RESOLUCION 086-041/2023

Visto: El Expediente Digital identificado como CA N° 2854/2023 - Anexo 4, recepcionado en la Secretaría del Consejo de Administración, en fecha 21 de diciembre de 2023, el cual contiene el Acta N° 04 del Comité de Reformas Legales, y el Acta N° 05/23 realizada el día jueves 21 de diciembre de 2023, por el que se eleva a consideración de la Máxima Autoridad, el Proyecto de Resolución “POR LA QUE SE APRUEBA LA POSTURA INSTITUCIONAL SOBRE EL PROYECTO DE DECRETO “POR EL CUAL SE REGLAMENTA LA LEY N° 5741/2016 QUE ESTABLECE UN SISTEMA ESPECIAL DE BENEFICIOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL (IPS) A LOS MICROEMPRESARIOS”; y Considerando: Que, por Nota Interna CA/N° 085-0910/23 de fecha 19 de diciembre de 2023, la Máxima Autoridad dispuso encomendar al Comité de Reformas Legales (CORELE) a realizar las actividades que correspondan a los efectos de analizar y proponer al Consejo de Administración, alternativas que respondan convenientemente a los intereses institucionales y de todos los asegurados en general, respecto a dos puntos específicos del Proyecto de Decreto Reglamentario; Que, los miembros del Comité de Reformas Legales y Reglamentarias se han reunido a tratar el borrador de Decreto a ser emitido por el Poder Ejecutivo en fecha 19 de diciembre del año en curso, así como también para dar cumplimiento a la instrucción del Consejo de Administración, en la sala de reuniones de la Gerencia de Desarrollo y Tecnología de la Comunicación y en la Gerencia de Prestaciones Económicas del Seguro Social respectivamente, estando presentes los representantes de la Gerencia de Prestaciones Económicas del Seguro Social, Gerencia Administrativa y Financiera, Gerencia de Desarrollo y Tecnología, Asesoría Actuarial, Dirección Jurídica, Dirección Aporte Obrero Patronal, Dirección de Administración de Jubilaciones, Consejería del MTESS, Consejería de Jubilados, Consejería de Trabajadores y Consejería de los Empleadores; Que, en reunión realizada en fecha 19 de diciembre de 2021, luego de un análisis pormenorizado, artículo por artículo del borrador recibido actualmente, los miembros del CORELE recomiendan la rectificación de algunos artículos de la citada Resolución; Que, se transcriben las partes esenciales de las Actas 4 y 5 del CORELE, donde se expresa: Acta CORELE N° 04/2023: “... Luego de las palabras de bienvenida de la Gerente de Prestaciones Económicas del Seguro Social, la Abg. Vanessa Cubas, se dio lectura integra de la Ley N° 5741/2016 QUE ESTABLECE UN SISTEMA ESPECIAL DE BENEFICIOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL (IPS) A LOS MICROEMPRESARIOS y posteriormente del Proyecto a fin de ir analizando los puntos destacados en la Instrucción del Consejo de Administración. De modo previo al análisis de lo encomendado, se indica que ya existe una resolución del Consejo de Administración aprobando una reglamentación remitida anteriormente, la Resolución CA N° 075-012-2022 “POR LA QUE SE APRUEBA EL PROYECTO DE DECRETO “POR EL CUAL SE REGLAMENTA LA LEY N° 5741/2016 QUE ESTABLECE UN SISTEMA ESPECIAL DE BENEFICIOS DE SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL (IPS) A LOS MICROEMPRESARIOS”; Establecido el consenso sobre el proyecto, se proponen las siguientes rectificaciones, como ser: I. Art. 2, inciso j): se sugiere agregar en la descripción de la Base imponible la palabra “mínima” quedando redactado del siguiente modo: “...Definiciones. Para los efectos de este Reglamento, se entenderá por: Base Imponible j) Es la suma mínima sobre la cual se calcularán los porcentajes de aportes al Seguro Social obligatorio, consistente en la mayor remuneración efectivamente abonada por el propietario y/o responsables a sus trabajadores, que en ningún caso podrá ser inferior al Salario Mínimo Legal Vigente para Actividades Diversas No Especificada”;

