DECRETO 5994/2011

VISTO: El Proyecto de Ley N° 4.270/2010 "Sobre Acueductos para el Chaco Paraguayo", sancionado por el Honorable Congreso Nacional, el 16 de diciembre de 2010 y remitido al Poder Ejecutivo para su promulgación; y CONSIDERANDO: Que el Artículo 238, Numeral 4) de la Constitución Nacional, faculta a quien ejerce la Presidencia de la República, a vetar total o parcialmente un proyecto de Ley sancionado por el Honorable Congreso de la Nación, formulando las observaciones u objeciones que estime convenientes. Que existen fundamentos suficientes para que el Poder Ejecutivo objete parcialmente la Ley N° 4270/10 "Sobre Acueductos para el Chaco Paraguayo", especialmente los Artículos 2°, 3°, 4°, 5° 7° 8°, 9°, 10, 11, 22, 25, 28, 30y 31. Que a criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones en su Dictamen DAJ N° 80/2011, y la Dirección de Agua Potable y Saneamiento en su Memorándum USAPAS N° 03/11, corresponde el veto parcial del citado proyecto de ley, específicamente de los artículos que a continuación se detallan: Que en el "Artículo 2°. El transporte dé agua cruda para fines múltiples por acueductos entubados al Chaco Paraguayo constituye una actividad privada en libre competencia", de conformidad a la Ley N° 3239/2007. "De Recursos Hídricos" y en consonancia con el Artículo 112 de la Constitución, las aguas superficiales y subterráneas constituyen bienes del dominio público de carácter inalienable e imprescriptible. (Artículo 3° Inciso a) de la Ley N° 3239/07). Son bienes finitos y vulnerables que poseen un valor social, ambiental y económico (Artículo 3° Incisos f) y g) de la Ley N° 3239/07). El acceso al agua para la satisfacción de las necesidades básicas es un derecho humano y debe ser garantizado por el Estado, en cantidad y calidad adecuada. (Artículo 3° inciso b) de la Ley N° 3239/07). En esa tesitura, el uso de las aguas públicas - sea para consumo humano o para otros fines - no puede estar librado al libre mercado sin limitación alguna. Siendo de titularidad del Estado y atendiendo su importancia vital y su carácter finito, su utilización sólo puede ser conferida al particular mediante un permiso o concesión otorgado por la autoridad pública competente, en atención al balance hídrico y a su disponibilidad, priorizando el uso para consumo humano. Por ende, la extracción de las aguas del río para su distribución constituye el uso excepcional de un bien que no le pertenece al particular sino al Estado quien ostenta la titularidad del bien. En el caso que un particular decida realizar una obra de acueducto y transportar el agua del río, requerirá indefectiblemente de la concesión de uso del agua otorgada por la autoridad competente en las condiciones establecidas en el marco regulatorio. Por otra parte, cuando el Estado decida realizar una obra de acueducto, ésta actividad no será privada sino pública situación que no distingue el artículo en cuestión. En estos casos, la contratación de la obra estará sujeta a las reglas de contratación pública establecidas en las normas pertinentes. En este contexto, la calificación de la actividad como privada o pública dependerá de quien se haga cargo de la construcción de la obra pero en todos los casos, la extracción del agua estará sometida M las reglas establecidas en el marco regulador establecido en la Ley de Recursos Hídricos, en atención a la titularidad pública de las aguas, al balance hídrico y a su disponibilidad.

