DECRETO 575/2023

Visto: El proyecto de Ley N° 7170/2023 “DE FOMENTO Y PROTECCION A LOS PEQUEÑOS Y MEDIANOS PRODUCTORES DE YERBA MATE - ILEX PARAGUARIENSIS”, sancionado por el Honorable Congreso Nacional y remitido a la Presidencia de la Republica; y Considerando: Que la Constitución consagra en su artículo 3°, entre otros rasgos republicanos del ejercicio del poder público, un esquema de gobierno basado en la coordinación y reciproco control, que deviene en uno de los fundamentos de la participaci6n del Poder Ejecutivo en la función de elaboración de normas del sistema jurídico, de conformidad con los artículos 208, 209 y 238 de la Constitución Nacional. Que el artículo 238, numeral 4) de la Constitución Nacional atribuye a quien ejerce la Presidencia de la Republica la facultad de vetar total o parcialmente las leyes sancionadas por el Honorable Congreso Nacional, formulando las observaciones u objeciones que estime convenientes. Que resulta por ende indubitable en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional que el Poder Ejecutivo interviene en el proceso de formación de leyes, debiendo dicha intervención contribuir a garantizar la adecuación de las propuestas normativas al marco constitucional, así como también a valorar su idoneidad en relación con las políticas y objetivos del gobierno, asegurando a la postre que las leyes tengan siempre por miras la prosecución del bien común. Que en este sentido, se somete a consideración del Poder Ejecutivo un proyecto legislativo que busca regular el mercado yerbatero. Que el actual Gobierno tiene un firme compromiso con el desarrollo y fomento de los pequeños y medianos productores de un producto tan característico como estratégico de nuestro país, como es el caso de la Yerba Mate - Ilex Paraguarienses. Que no obstante, el proyecto legislativo sancionado presenta vatios problemas de orden técnico y jurídico, conforme se ha mencionado en los diversos dictámenes emanados de los organismos correspondientes. Que en primer término cabe mencionar la opinión emitida por el Banco Nacional de Fomento, por Dictamen N° 71/2023, en cuanto expresé su oposición al proyecto legislativo examinado, motivándose –entre otras cosas– en las posibles consecuencias disvaliosas que podrían ser causadas por el control de precios de la materia prima, desde que “da fijación de precios mínimos puede llevar, como ha ocurrido en Argentina, a una sobreoferta del producto que fomente el incumplimiento de la ley en cuanto al precio mínimo y la informalidad del sector, tornando inefectivas las medidas implementas...”. Que también el ente referido dictaminó que el proyecto legislativo contiene una incorrecta formula legislativa para unificar las faltas administrativas y las sanciones respectivas, lo cual rebasaría los límites constitucionales, y la potencial aplicación de sus sanciones a los organismos crediticios (como el Banco Nacional de Fomento o el Crédito Agrícola de Habilitación). Que en segundo término, el proyecto legislativo fue objetado también con vigor por el Ministerio de Industria y Comercio, que por Dictamen N° 179/2023, que afirmó que el mismo socava el orden jurídico constitucional, por trasgredir “la Constitución (art. 107) fijando artificialmente el precio de las hojas de Yerba Mate, a través de un dudoso método que resulta irrelevante mencionar aquí, ante la flagrantemente norma constitucional violentada”, concluyendo, pues, que el proyecto “así como está redactado, no puede ser rescatado siquiera parcialmente”. Que, en similar sentido, aunque con diferente impronta, se expidió el Crédito Agrícola de Habilitación, por Dictamen D/J N° 262/2023, cuestionando la efectividad de la medida de fijación de precios propuesta por el artículo 3 del Proyecto de Ley, pregonando que ésta “atenta directamente contra el art. 107 de la Constitución Nacional”. Así también, objetó la aplicabilidad de la obligación de habilitar líneas de crédito para productores de yerba mate, impuesta al Crédito Agrícola de Habilitación.

Que, por su parte, también debe anotarse que el Ministerio de Agricultura y Ganadería, por Dictamen N° 64/2023, objeto el proyecto legislativo por la falta de estudios que avalen la solución legislativa planteada. Que finalmente, es sumamente relevante la opinión del órgano técnico en materia de defensa de la competencia, la Comisi6n Nacional de Competencia, Opinión del Directorio D/07/2023, la cual refiere que la fijación de precios mínimos podría generar pérdidas de eficiencia económica; y que podría provocase que “el excedente o costo aumentado será trasladado a los consumidores, que se encontrarían con precios más elevados de tos productos como consecuencia de la intervención regulatoria...”. Además, el organismo prosiguió advirtiendo que la fijación de precios mínimos podría “coartar los efectos de la innovación en el consumidor [...]. También podría generarse un ambiente propicio para la formación de carteles que influyan en la fijación de otras condiciones contractuales...”; por esta razón, señala que es aconsejable que las medidas intervencionistas, como la fijaci6n de precios mínimos, estén sustentadas en estudios técnicos independientes que acrediten su necesidad, proporcionalidad y no discriminación, recomendando asimismo el reconocimiento de su excepcionalidad y transitoriedad implementadas mediante evaluaciones periódicas de los efectos causados, puesto que, de lo contrario, se “estaría distorsionando el libre mercado generado subsiguientemente el desabastecimiento de productos o incluso el cierre de empresas y la pérdida de puestos de empleo...” postulado al cual añaden que de la información pública con la cuenta la institución no se puede determinar si la fijación de precios mínimos está debidamente justificada o acompañada de medidas de excepcionalidad o transitoriedad. Que al margen de la impostación dada a las cuestiones aquí evaluadas, debe anotarse que la medida económica contenida en el art. 3 del Proyecto de Ley es una cuestión de carácter eminentemente técnico; y, a partir de esta constatación, debe estarse a lo dictaminado por los órganos especiales en la materia precisamente por su naturaleza técnica; en efecto, sus argumentos deben considerarse como decisivos pata objetar el art. 3°, máxime cuando aquellos dictámenes son los únicos exámenes técnicos con los que se cuenta. Que de todo ello se sigue la inviabilidad de la medida propuesta en el art. 3° del Proyecto de Ley N° 7170/2023, por lo que la objeción a dicha norma se presenta como la única razonable. Que, por otro lado, las objeciones a propósito del artículo 8 de Proyecto de Ley N° 7170/23 también tienen andamiento, desde que éste presenta visos de inconstitucionalidad tales que lo hacen inviable. Que en primer lugar, debe destacarse que rige en esta materia el principio de legalidad, consagrado en el artículo 17, numeral 3), de la Constitución Nacional; dicho principio, aplicable al derecho administrativo sancionador, está conformado, además, por los principios de reserva legal –según el cual no es posible la creación de la infracción ni de la sanción sin una ley formal que así lo establezca– y el principio de taxatividad –según el cual, la norma penal o penal administrativa debe describir la conducta infractora y las características de la sanción que le corresponde. Que para ser adecuada a los principios antes mencionados, la norma que establece una infracción y su sanción debe, cuanto menos, contener una descripción del núcleo principal de la conducta infractora y de la consecuencia sancionatoria que le sigue; este presupuesto, vale añadir, resulta esencial pata que –eventualmente– el Poder Ejecutivo pueda hacer uso de su potestad reglamentaria, pues dicha potestad no puede más que completar la descripción de la infracción o de la sanción, pero en ningún caso puede crearla.