II. Art. 6°, inciso b): agregar al final del inciso la expresión que diga “...y todas las modificaciones.” Quedando redactado como sigue: “Condiciones: Las inscripciones de los propietarios y/o responsables, como sujetos del Seguro Social administrado por el Instituto de Previsión Social, obliga al cumplimiento de las siguientes disposiciones: b) Tasas de Aportes: Los propietarios y/o responsables, como asegurados, están obligados a cotizar el 23% (veintitrés por ciento) de la base imponible establecida conforme al inciso a) del presente artículo. En su calidad de empleadores, los propietarios y/o responsables, están obligados a cotizar de conformidad al artículo 17, incisos a) y b) del Decreto Ley N° 17071/1943, aprobado por la Ley N° 375/1936, modificado por la Ley N° 98/1992 y todas las modificaciones”. III. Art. 7°, segundo párrafo: se sugiere suprimir el mismo, en razón de que introduce un tratamiento diferenciado respecto de este colectivo respecto de los demás que cuentan con cobertura de prestaciones médico asistenciales durante un plazo de 60 días posteriores al último pago de aportes. IV. Art. 8°: se recomienda el siguiente texto a fin de no omitir algunas disposiciones modificatorias del sistema de distribución vigente; “Distribución de Aportes: Se distribuirán de la siguiente manera…” el resto igual, quedando redactado como sigue: Distribución de Aportes: Se distribuirán de la siguiente manera: a) Fondo de Jubilaciones y Pensiones: 12,5% (doce coma cinco por ciento), calculado sobre el monto de la base imponible sobre la que fueron pagadas las cuotas. b) Fondo de Enfermedad/y Maternidad: 9% (nueve por ciento), calculado sobre el monto de la base imponible sobre la que fueron pagadas las cuotas. c) Fondo de Administración General: 1,5% (uno coma cinco por ciento), calculado sobre el monto de la base imponible sobre las que fueron pagadas las cuotas. Art. 12: Se sugiere la siguiente redacción: “Las cuestiones operativas y procedimentales, serán reglamentadas por el Ministerio de Industria y Comercio, el Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad Social y el Instituto de Previsión Social en el ámbito de sus respectivas competencias”. Que, en reunión CORELE realizada en fecha 21 de diciembre de 2023, el Comité de Reformas Legales a través de los representantes presentes, procedieron al análisis y estudio de los puntos observados por la máxima autoridad en su Nota Interna CA N° 085-0910/23, los cuales son los siguientes: 1) Base imponible: la base imponible debería poder ser discriminada para el dueño de la empresa y los empleados de la misma, de manera diferenciada, estableciendo por ejemplo como base imponible para el propietario o responsable, un porcentaje del rendimiento y utilidades de la empresa u otras alternativas que el Comité entienda aplicable, esto en atención a que la redacción del mencionado punto en el Decreto, induce a que sea aportado sobre la base del SMLV únicamente, con posibilidades de aumentar en los últimos años de cotización de modo a lograr un aumento en las prestaciones económicas de largo plazo (jubilación). 2) Sujetos: las inscripciones, como asegurados titulares, en virtud de ser sujetos de la Ley a ser reglamentada, deberían ser a favor de: los propietarios “O” responsables “O” dueño “O” socio “O” titular de microempresa, esto en atención a que dar cobertura sanitaria a todos, conforme lo indica el Art. 3° podría ir en detrimento del Fondo de Enfermedad y Maternidad que actualmente ya se encuentra deficitaria”.

