DECRETO 4288/2010

VISTO:El Artículo 238 de la Constitución Nacional, de los deberes y de las atribuciones del Presidente de la República; dispone: "Son deberes y atribuciones de quien ejerce la Presidencia de la República: 1)...; 2)...; 3)...; 4) vetar, total o parcialmente, las leyes sancionadas por el Congreso, formulando las observaciones u objeciones que estime convenientes;...". El Proyecto de Ley Nº 3991/2010 "Que modifica el Artículo 2º de la Ley Nº 2654/05 "Que autoriza al Banco Nacional de Fomento (BNF) a transferir inmuebles de su propiedad al Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT) y compensar obligaciones con el Banco Nacional de Fomento (BNF)", sancionado por el Honorable Congreso Nacional a los veinte días del mes de abril del año dos mil diez, y recibido en la Presidencia de la República el 22 de abril de 2010, para su promulgación por el Poder Ejecutivo (Expedientes M.H. Nºs. 9585 y 9865/2010); y CONSIDERANDO: Que el citado Proyecto Ley presenta un solo articulado substancial, que modifica el Artículo 2º de la Ley Nº 2654/2005, a través del cual autoriza al Poder Ejecutivo a entregar al Banco Nacional de Fomento, en calidad de pago por inmuebles que serán entregados al INDERT, la suma de cuarenta y cuatro mil doscientos millones de guaraníes (G. 44.200.000.000.-), más el Impuesto al Valor Agregado, en Bonos del Tesoro Nacional negociables y transferibles, con una tasa de interés anual del cinco por ciento (5 %) en guaraníes a un plazo de veinte (20) años. Que la Dirección General de Crédito y Deuda Pública, dependiente de la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera del Ministerio de Hacienda, se ha expedido a través del Memorandum DGCDP Nº 371 del 27 de abril de 2010, que en sus partes pertinentes señala: "...a) a través del Artículo 2º de la misma se prevé un mecanismo de pago al BNF consistente en el pago de Gs. 44.200 Millones mediante la emisión de Bonos del Tesoro Nacional a una tasa de interés anual del 5 %, para ser entregados a la citada Entidad, y rescatados a un plazo de 20 años. El pago guarda relación con la transferencia de inmuebles a la propiedad del INDERT. b) La determinación de un precedente como el que se podría instalar a través de la situación presentada podría generar incentivos para que otros organismos y entidades del Estado gestionen la adquisición de la titularidad o propietariedad de Bienes Inmuebles recurriendo al endeudamiento público por la vía de financiamiento mediante Bonos de la Tesorería General. c) Cabe traer a colación que la Ley Nº 3.964/2.010 "Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2.010" autoriza la emisión de Bonos de la Tesorería General por un total de Gs. 1.475.000.000.000 durante el Ejercicio Fiscal 2.010, sin soslayar la emisión para solventar la deuda impaga que tiene el Estado con los partidos políticos en concepto de subsidio electoral y aporte partidario (89 Mil Millones), lo cual estaría totalizando un equivalente aproximado de US$ 331 Millones, al tipo de cambio referencia de la fecha (Gs. 4.730 por US$.). d) Por otra parte, con la reciente promulgación de la Ley Nº 3.974 "Que define diversos aspectos del Presupuesto relacionado con la Política Monetaria del Banco Central del Paraguay" se ha autorizado la emisión de Bonos de la Tesorería General por el 6,25 % del PIB corriente, lo cual representa aproximadamente un monto límite de US$. 1.000 Millones. e) Las emisiones mencionadas en los ítems c) y d) que preceden estarían incrementando el stock de deuda interna y los requerimientos de recursos financieros para dar cobertura al servicio de la deuda pública, impactando en el mediano y largo plazo en la sostenibilidad de la deuda. Hechas las consideraciones técnicas pertinentes, y tras el análisis técnico de las implicancias derivadas de la Ley sancionada Nº 3991/2.010, se concluye que la aprobación de la misma resulta escasamente recomendable desde el punto de los criterios expuestos en el presente informe".