Por lo demás, la calificación del transporte de agua cruda como actividad privada en libre competencia tropieza con el inconveniente de la posible superposición de servidumbres de paso sobre un inmueble cuando existan varios interesados en la prestación del servicio. En efecto, el artículo 10 del proyecto de ley declara sujeto a servidumbre de paso a todo inmueble de dominio privado o público, afectado para ejecutar las obras e instalaciones por parte del titular de un acueducto. Como se califica a la actividad como privada en libre competencia, pueden existir varias personas que decidan construir acueductos que pasen sobre un mismo inmueble dado que todos tendrán el derecho de hacerlo. El propietario privado, así como el Estado, tendrán que soportar una servidumbre obligatoria para el paso de todos los acueductos sin que se establezca una limitación de solicitudes al respecto. Que el "Artículo 3°. La construcción de uno o más acueductos entubados para el transporte de agua cruda para fines múltiples desde el Río Paraguay hasta localidades del Chaco Paraguayo quedará sujeta únicamente a las limitaciones establecidas en la presente Ley y podrá ser ejecutada por toda persona natural o jurídica interesada en construirlos con recursos propios". La construcción de este tipo de obras no debe encontrarse sometida solo a las disposiciones de esta ley sino también a otras que le sean aplicables. Por ejemplo, si atraviesan zonas urbanas, sería aplicable la legislación municipal que exige obtener permisos de construcción otorgados por la autoridad municipal conforme a las normativas urbanas. Si atraviesan inmuebles destinados al dominio público municipal, deben obtener permisos de uso, también otorgados por la autoridad municipal y abonar los cánones correspondientes a la municipalidad por el uso de su domino. Otra legislación que sería aplicable, más bien para el uso y extracción del agua cruda a transportarse, es la Ley N° 3239/07 de Recursos Hídricos que regula el uso y aprovechamiento de las aguas. Esta ley establece en su Artículo 32 que: "El uso de los recursos hídricos o sus cauces sólo podrá otorgarse mediante un permiso o una concesión. El permiso y la concesión serán los únicos títulos idóneos para el uso de los recursos hídricos regulados por esta Ley, así como sus cauces. Por lo tanto, queda prohibida la utilización de los cauces hídricos y/o el vertido a estos sin contar con permiso o concesión”. Por tanto, para obtener el agua del Rio Paraguay, es preciso que la autoridad administrativa competente otorgue al particular una concesión o un permiso, en un trámite que es distinto y complementario al establecido pará el otorgamiento de la licencia ambiental. Vale decir, aún cuando el transporte del agua pueda ser configurado como una actividad privada, su extracción y uso constituye una actividad sometida a una concesión o permiso de una autoridad administrativa, considerando que la titularidad de las aguas del Río Paraguay corresponde al Estado. Asimismo, debe tenerse presente lo dispuesto en el mismo Artículo 32 en la parte que dice: "Sólo podrá otorgarse concesiones y permisos para la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario en función de la disponibilidad del recurso determinado por el Balance Hídrico Nacional y el cupo que le asigne la autoridad de los recursos hídricos". Esta disposición es importante porque busca garantizar el uso sustentable y razonable de las aguas. Las aguas del Río Paraguay no constituyen bienes privados sometidos al libre mercado sino bienes públicos, y su uso para fines especiales requiere del permiso o concesión de la autoridad administrativa en base a su disponibilidad y a su régimen ambiental y atendiendo los derechos de otros usuarios.

