DECRETO 7209/2017

Visto: El Proyecto de Ley N° 5811/2017, «Que modifica varios artículos y amplía la Ley N° 122/93, “Que unifica y actualiza las Leyes N° 740/78, 958/82 y 1226/86 relativas al Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal”, y su modificatoria la Ley N° 2102/03», sancionado por el Honorable Congreso Nacional el 26 de abril de 2017, y remitido a la Presidencia de la República el 25 de mayo del corriente año; La Constitución de la República del Paraguay del 20 de junio de 1992; La Ley N° 122/1993, «Que unifica y actualiza las Leyes N° 740/78, 958/1982 y 1226/1986 relativas al Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal»; La Ley N° 2102/2003, «Que modifica los artículos 5º, 17 y 27 y amplía la Ley N° 122, del 5 de enero de 1993, que unifica y actualiza las Leyes N° 740/1978, 958/1982 y 1226/1986, relativas al régimen de jubilaciones y pensiones del Personal Municipal». La Ley N° 5515/2013, «Que crea el Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad Social»; y Considerando: Que el derecho a la seguridad social está consagrado constitucionalmente y el Estado debe velar por el cumplimiento de las garantías consagradas, siendo el contralor en la aplicación de sus normas y supervisor de los sistemas de seguridad social del país. Que el Artículo 95 de la Constitución declara que «los recursos financieros de los seguros sociales no serán desviados de sus fines específicos y; estarán disponibles para este objetivo, sin perjuicio de las inversiones lucrativas que puedan acrecentar su patrimonio», por lo cual las todas las Entidades de Jubilaciones y Pensiones que operan en el país, deben adaptar sus leyes al precepto establecido en la Carta Magna y establecer la distribución de los ingresos de la seguridad social únicamente para el pago de las jubilaciones, estableciendo planes o políticas de inversión para acrecentar el patrimonio del fondo en beneficio de los futuros jubilados. Que no es clara la distribución de los recursos y se podría interpretar que la distribución se realiza sobre el 120% de «la renta de inversiones» (Ley N° 122/1993), Artículo 10, Inciso i) de la siguiente manera: en virtud del presente proyecto de Ley el 40% para el fondo de administración y el 20% para el fondo de jubilaciones, por otra parte, el 60% ya está destinado para reserva matemática en la Ley N° 122/1993, Artículo 14, Inciso 1). Dicha confusión se repite con la distribución del 120% de los «intereses que produzcan sus fondos», los cuales no pueden ser otros recursos que los señalados en el Artículo 10, Inciso j) de la Ley N° 122/1993, que se distribuyen conforme el presente proyecto de Ley en un 40% para el Fondo de Administración y el 20% para el Fondo de Jubilaciones, más un 60% destinado para la reserva matemática previsto en la Ley N° 122/1993, Artículo 14, Inciso 2). Que la propuesta efectúa una distribución inadecuada de los fondos constituidos principalmente por el aporte mensual de los afiliados, de las Municipalidades y los intereses que produzcan las inversiones, estableciendo que estos intereses se incrementen de un 60% vigente al 80% para cubrir gastos de administración, cuando la Constitución es clara al establecer que las rentabilidades generadas por las inversiones deben acrecentar el Fondo de Jubilaciones y Pensiones y no para cubrir gastos corrientes de las Cajas. Que además, el Proyecto de Ley no introduce de forma efectiva reformas paramétricas que se orienten hacia una mayor sostenibilidad del sistema, es decir, las modificaciones de Leyes de las Cajas de Jubilaciones y Pensiones deberían ser efectuadas con el propósito de generar una mayor sostenibilidad de los fondos y mantener el equilibrio financiero del mismo.