Que, al respecto, el Acta CORELE N° 5, indica en la parte pertinente: “...Luego de las palabras de bienvenida de la Gerente de Prestaciones Económicas del Seguro Social - Abg. Vanessa Cubas, procedió a dar lectura a la Nota Interna CA N° 085-0910/23 y propone abrir el estudio de los puntos indicados por el colegiado, siguiendo el mismo orden, moción que es secundada por la Abg. Marta Valenzuela y aprobada por unanimidad. Con relación al punto 1) de la Nota Interna del CA, donde se solicita estudiar y proponer un texto que discrimine de manera diferenciada la base imponible aplicable para el “dueño de la empresa” (sic) y otra para los “empleados de la misma” (sic). Al respecto, la Coordinadora del CORELE da lectura al texto de la Ley N° 5741/2016, que en su Art. 4° inciso a) textualmente dispone: “Artículo 4° Condiciones. La inscripción de los propietarios y/o responsables de las microempresas, como sujetos del Seguro Social administrado por el Instituto de Previsión Social, obliga al cumplimiento de las siguientes disposiciones: a) Base imponible del propietario y/o responsable: el mayor salario mensual declarado y abonado a sus trabajadores, que en ningún caso podrá ser menor al salario mínimo legal para actividades diversas no especificadas...”. Por su parte, el Proyecto de Decreto Reglamentario menciona la Base imponible en dos artículos, a saber: “Art. 2° de las Definiciones: ... j) Base Imponible: Es la suma sobre la cual se calcularán los porcentajes de aportes al Seguro Social obligatorio, consistente en la mayor remuneración efectivamente abonada por el propietario y/o responsables a sus trabajadores, que en ningún caso podrá ser inferior al Salario Mínimo Legal Vigente para Actividades Diversas No Especificada”. “Art. 6°. Condiciones: Las inscripciones de los propietarios y/o responsables, como sujetos del Seguro Social administrado por el Instituto de Previsión Social, obliga al cumplimiento de las siguientes disposiciones: a) Base imponible del propietario y/o responsable: el mayor salario mensual declarado y abonado a sus trabajadores, que en ningún caso podrá ser menor al salario mínimo legal vigente para actividades diversas no especificadas”. En cuanto al significado de la frase “Base Imponible”, se hace referencia a uno de los institutos proveniente del Derecho Tributaria, y de cuerdo al Diccionario Jurídico de Manuel Ossorio, está definido como la: “Cifra neta que sirve para aplicar las tasas en el cálculo de un impuesto o tributo. La base imponible es, pues, la cantidad que ha de ser objeto del gravamen por liquidar, una vez depurada de las exenciones y deducciones legalmente autorizadas...”. Por otro lado, se indica que los Decretos constituyen una clase de los Actos Administrativos Reglamentarios que según la doctrina en la materia pueden ser: internos, externos o de EJECUCIÓN. Los decretos con características como el estudiado están clasificados como actos administrativos reglamentarios de Ejecución (Decretos, Ordenanzas, Edictos etc.) que se dictan en base a una habilitación o autorización legislativa para emitir normas que colaboren en la mejor (aplicación de una ley, o en materias específicas, adecuadamente descriptas en la norma que se reglamenta. Si el reglamento limita, disminuye, excede o sobrepasa los límites fijados por la ley habilitante se torna una norma ilegal, y como consecuencia inconstitucional al violar el orden de prelación de las normas establecido en el Art. 173° de la Constitución. En este sentido se ha expresado el reconocido maestro Salvador Villagra Maffiodo al indicar que todos los reglamentos ejecutan la ley, pero el de ejecución lo hace en forma más notoria y estricta y agrega que el reglamento de ejecución no puede crear obligaciones o prohibiciones nuevas o extender o agravar las establecidas en la ley.

Seguidamente, se indica que a la luz del significado literal de la frase: Base imponible, al texto explícito contenido en la Ley N° 5741/2016, y a la doctrina especializada en la materia, la conclusión es que no resulta posible ampliar el alcance o contenido de la Base imponible determinada en la ley para establecer una base imponible discriminada para los propietarios de las empresas MIPYMES, estableciendo condiciones o circunstancias tales como el rendimiento o utilidad de las mismas para la determinación de la base imponible, no previstas en la norma cuya aplicación se reglamenta mediante el Decreto en estudio. Con relación al punto 2) de la Nota Interna del C.A. Al respecto, la Coordinadora del CORELE da lectura al texto de la Ley N° 5741/2016, que dispone en su Art. 1°. Objeto. Esta ley regula la incorporación al Seguro Social del Instituto de Previsión Social de los propietarios y/o responsables de las Microempresas definidas en el artículo 4° de la Ley N° 4.457/12 “PARA LAS MICRO, PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS (MIPYMES)”, en forma obligatoria que a la fecha de vigencia no se hallan inscriptos en el Seguro Social administrado por el Instituto de Previsión Social. Por su parte, los Artículos 4° y 5° de la Ley N° 4.457/12 literalmente disponen: “Art. 4°.- CATEGORÍAS. Las Mipymes tendrán categorías diferenciadas, a cuyo efecto, se considerarán los siguientes elementos. a. el número de trabajadores ocupados, y b. el monto de facturación bruta anual, realizado en el ejercicio fiscal anterior. Artículo 5°.- CLASIFICACIÓN. PARÁMETROS DE CATEGORÍAS. ALCANCE. Microempresas: A los efectos de la Ley, se las identificará con las siglas “MIE” y es aquella formada por hasta un máximo de diez personas, en la que el propietario trabaja personalmente el o integrantes de su familia y facture anualmente hasta el equivalente a G. 646.045.491.- (Guaraníes seiscientos cuarenta y seis millones cuarenta y cinco mil cuatrocientos noventa y uno)...” (monto ajustado por el Dto. N° 3698/2020). De las normas trascriptas surge claramente cuáles son los Sujetos a quienes va dirigida la ley: Propietarios y /o responsables de las microempresas que estén conformadas por hasta un máximo de 10 personas, en las que el propietario trabaja personalmente... por lo que se recomienda mantener y trascribir en el Decreto Reglamentario a los mismos sujetos mencionados en la ley. Se da lectura integra al Dictamen Jurídico entregado en el acto por el Director Jurídico donde también se hace referencia a la imposibilidad de modificar el texto de una ley mediante un decreto del Poder Ejecutivo, atendiendo al origen o proceso de creación y alcance de cada uno de los actos normativos. El dictamen forma parte de los documentos del presente Acta. En líneas generales, se consensua en que las Mipymes, en general realizan actividades de autosustento económico por lo que sus rendimientos no son mayormente significativos, y de los mismos deben costear sus gastos familiares que es el ámbito propio en el que realizan estas actividades, lo que se denota en la categorización legal y en la mayor protección brindada por el estado a este sector. Así también, consideran que no debe olvidarse que la cobertura de la protección social del IPS debe crecer para alcanzar a cubrir al 100% de su población objetivo, hoy de apenas alrededor del 49%, sin embargo ese crecimiento debe ser acompañado de los mecanismos y marco legal propicio para que esa incorporación no sea a costa de la pérdida del equilibrio financiero actuarial, y además acompañado de los procedimientos de intercambio de información entre los diversos organismos de control estatal relativos a los ingresos y rentas reales declarados por los sujetos de la norma analizada. Esto pone en evidencia la necesidad de modificar la base reguladora extendiendo el periodo de referencia a 10 años, pues de lo contario seguiremos otorgando jubilaciones por montos que no reflejan el esfuerzo contributivo de las personas.