Que asimismo, la Subsecretaría de Estado de Economía e Integración del Ministerio de Hacienda, se expido por medio del Memorandum SSEEI Nº 260 del 27 de abril de 2010, resaltando cuanto sigue: "...el Artículo 2º de la Ley Nº 2.654/2005, modificada por este Proyecto de Ley, establecía que la compensación de las obligaciones derivadas de dicha ley (hasta la suma de G. 80.000 millones), sea realizada en virtud de la Ley Nº 2.100/2003 "De Reestructuración del Banco Nacional de Fomento (BNF)". En ese contexto, las modificaciones introducidas al referido Artículo, se resumen en lo siguiente: 1. El monto establecido para la compensación al BNF de G. 80.000 millones se reduce a G. 44.200 millones (más IVA), como resultado de los descuentos de los pagos ya efectuados. 2. El mecanismo de compensación se sustrae del alcance de la Ley 2.100/2003 y se autoriza al Poder Ejecutivo a pagar al BNF, a través de Bonos del Tesoro Nacional, a ser emitidos por el Ministerio de Hacienda. 3. Finalmente establece que previo pago por el mecanismo propuesto, el BNF otorgará la transferencia de los inmuebles mencionados en el Art. 1º de la Ley 2.654/2005 a favor del INDERT, cuya protocolización e instrumentación se hará por intermedio de la Escribanía Mayor de Gobierno. Analizado el caso planteado, entendemos que si bien el Proyecto de Ley tiene un carácter facultativo para el Ministerio de Hacienda, considerando que autoriza al Poder Ejecutivo el pago al BNF mediante la emisión de Bonos del Tesoro Nacional, la ley adiciona un nuevo compromiso para el fisco, incrementando la deuda pública interna. No obstante, creemos conveniente hacer mención a lo establecido en el Artículo 40 de la Ley Nº 1535 "De Administración Financiera del Estado", en el cual se establecen disposiciones relativas al crédito público, señalando que los recursos financieros captados deben ser destinados para realizar inversiones productivas, atender casos de evidente necesidad o emergencia nacional, para reestructurar su organización o refinanciar sus pasivos. Esta Sub-Secretaría de Estado cumple en elevar a V.E. estas consideraciones que no harían recomendable la promulgación del Proyecto de Ley...". Que los informes técnicos proveídos por el Ministerio de Hacienda recomiendan el ejercicio de la atribución constitucional de veto total del Poder Ejecutivo a la propuesta legislativa de marras. Por otro lado, corresponde hacer la siguiente acotación: El Proyecto de Ley Nº 3991/2010 pretende formalizar, sin la participación del Ministerio de Hacienda, la emisión de Bonos del Tesoro Nacional. Por tal motivo, no cuenta con los informes técnicos y dictámenes pertinentes de las dependencias competentes en la materia, principalmente los informes relacionados a la disponibilidad de los recursos financieros de Tesorería General de la Nación afectados al financiamiento de la erogación propuesta -que deben ser previstos al tiempo del rescate de los Botes- y viabilidad de ejecución de la adquisición de inmuebles por el mecanismo de la captación de deuda pública, con los intereses y plazos sugeridos. Que es prudente advertir en este punto que el rescate de los Bonos de la Tesorería General siempre recae, en última instancia, en Recursos del Tesoro (F.F.10). Por ello, con el fin de evitar que se produzca un desfasaje entre los gastos e ingresos (que permitan la sustentabilidad de la emisión), deviene imprescindible contar con los aludidos estudios técnicos, con el fin de proponer su inclusión dentro de las Leyes Anuales de Presupuesto, conforme tasas y plazos que resulten aplicables. Ello sin considerar la necesidad de contar con el estudio de impacto monetario del Banco Central del Paraguay; a la sazón inexistente en el caso del Proyecto de Ley en cuestión.

