normas de talante operativo. Dicho de otro modo, son reglas que se aplican por sí mismas, que no requieren de otras normas reglamentarias para entrar en funcionamiento (SAGUÉS, Nestor Pedro. Manual de Derecho Constitucional. Buenos Aires, Astrea, 2019, página 50). Que esta particularidad, sumada a los motivos ya expresados ut supra, es determinante para remarcar y evidenciar la eficacia de la objeción parcial aquí planteada para resolver el impasse entre la norma contenida en la segunda oración, segundo párrafo, del artículo 1° del Proyecto de Ley y los artículos 208 y 209 de la Constitución Nacional.

Que en consecuencia estamos ante una morma que, por loable que sea en su inspiración, no puede insertarse en el sistema normativo de manera coherente con otras normas de superior jerarquía: en otras palabras, estamos ante fundamentos típicos para la objeción de una ley por contrariar el principio de supremacía constitucional o adecuación de las normas inferiores a las superiores, que acaecen precisamente cuando, fruto de la valoración del Proyecto de Ley, el Poder Ejecutivo ha “ha imaginado a la nueva norma inmersa en el contexto normativo general, cotejándola con otras de mayor jerarquía. De este análisis puede surgir que la nueva norma contradiga principios consagrados por la Constitución. Frente a esta circunstancia, al gobernante se le plantea una disyuntiva: no quiere promulgarla porque, conforme a los principios del constitucionalisimo clásico, actuando de este modo violaría la supremacía de la Constitución, y no puede declarar la inconstitucionalidad de la norma porque carece de atribuciones para ello.” (ROSATTI, Horacio, “El Veto (aportes para una teoría general)”, El Derecho - Jurisprudencia General 1985-113, Buenos Aires, 1985, págs. 776-777). Que por lo expuesto, surge de manera inequívoca que el Proyecto de Ley en su parte objetada no solo no se adecua a preceptos constitucionales fundamentales, sino que por sobre todo colisiona con la idea del “recíproco control” de poderes, el cual debe ser realizado con base a la independencia, equilibrio y coordinación conforme lo dispone el precepto sagrado para nuestro orden republicano de gobierno que contiene el art. 3° de la Constitución. Que el gran maestro del derecho público paraguayo, Salvador VILLAGRA MAFFIODO, precisamente señalaba hace años que una “de las grandes conquistas el Estado de Derecho de nuestro tiempo” es el “total sometimiento” de la administración pública a la ley y de las leyes a la Constitución (Villagra Maffiodo, Salvador. Principios de Derecho Administrativo, El Foro, Asunción, 1981, pág. 377), siendo por tanto necesario que el Poder Ejecutivo participe del proceso de elaboración de leyes asegurando la vigencia plena de dicha conquista. Que por tanto, es necesario tomar las medidas legales acordes con la importancia constitucional del Proyecto de Ley, debiendo objetarse el pasaje mencionado por todos los motivos antecedentes. Que se debe aclarar que las objeciones aquí formuladas respecto del Proyecto de Ley se circunscriben únicamente a la segunda oración del segundo párrafo del artículo primero, que dice textualmente “En el caso de que sea la Cámara revisora la que no se pronuncie dentro del plazo señalado, se entenderá que ha prestado su aprobación a lo resuelto por la Cámara de origen”, sin embargo, resulta claro que dicha oración tiene plena autonomía normativa respecto del párrafo en el que se encuentra contenido y de los demás parágrafos del mismo artículo. Que en conclusión, el ejercicio de la prerrogativa de la objeción “parcial” se halla en el presente caso absoluta y plenamente justificada, toda vez que la misma no altera la unidad del Proyecto de Ley sancionado por el Congreso, siendo plenamente aplicable, razonable y sostenible el Proyecto de Ley sin dicho parágrafo. Que a la luz de las consideraciones antecedentes, el Poder Ejecutivo está constreñido a objetar parcialmente el Proyecto de Ley N° 7541 “Que reglamenta los artículos 208, 209 y 211 de la Constitución de la República del Paraguay”, en la redacción de la segunda oración del segundo párrafo del artículo primero, que dice textualmente “En el caso de que sea la Cámara revisora la que no se pronuncie dentro del plazo señalado, se entenderá que ha prestado su aprobación a lo resuelto por la Cámara de origen”, conforme con los argumentos que anteceden. Por tanto, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY Decreta:

Artículo 1°.- Objetase parcialmente el Proyecto de Ley N° 7541 “Que reglamenta los artículos 208, 209 y 211 de la Constitución de la República del Paraguay”, en la redacción de la segunda oración del segundo párrafo del artículo primero, que dice textualmente “En el caso de que sea la Cámara revisora la que no se pronuncie dentro del plazo señalado, se entenderá que ha prestado su aprobación a lo resuelto por la Cámara de origen”, sancionado por el Honorable Congreso de la Nación, por los argumentos y con el alcance contenidos en el Considerando de este Decreto.

Art. 2°.- Devuélvase al Honorable Congreso de la Nación el Proyecto de Ley sancionado y objetado parcialmente, a los efectos previstos en el art. 208 de la Constitución.

Art. 3°.- Refréndese por el Ministro de Justicia.

Art. 4°.- Comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Oficial.