A lo que se añade, que teniendo en cuenta la interpretación realizada para el ingreso de nuevos aportantes y asegurados al Seguro Social del IPS que es correlativo con el espíritu de la Seguridad Social y el Art. 95 de la CN, la institución debería estar abierta al ingreso de nuevos asegurados pero fortaleciendo los mecanismos necesarios de control para evitar la subdeclaración de los aportes en detrimento del Fondo de Enfermedad y Maternidad y Fondo de Jubilaciones y Pensiones. A dichos efectos se recomienda impulsar y fortalecer los trabajos de intercambio de datos con la Dirección Nacional de Ingresos Tributarios y el MTESS. En conclusión, analizando si resulta factible jurídica y legalmente limitar el alcance de la norma introduciendo la conjunción “O” que denota la alternancia, o posibilidad de elegir entre dos o más posibilidades o entre dos variantes de una misma realidad, en este caso los propietarios o los responsables o los dueños o los socios, cabe aplicar los mismos argumentos relativos a la imposibilidad de ampliar o reducir alcance de una ley mediante una norma de inferior jerarquía como lo que es un Decreto, por lo que la conclusión resulta ser la misma expresada líneas más arriba. Además, queda de manifiesto que la protección social brindada por la institución debe crecer hasta alcanzar a la mayoría de la población objetivo determinada por las leyes vigentes, que es uno de los principios de sostenibilidad de la Seguridad Social, sin olvidar el de Universalidad, pero al mismo tiempo impulsar los mecanismos, procedimientos y reformas necesarios para precautelar la solvencia financiera y asegurar que los aportes declarados sean reales y con ello financiar los gastos en que se debe incurrir para brindar las prestaciones de corto y largo plazo a cada uno de los ingresantes...”. Que, en el afán de extender la seguridad social a todos los sectores de la población, tal como reza la norma constitucional prevista en el artículo 95° de la Carta Magna, el mencionado colectivo, debería estar protegidos ante eventuales riesgos o contingencias sociales, mediante las prestaciones de salud y el acceso a una jubilación para una vejez digna; cumpliendo así la misión institucional. Que, por los motivos expuestos y luego de un análisis profundo de lo expuesto, en uso de sus atribuciones; EL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DEL INSTITUTO DE PREVISIÓN SOCIAL Resuelve:

1°) Aprobar la postura Institucional sobre el Proyecto de Decreto “POR EL CUAL SE REGLAMENTA LA LEY N° 5741/2016 QUE ESTABLECE UN SISTEMA ESPECIAL DE BENEFICIOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL (IPS) A LOS MICROEMPRESARIOS”, con las rectificaciones y sugerencias expuestas en el exordio de la presente resolución.

2°) Encomendar a la Secretaría General de la Institución, la elaboración de la Nota Oficial dirigida al Poder Ejecutivo, a fin de remitir a consideración la Resolución que aprueba la postura institucional.

3°) Establecer que la Secretaria de Relaciones Interinstitucionales es la responsable de la integridad del expediente físico y su coherencia con la versión digital registrada para el tratamiento por parte del Consejo de Administración.

4°) Comunicar a quienes corresponda y archivar.