Que asimismo, corresponde objetar el Proyecto de Ley Nº 3991/2010 porque se contrapone al "Principio de Razonabilidad" de Roberto Dromi, que en su obra "Derecho Administrativo", pag. 449, al referirse sobre la "Razonabilidad" dice cuanto sigue: "... Toda actividad del Estado, aun la administrativa, debe ser razonable, pues lo no razonable es inconstitucional... La garantía de razonabilidad, pese a su vinculación sistemática con la de legalidad, tiene un cierto carácter autónomo. Lo razonable es lo justo, proporcionado, equitativo, por oposición a lo irrazonable, arbitrario, injusto. La razonabilidad consiste, desde este punto de vista, en una valoración jurídica de justicia. Cuando el órgano administrativo no se atiene a resolver los hechos acreditados en el expediente o se funda en pruebas inexistentes, actúa violando la razonabilidad... En otra parte (pag. 584, obr.cit.) dice: "El principio jurídico de razonabilidad -proporcionalidad de medios y fines- consagrado por la Constitución Nacional, también impera como límite a las restricciones. Ellas deben ser adecuadamente proporcionales a las necesidades administrativas que hayan de satisfacer...". Que sin informes técnicos que aconseje la emisión de Bonos del Tesoro Nacional, como forma de calzar la erogación propuesta para la transferencia de inmuebles por parte del Poder Ejecutivo, que se sabrá comprender, se corre el serio riesgo de provocar un desfasaje entre los gastos y los ingresos previstos (déficit). Por tanto, la norma puede llegar a ser inicua y, eventualmente, de cumplimiento imposible, salvo caso que sea en detrimento de otros gastos aprobados dentro de la Ley Anual de Presupuesto de la Nación por el Congreso Nacional. Que, por ende, respetuosamente se señala que el Proyecto de Ley Nº 3991/2010 no se compadece al citado "Principio de Razonabilidad", toda vez que la emisión de Bonos del Tesoro Nacional no cuenta con el debido sustento técnico. Es decir, fueron aprobados sin la participación del Ministerio de Hacienda; Cartera competente en materia de Administración Financiera y Tributaria del Estado, dependiente a su vez del Poder Ejecutivo; a la sazón, Administrador General del País, de conformidad al Artículo 238, Inciso 1) de la Constitución Nacional. Que, igualmente, se objeta la citada norma porque las leyes financieras del tipo analizado (que autorizan emisión de Bonos) deben originarse a iniciativa del Poder Ejecutivo. Es así en virtud al principio de "división y especialización de funciones" y por expreso mandato constitucional expresado en los Artículos 216, 217, 238, Incisos 1, 3, 13, 14; 240 y 242 de la Constitución Nacional. Que del mismo modo, corresponde citar la obra Tratado de Derecho Administrativo, Miguel S. Marienhoff, la cual señala: "...El "poder" del Estado se actualiza en la "función" asignada a sus "órganos" esenciales, que son tres: el legislativo, el ejecutivo y el judicial. El poder estatal se manifiesta, pues, en las funciones de legislación, jurisdicción y ejecución, que, como bien dijo un autor, son los medios para la realización de los fines estatales. Nos hay que confundir "poder", que es un atributo estatal, con "potestades", en lo que respecta a su ejercicio, pueden ser prerrogativas inherentes a una función, verbigracia de la función correspondiente a la Administración Pública...". Que cabe consignar que el Artículo 203, 2da parte, de la Constitución Nacional dice lo siguiente: "...Las excepciones en cuanto al origen de las leyes a favor de una u otra Cámara o del Poder Ejecutivo son, en exclusividad, las establecidas expresamente en esta Constitución...". Que los citados Artículos 216, 217, 238, Incisos 1, 3, 13, 14; 240 y 242, entre otros, además de la facultad de Administración General del País, acuerda al Poder Ejecutivo el deber de "preparar" y "presentar" a consideración del