Por otra parte, también debe considerarse lo dispuesto en el Artículo 45 de la Ley de Recursos Hídricos que dice: "Las concesiones para uso de los recursos hídricos con fines de utilización en el país, serán otorgadas a través de un contrato, previa licitación pública, por tiempo determinado. Toda concesión de uso de los recursos hídricos deberá estar basada en el Plan Nacional de Recursos Hídricos y será inscripta en el Registro Nacional de Recursos Hídricos”. Asimismo, debe tomarse en cuenta lo dispuesto lo dispuesto en el Artículo 45 de la Ley de Recursos Hídricos que dice: "Las concesiones para uso de los recursos hídricos con fines de utilización en el país, serán otorgados a través de un contrato, previa licitación pública, por tiempo determinado... ". Artículo 46 de la ley 3239/2009 " Las concesiones de uso de los recursos hídricos estarán sujetas a las siguientes reglas básicas: d) Por el otorgamiento de la concesión se abonará un canon que será establecido sobre la base de la naturaleza de la inversión, el impacto sobre el recurso hídrico utilizado y la utilidad social del emprendimiento”. Por tanto, se recomienda ajustar este Artículo y tener en cuenta las otras legislaciones que se relacionan con la actividad a regular. En particular, debe considerarse el carácter público de las aguas del Río Paraguay, de titularidad inalienable del Estado. Que en el "Artículo 4°. Las tuberías de un acueducto deberán ser enterradas a una profundidad no menor de 1,50 metros", no resulta conveniente obligar a que los acueductos sean instalados en forma enterrada o no, pues podrían darse casos en los que, sin contravenir disposiciones técnicas o jurídicas, sea eficiente instalar superficialmente. Que en el "Artículo 5°. El volumen de agua cruda transportada por un acueducto entubado no podrá ser inferior a 2.000 m3/día, ni superior a 25.000 m3/día", dado que no se establece una definición de acueducto, el caudal mínimo considerado en la ley de 2.000 m3/día podría ser perjudicial para casos de proyectos productivos que estén ubicados en las cercanías del río Paraguay, con una población nucleada de productores que requieran menor cantidad que el límite fijado. Estas poblaciones no podrían resolver el problema si es que el sistema de distribución de agua es considerado acueducto. Que en el "Artículo 7°. La aprobación del estudio de impacto ambiental por la SEAM deberá otorgarse en un plazo máximo de 60 (sesenta) días calendarios desde que el interesado haya cumplido con los requisitos legales y reglamentarios. De no haberse otorgado la aprobación por la SEAM en el plazo establecido, se entenderá como aceptado mediante sanción automática", la Ley N° 294 de Evaluación de Impacto Ambiental ya dispone que: "Toda Evaluación de Impacto Ambiental quedará aprobada sin más trámite, si no recibiera su correspondiente Declaración en el término de 90 (noventa) días". No existen motivos para establecer un régimen especial en este caso distinto a las demás actividades privadas y públicas. La Ley N° 294 de Evaluación de Impacto Ambiental ya establece unos plazos y los efectos del incumplimiento de los plazos. Que en el "Artículo 8°. El titular de un acueducto estará obligado a vender hasta el 20% (veinte por ciento) del agua cruda transportada para ser potabilizada y destinada al consumo humano, a la tarifa indicada en el Artículo 9. Esta venta será realizada a la personería pública o privada que haya sido autorizada a potabilizar y comercializar agua para consumo humano dentro de los municipios donde el acueducto provea agua cruda.

En caso que existan uno o más acueductos, los mismos estarán obligados a atender la demanda a prorrata y en proporción a sus respectivas capacidades", en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Referencia, en sus sexto y séptimo párrafos, explica que el objeto principal es el de privilegiar el destino del recurso agua para el consumo humano, por tanto se cuestiona lo establecido en el Artículo 8° del Proyecto de Ley, que obliga al Titular de un acueducto a vender hasta el 20% del agua cruda transportada, para ser potabilizada y destinada al consumo humano. Esta proporción no será suficiente para atender a la demanda de la región, inclusive si los acueductos están diseñados para un caudal total de 25.000 m3/día, máximo permitido por la Ley, por lo que limitar la cantidad a ser cedida a precio de costo, como destino de consumo humano, no presenta coherencia con la exposición de motivos en el sentido de "privilegiar el destino del recurso agua para el consumo humano”. Cabe recordar lo que la Constitución establece en su Artículo 203, en su último párrafo: "...Todo proyecto de Ley será presentado con una exposición de motivos" Esta prescripción constitucional no es fruto de un simple capricho de los constitucionales, sino que es una manera de garantizar principios básicos de todo Estado de Derecho y del régimen republicano adoptado por la misma Carta Magna, siendo exigencia que todo acto ya sea administrativo, judicial o legislativo, sea motivado. Es decir, que exprese las causas o razones por las cuales se toman ciertas decisiones, sean razonables y que estas últimas sean consecuentes con aquellas. Entonces, si en la Exposición de Motivos de un Proyecto de Ley se justifica la inclusión de una nueva norma jurídica, con el objeto de lograr el acceso efectivo al agua para los habitantes de alguna región del país; las disposiciones que implemente deben buscar lograr ese objetivo, situación que en este caso no se presenta, ya que se limita al 20%, dejando al arbitrio de los propietarios del acueducto el 80% restante, en desmedro de lo que supuestamente la Ley buscó. El cupo de agua destilado al consumo humano debe estar fijado en el acto jurídico de concesión otorgado por la autoridad administrativa competente en función al plan de recursos hídricos, al balance hídrico y a la disponibilidad del recurso. Dependiendo de estos criterios y conforme a las necesidades, el porcentaje obligatorio destinado a consumo humano podría ser mayor que el indicado en este proyecto de ley. Que en el "Art. 9. Para el agua destinada al consumo humano previsto en el Art. 8, el precio de venta será el precio de costo, por tanto el precio por metro cúbico de agua cruda entregada a ser aplicado deberá ser igual a la suma de los costos de inversión, de operación y mantenimiento, de administración y de comercialización a cargo del titular de un acueducto que resulten del balance comercial anual anterior al año de facturación, más el correspondiente ajuste conforme al Indice de Precios al Consumidor (IPC) del Banco Central del Paraguay para dicho año. Para determinar el precio de venta por metro cúbico de agua cruda destinada al consumo humano se observará el siguiente procedimiento: la suma de todos los conceptos en el párrafo anterior dividida por el volumen total de agua transportada en dicho año. Para el primer año de facturación se utilizarán los costos estimados para los conceptos mencionados y el total facturado bajo dicha estimación se ajustará, en más o en menos, luego de tener disponible el primer balance comercial anual. El monto resultante se distribuirá en las siguientes seis facturas mensuales.