Que una administración eficiente debería disminuir los riesgos de déficit de los Fondos de su Caja, bajo la responsabilidad de cubrir eficientemente los costos de la población objetivo y tratando de reducir los costos administrativos a un mínimo establecido. En este sentido, las Cajas Previsionales que operan en nuestro país, destinan aproximadamente el 1% al 1,5% de sus ingresos para cubrir sus costos operativos, deducidos del ingreso en concepto de aporte de los afiliados. Que en el Artículo 13 del Proyecto se establece un Fondo especial que servirá para atender los gastos y compromisos del Presupuesto de capital, amortizaciones e imprevistos y en consecuencia, se podría utilizar para cubrir las pérdidas por morosidad del ejercicio. Se considera que no debería haber un fondo separado para este objetivo, sino gestionarse con el fondo de administración, ya que no se puede observar que tenga un destino o propósito específico. Que en las circunstancias actuales, se debe priorizar el interés general que es el pago de las jubilaciones y pensiones, manteniendo el equilibrio financiero y evitando el uso de los fondos para fines diferentes para los que fue creado en contravención con la misma Constitución. En tal sentido, este tipo de «Fondo especial», no debería ser utilizado para cobertura de incobrables, ya que atenta contra la transparencia del Fondo. Que el proyecto introduce una modificación respecto al periodo de referencia extendiéndolo de 24 a 36 meses. Esta modificación amplía mínimamente el periodo para el cálculo de las remuneraciones base de jubilación del promedio simple de los últimos 36 meses. No representa un esfuerzo para corregir parámetros conformes con las buenas prácticas de la seguridad social. Cabe señalar que el Instituto de Previsión Social y otras cajas, se encuentran en un proceso de incrementar el periodo considerado a diez (10) años. Tal es así, que el recientemente incorporado régimen en dicha previsional, para los docentes dependientes de instituciones educativas privadas introduce esta medida en su Ley, fijando 120 meses para el periodo de referencia. Por otra parte, la Caja Fiscal considera 5 años (60 meses) para el cálculo de la remuneración base para la jubilación. Cuando menor es el periodo considerado, menos refleja el esfuerzo del ahorro del beneficiario, lo cual representa un menoscabo a los derechos de los jubilados ya que en la mayoría de los casos, se puede apreciar que los últimos años de servicio se produce un decrecimiento de sus ingresos e implica una reducción de sus futuras pensiones. Que en la modificación del Artículo 67 hay una inconsistencia en el mecanismo que se utilizaría con relación al Artículo 9º de la Ley N° 122/1993 el cual señala que «La Caja ajustará anualmente la base de los aportes de los afiliados voluntarios en función de los incrementos que se produzcan en el salario o jornal correspondiente al cargo ejercido al momento de su desvinculación o de otro cargo equivalente». Que el valor exacto a cobrar de la tasa de interés no se debería fijar en una Ley, es una variable que depende de la rentabilidad que haya tenido el fondo de jubilaciones y las condiciones del mercado. Que se espera que una reforma tienda a corregir las falencias, y en este caso que se amplíe el espectro de instrumentos para que esté adecuadamente diversificada y no se concentre principalmente en inversiones en inmuebles. Que prácticamente todas las reservas estarían en inmuebles y acciones, puesto que cuatro de los cinco instrumentos autorizados son inmuebles. Desde el punto de vista financiero no se visualizan suficientes opciones de inversión relativamente líquidas, cuando un fondo de jubilaciones debería contar con la suficiente diversificación para atender su principal objetivo que es el pago de jubilaciones y pensiones.