Que la falta de precisión en la fórmula utilizada en el artículo 8 del proyecto de ley tal cual está redactada se presenta cuanto mínimo como problemática, al no conformarse plenamente con el principio de taxatividad que debe observarse en el ámbito penal y penal-administrativo, desde que este artículo simplemente establece que “Toda infracción o incumplimiento de cualquiera de las obligaciones establecidas en la presente ley, será sancionada por la autoridad de aplicación...”; mientras que, por otro lado, el segundo párrafo del mismo artículo enumera indiscriminadamente cinco tipos de sanciones (apercibimiento, suspensión de registros ante instituciones pertinentes, cancelación de registros ante instituciones pertinentes, comiso y/o multa). Que de este modo, la tipificación de la infracción se limita a hacer referencia a las obligaciones y prohibiciones impuestas por la ley, sin proporcionar una definición o categorización específica, lo que contrasta con la multiplicidad de sanciones establecidas; pero esta meta imputación genética no es suficiente pata entender cumplidas las exigencias del principio constitucional de legalidad, pues aunque se entendieran definidas la existencia de un ilícito y las sanciones, de manera aislada entre sí, falta todo establecimiento de correspondencia entre aquél y éstas, y ello supone conceder a la administración unos márgenes de discrecionalidad que rebasan los límites constitucionales. Que resulta particularmente problemático aquí, desde el punto de vista constitucional y de la razonabilidad, que no se definan con claridad los conceptos de infracción grave, ni su sanción especifica o la forma de graduación de la misma –con la discrecionalidad importante que ello introduce– máxime cuando una cuestión tan delicada como el precio (artículo 3°) está relacionada con dicha potencial infracción, siendo en si dudoso que esta cuestión pueda acarrea una sanción grave. Que todavía más problemático, desde el punto de vista constitucional y de la razonabilidad mínima, ante la ya apuntada ambigüedad del texto del artículo 8°, resulta la potencial aplicación del mismo al artículo 6°, siendo posible que se pretenda la sanción del Banco Nacional de Fomento y/o el Crédito Agrícola de Habilitación por la eventual y especifica –para casos concretos– no habilitación de líneas de crédito, una materia que depende de los fondeos financieros, las condiciones del crédito y otros factores que hacen a las circunstancias específicas de cada momento, y que bajo ningún punto de vista puede acarrear una sanción. Que de este modo, debido a la falta de precisión en el núcleo de la conducta infractora y de la sanción correspondiente, el artículo 8 del proyecto de ley resultaría contrario al principio constitucional de legalidad, que no podrá resultar salvada por la delegación reglamentaria prevista en el mismo artículo, sin violar el principio de reserva legal, amén de que su vigencia ante dicha ambigüedad pueda implicar su aplicación a supuestos dudosos, como el previsto en el art. 3° o bien de la habilitación de líneas de crédito (art. 6°). Que, ante este escenario, las razones expuestas motivan el veto parcial al proyecto de Ley N° 7170/2023 “DE FOMENTO Y PROTECCION A LOS PEQUEÑOS Y MEDIANOS PRODUCTORES DE YERBA MATE - ILEX PARAGUARIENSIS”; puntualmente, en sus artículos 3° y 8°. Por tanto, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DEL PARAGUAY Decreta:

Artículo 1°.- Objetase parcialmente el proyecto de Ley N° 7170/2023 “DE FOMENTO Y PROTECCION A LOS PEQUEÑOS Y MEDIANOS PRODUCTORES DE YERBA MATE - ILEX PARAGUARIENSIS”, en sus artículos 3° y 8°, sancionado por el Honorable Congreso Nacional, de conformidad a los argumentos esgrimidos en el considerando del presente decreto.

Art. 2°.- Devuélvase al Honorable Congreso Nacional el proyecto de Ley N° 7170/2023 sancionado y objetado parcialmente, a tenor de lo que prescribe el articulo 208 y concordantes de la Constitución Nacional.

Art. 3°.- Refréndese por el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Art. 4°.- Comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Oficial.