En caso que el titular de un acueducto acuerde vender un volumen de agua superior al indicado en el Art. 8 destinada al consumo humano, el precio de venta a ser aplicado será el mismo que acuerde con los demás adquirentes", estudios realizados en el marco del proyecto acueducto Puerto Casado- Chaco Central, respecto del costo del agua potable sin subsidio, estiman que éste será de unos 13.000 Gs/m3., lo que para una familia de 5 personas implicaría el pago mensual aproximado de unos 100.000 Gs, por lo que queda claro que gran parte de la población a ser servida por un acueducto totalmente privado, sin ningún tipo de subsidio, está muy lejos de poder acceder al agua potable. Siendo así, reiteramos que se debe obligar al titular del acueducto a suministrar toda la cantidad necesaria de agua cruda para consumo de la población determinada, al precio de costo. Que en el "Artículo 10. Declárese sujeto a la servidumbre de paso a todo inmueble de dominio privado o público, afectado para ejecutar las obras e instalaciones por parte del titular de un acueducto ", tal como se ha señalado, como se califica a la actividad como privada en libre competencia, puede existir más de una persona, o múltiples personas que decidan construir acueductos que pasen sobre un mismo inmueble dado que todos tendrán el derecho de hacerlo. El propietario privado, tendrán que soportar una servidumbre obligatoria para el paso de todos los acueductos sin que se establezca una limitación al respecto. De igual modo, los bienes del dominio público del Estado estarían sujetos a la servidumbre de paso de proyectos encarados por personas privadas, lo cual podría superponerse con el o los proyectos que encare el Estado. Que en el "Artículo 11. Utilización de franjas de carreteras. El titular de un acueducto podrá solicitar la servidumbre de paso por la franja de dominio de carreteras internacionales y nacionales, la que será autorizada por el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones; o de dominio de rutas o caminos departamentales, la que será autorizada por la Gobernación respectiva; o de calles o caminos vecinales, la que será autorizada por la municipalidad respectiva, previa presentación, en cada caso, de los planos y especificaciones técnicas. La autorización deberá ser acordada en un plazo no mayor de sesenta días", salvo las calles y avenidas que se encuentran en el radio urbano de los municipios existen en el inventario de la Red Vial Nacional rutas nacionales, caminos departamentales y vecinales, que son administrados por el MOPC. Por tanto, su uso deberá ser autorizado por dicho ministerio y no por los gobiernos departamentales o municipales. Que en el "Artículo 22. Indemnizaciones. El propietario de un inmueble afectado por la servidumbre de paso tendrá derecho a reclamar el pago de la indemnización por los daños causados y no reparados ocasionados por el titular de un acueducto con motivo de la instalación u operación o mantenimiento. El propietario de un inmueble afectado por la servidumbre de paso tendrá igualmente derecho a recibir una compensación por las molestias que le hayan ocasionado la instalación y/o las tareas de operación y mantenimiento de un acueducto. Por la cesión del subsuelo el propietario de un inmueble afectado podrá reclamar el 10% del valor fiscal del inmueble multiplicado por la superficie del subsuelo ocupado por las tuberías de un acueducto que pasa por su inmueble", se conjugan conceptos distintos, que consideramos deberían estar por separado; por un lado, el reclamo de indemnización por daños causados y no reparados con motivo de la instalación, operación o mantenimiento del acueducto; por otro lado, el derecho a recibir una compensación por las molestias ocasionadas en la instalación y/o las tareas de operación y mantenimiento de un acueducto; y por último, faculta al propietario del inmueble a reclamar el pago de un monto (conforme a la formula estipulada) por la cesión del subsuelo ocupado por las tuberías.