Congreso, el proyecto anual de Presupuesto General de la Nación, con cargo de que si no lo hace, rige para el año entrante el Presupuesto del ejercicio fiscal en curso (Principio del Duodécimo). En ese sentido, téngase presente que los Bonos son regularizados conforme recursos y créditos previstos en las Leyes Anuales de Presupuesto. Que en otras palabras, respetuosamente se consigna, que el Congreso Nacional no puede validamente sustituir en esta atribución al Poder Ejecutivo; deber que se extiende a las normas de ampliación y modificación presupuestaria y de emisión de Bonos financiados con el presupuesto, de conformidad al citado Artículo 203, 2da. parte de la Constitución Nacional. Que sobre el punto, cabe aclarar que el Congreso Nacional tiene la facultad de modificar la propuesta presupuestaria elaborada y presentada del Poder Ejecutivo de emisión de Bonos -como generalmente ocurre-; empero, en estos casos, las modificaciones (reducciones o ampliaciones) los realiza el Congreso Nacional en base a los informes técnicos "presentados" y "elaborados" por la Administración en la iniciativa legislativa, lo cual se conjuga con los principios precitados de "división y especialización de funciones". Que el procedimiento y la asignación de competencias establecidas en la Constitución Nacional no es simple formalismo; está fundamentada, como se ha dicho, en el principio de especialización de funciones, entendido como una elemental división de las tareas asignadas a cada Poder del Estado; concepto derivado del Artículo 3º de la Constitución Nacional que dice: "El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otros ni a persona alguna, individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público". Que respetuosamente repetimos: La Constitución Nacional, al asignar funciones específicas al Poder Ejecutivo de iniciativa legislativa en materia financiera, presupuestaria y, especialmente, en materia de deuda pública y emisión de Bonos de Tesorería General, no lo hace por el solo prurito de sustraer esta competencia de los otros Poderes. Tiene un sólido fundamento técnico, toda vez que para proceder al pago de los compromisos financieros -a las que se resumen estas leyes- debe considerarse en todo momento la posibilidad de cancelación efectiva del Tesoro Nacional y/o que el órgano asignado en la Administración de los recursos sea la competente en razón de la materia asignada; lo cual expresamente está establecido en la Ley Nº 1535/99 "De Administración Financiera del Estado". Todo ello sin perjuicio del impacto monetario de toda emisión de Bonos que cae dentro de las competencias y funciones del Banco Central del Paraguay. Que en ese contexto, el citado tratadista Miguel S. Marienhoff, obra citada, pag. Pag. 38, T. I, dice: "...El contenido de cada una de esas funciones esenciales (legislación, ejecución y justicia) varía con relación a la ley y con relación al tiempo. El Órgano Legislativo dicta o crea la Ley, la altera y la suspende según su voluntad y conforme con la Constitución; el Ejecutivo cuida que la ley se cumpla y se observe; el órgano judicial la interpreta y aplica, cuando se suscitan controversias o conflictos respecto a lo que se ha hecho u omitido bajo su imperio. De manera que el Legislativo se ocupa principalmente del futuro, el Ejecutivo del presente, en tanto que el Judicial es restrospectivo, obra sobre lo pasado...". Que en este contexto, el Proyecto de Ley Nº 3991/2010, por expreso mandato constitucional debió originarse a iniciativa del Poder Ejecutivo, por lo cual se objeta su aprobación por parte del Congreso Nacional por afectación a las precitadas normas constitucionales y a los principios de razonabilidad, división de trabajo y especialización de funciones.

Que la Abogacía del Tesoro del Ministerio de Hacienda se ha expedido en los términos del Dictamen Nº 433 del 29 de abril de 2010. POR TANTO, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DEL PARAGUAY DECRETA:

Art. 1°.- Objétase totalmente el Proyecto de Ley Nº 3991/2010 "Que modifica el Artículo 2º de la Ley Nº 2654/05 "Que autoriza al Banco Nacional de Fomento (BNF) a transferir inmuebles de su propiedad al Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT) y compensar obligaciones con el Banco Nacional de Fomento (BNF)", sancionado por el Honorable Congreso Nacional a los veinte días del mes de abril del año dos mil diez, por los argumentos esgrimidos en el Considerando de este Decreto.

Art. 2°.- Devuélvase al Honorable Congreso Nacional el Proyecto de Ley N° 3991/2010, objetado totalmente para el estudio y pronunciamiento sobre las objeciones realizadas a tenor de lo que prescribe el Artículo 209 y concordantes de la Constitución Nacional.

Art. 3°.- El presente Decreto será refrendado por el Ministro de Hacienda.

Art. 4°.- Comuníquese, publíquese y dese al Registro Oficial.