Que la alta concentración en inmuebles expone a una entidad al riesgo de valuación de activos y de liquidez relativa. Cabe señalar que el Artículo 3º de la Ley N° 2102/2003 prevé que “en ningún caso, la base de venta será inferior a la tasación de los inmuebles”, lo cual en lugar de reducir la presión, expone a la Caja a mayor presión por la dependencia del valor de tasación y si las condiciones del mercado inmobiliario se encuentren en una fase menos dinámica, deja expuesta a la Caja a algún riesgo de iliquidez temporal para responder al fondo si así lo exigiere. Que el Artículo 74 del Proyecto de Ley se establece tácitamente una quita por intereses, al establecer que en caso de atrasos, “solo será considerado el total del capital adeudado, por única vez en cada caso”, lo cual podría afectar el financiamiento fundamentalmente del fondo de jubilaciones. Adicionalmente, esta modalidad se haría efectiva únicamente con un Acuerdo Bilateral de partes dentro de los ciento ochenta (180) días aprobado el proyecto de Ley, lo cual no significa que la transferencia de los recursos se haría efectiva en dicho periodo, todo lo cual representa un riesgo para la entidad previsional. Debido a que se trata de un régimen de reparto, es técnicamente adecuada la ampliación a toda la población trabajadora dentro del colectivo de beneficiarios y en forma obligatoria, pero se amplían los afiliados obligados a cotizar, sin prever la situación de aquello que por la actividad actual que desempeñan ya están cotizando bajo otro régimen previsional, fundamentalmente los jornaleros, que aportan al Instituto de Previsión Social y quedarían sin la cobertura médica y cobertura de otros riesgos laborales que otorga dicha previsional, lo cual debería ser previsto en el Proyecto de Ley. Que todas las modificaciones del Proyecto de Ley mencionadas precedentemente, no fueron acompañadas de un estudio actuarial que avale las propuestas de modificaciones efectuadas y que tengan un sustento económico financiero que pueda redituar en mejores beneficios para los jubilados. Que cualquier tipo de reforma que afecte cambios en cualquiera de los parámetros actuariales y otorgamiento de beneficios debe encararse desde una reforma integral que tenga un sustento técnico y un análisis de su impacto positivo en el tiempo. Que al existir un ente rector encargado de la política de seguridad social del país, que debe velar por el irrestricto cumplimiento de los derechos y garantías constitucionales consagradas y que regula los planes, programas y regímenes de seguridad social, todas la Cajas deberían acompañar sus memorias de proyectos de leyes de acuerdo a las directrices de la rectoría ejercida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, así como los análisis económicos y financieros para medir los eventuales impactos si los hubiere, en la economía y en la finanzas públicas. Que las políticas y reformas de todas las Cajas deberían enfocarse de manera integral y no de forma aislada, lo que incide en una mayor fragmentación e imposibilidad de propiciar una seguridad social más justa y más equitativa para población con similares condiciones. Que una de las principales dificultades del sistema de seguro social del país es precisamente las diferencias entre regímenes, por lo cual el presente proyecto de Ley profundizaría aún más los problemas que deben atenderse a nivel de política pública de seguridad social. Que por las consideraciones expuestas, al Poder Ejecutivo no le queda otra opción que objetar totalmente el Proyecto de Ley N° 5811. Que el Artículo 238, Numeral 4) de la Constitución, atribuye a quien ejerce la Presidencia de la República la facultad de vetar total o parcialmente las leyes sancionadas por el Congreso Nacional y a formular las observaciones u objeciones que estime convenientes.

Que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, se ha expedido en los términos del Dictamen N° 201, del 30 de mayo de 2017. Por tanto, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales El Presidente de la República del Paraguay Decreta:

Art. 1º.- Objetase totalmente el Proyecto de Ley N° 5811/2017, «Que modifica varios artículos y amplía la Ley N° 122/93, “Qué unifica y actualiza las Leyes N° 740/78, 958/82 y 1226/86, relativas al Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal”, y su modificatoria la Ley N° 2102/03», sancionado por el Honorable Congreso Nacional el 26 de abril de 2017, por los argumentos expuestos en el Considerando de este Decreto.

Art. 2º.- Devuélvase al Honorable Congreso Nacional el Proyecto de Ley sancionado y objetado, a los efectos previstos en el Artículo 209 de la Constitución.

Art. 3º.- El presente Decreto será refrendado por los Ministros de Justicia y de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

Art. 4º.- Comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Oficial.