Además, cabe mencionar que a fin de no atentar contra el principio de igualdad, dispuesto por nuestra Constitución Nacional, el valor que podrá reclamar el propietario del inmueble afectado por la servidumbre de paso del acueducto, por la cesión del subsuelo ocupado por las tuberías, debería calcularse sobre el valor real del inmueble, y no sobre el valor fiscal como lo dispone el Artículo en cuestión, atendiendo a que el primero es el criterio para indemnizaciones, utilizado por esta Cartera de Estado, en las adquisiciones de inmuebles realizadas. Que en el "Artículo 25. Urgencia de la iniciación de obras. En caso de una urgencia de la iniciación de las obras, el titular de un acueducto podrá requerir al juzgado la autorización para entrar en un inmueble afectado a fin de iniciar la ejecución de las mismas. Sin otro trámite el tribunal librará el mandamiento pertinente dentro de 3 (tres) días de la solicitud", no se hace referencia a los requisitos que deberá reunir tal requerimiento juzgado, el cual debería estar mínimamente acompañado de exposición de motivos que acrediten la urgencia invocada. Así mismo, no se contempla la posibilidad de que el propietario de in inmueble afectado, tome conocimiento del trámite gestado, e intervenga en ejercicio del derecho a la defensa, consagrado constitucionalmente. Que en el "Artículo 28. Delito: Todo aquel que se resistiese a la ejecución de las obras para la construcción, la operación y el mantenimiento de las instalaciones en los inmuebles afectados por una servidumbre de paso de acuerdo con los términos de la presente Ley, como así también todo aquel que inutilizare o destruyere una instalación del titular de un acueducto, incurre en delito y será penalizado por daño", según la actual legislación penal el termino Delito ya no es utilizado y sí el termino Hecho Punible. Asimismo dicho Artículo fue redactado sin el tecnicismo del Derecho Penal y sin considerar los principios del mismo, no estableciendo con claridad la pena correspondiente. Que el Artículo 30, del Proyecto estudiado señala: "La importación de los bienes de capital para la construcción de un acueducto entubado no estará sujeta a ningún impuesto fiscal o municipal". Dentro del contexto señalado por el artículo supra citado, se destaca las exenciones fiscales o municipales que se hacen a los bienes de capital para la construcción de acueductos entubados en el Chaco como aliciente positivo al emprendedor de dicho cometido, sin embargo es evidente que las exenciones previstas solo benefician a bienes de capital importado y no prevé la redacción de esta normativa proyectada exoneraciones fiscales para bienes de capital para la construcción de origen nacional, cosa que lesiona la libre competitividad de los productos internos pues deja en desventaja a la Industria Nacional, al darse exenciones exclusivamente a la importación de bienes de capital.

Que el Artículo 31 dice: "La actividad de transporte de agua cruda para fines múltiples por un acueducto entubado estará, exenta de todo impuesto fiscal o municipal por el plazo de diez años contados desde su entrada en servicio. También estarán exentos de todo impuesto fiscal o municipal los prestamos o financiamientos para la construcción de un acueducto entubado." Sobre el punto cabe señalar que la redacción del texto, resulta muy amplia, teniendo en cuenta que pretende exonerar en forma genérica de todos los impuestos fiscales existentes que afecten a la construcción de acueductos ya sea en la compra de bienes o contratación de servicios, incluso las relacionadas a actividades propias o del sector, en los bienes inmuebles o muebles, importación de bienes y rodados afectados a la citada construcción, además se destaca que dichas exoneraciones proseguirán al término del emprendimiento entubado teniendo en relación que la exoneración prevista en el artículo precedente es por diez años a partir de la puesta en servicio. Sobre el punto, cabe expresar que la exención constituye un mecanismo para establecer algunas limitaciones respecto de la materia imponible, así como para limitar la condición del sujeto del impuesto (contribuyente), es por ello que solo el sujeto del impuesto puede ser eximido de la obligación que este implica. En el ámbito Tributario se definen a: Las exenciones como aquellas que caen bajo el concepto del hecho imponible establecido en la Ley impositiva, pero que por alguna razón de política fiscal quedan eximidas del pago del impuesto. Se especifica además que la Exención como "la situación jurídica en la cual el hecho, acto o sujeto (contribuyente) que resulta afectado por el tributo en forma abstracta se dispensa de pagarlo en virtud de una disposición especial. De esta forma, se produce el hecho generador del tributo, pero el legislador, por motivos relacionados con la capacidad económica del contribuyente o por consideraciones de política fiscal, establece la no exigibilidad de la deuda tributaria, o dicho de otro modo, le otorga la dispersa del pago del tributo debido. Por otra parte, en consideración a la situación actual del país creemos conveniente preservar la estructura del sistema tributario nacional con el objetivo de garantizar la equidad impositiva para la redistribución de la renta a nivel nacional con el propósito de optimizar los recursos tributarios, a fin de afrontar el gasto público en beneficio de la población paraguaya. Asimismo, como dependencia técnica nos permitimos afirmar que proyectos de leyes que propicien exoneraciones como esta por un lapso de diez años, como lo señala el Artículo 31° del proyecto, sean esta subjetivas u objetivas no gozan de nuestra aquiescencia, a razón de que la utilización de exenciones al IVA, como política de fomento a ciertos sectores generan distorsiones como un exceso de crédito fiscal irrecuperable que se carga al costo, complican el control de cumplimiento del pago del impuesto y dificultan su aplicación, en ese sentido no debe perderse de vista que nuestra actual ley tributaria se halla orientada entre otras cosas a combatir la informalidad, reducir significativamente la evasión fiscal, mejorar la recaudación por mayor base de contribuyentes, pretendiendo alcanzar una mayor equidad y justicia en la distribución de la carga tributaria.

Dentro de ese contexto, no resultaría oportuno promulgar una ley con beneficios sectoriales, cuyo proyecto nos ocupa analizar, pues si bien en la misma no se exponen los argumentos sustentables del proyecto; prevé un planteamiento plenamente gravoso para la administración tributaria, al propiciar exoneraciones por diez años que la propia Ley N° 2421/04, ha derogado casi en su totalidad; justamente con el fin de ser una ley tributaria más justa y equitativa, cuyo objetivo fue derogar todo tipo de exoneraciones, que tanto perjuicio e inequidades han ocasionado a nuestro sistema impositivo. POR TANTO, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DEL PARAGUAY DECRETA:

Art. 1°.- Objétase parcialmente el Proyecto de Ley N° 4.270/2010 "SOBRE ACUEDUCTOS PARA EL CHACO PARAGUAYO", sancionado por el Honorable Congreso Nacional, el dieciséis de diciembre del dos mil diez, en sus Artículos 2°, 3°, 4°, 5°, 7°, 8° 9°, 10, 11, 22, 25, 28 30 y 31, por los fundamentos expuestos en el Considerando del presente Decreto.

Art. 2°.- Devuélvase al Honorable Congreso Nacional, el Proyecto de Ley objetado, a los efectos previstos en el Artículo 208° de la Constitución Nacional.

Art. 3°.- El presente Decreto será refrendado por el Ministro de Obras Públicas y Comunicaciones.

Art. 4°.- Comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Oficial.