DECRETO 7186/1995

VISTO: El Proyecto de Ley Nº 517 "QUE EXPROPIA PARTE DE UN INMUEBLE SITUADO EN LOS DEPARTAMENTOS DE CONCEPCION Y AMAMBAY DE ACUERDO CON LO QUE ESTABLECEN LOS ARTICULOS 109 Y 116 DE LA CONSTITUCION NACIONAL", sancionado por el Honorable Congreso Nacional, y recibido en la Presidencia de la República el día 16 de diciembre de 1994, para su promulgación por el Poder Ejecutivo; y, CONSIDERANDO: Que el artículo 238, Numeral 4 de la Constitución Nacional, atribuye a quien ejerce la Presidencia de la República la facultad de vetar total o parcialmente un Proyecto de Ley sancionado por el Congreso de la Nación, formulando las observaciones u objeciones que estime convenientes; Que a criterio del Poder Ejecutivo existen fundamentos para la objeción total del referido Proyecto de Ley, conforme con las siguientes argumentaciones: 1. Consideraciones Generales. No hay duda que la intención del Poder Legislativo está inspirada en principios de justicia social, ya que la realidad de la estructura de la tenencia de la tierra en el país, exhibe graves asimetrías que se manifiesta en la existencia de numerosos campesinos que carecen de tierra y algunas unidades desproporcionadamente extensas que delatan, claramente, una situación de desigualdad social; Desde este punto de vista, nadie puede estar en desacuerdo con la finalidad de poner en práctica acciones tendientes a corregir esta situación. Pero en lo que no existe acuerdo es en la manera, forma o procedimientos como se pueden alcanzar tales objetivos; De lo que se trata, entonces, es definir tales procedimientos, de suerte que la acción del Estado se oriente sobre reglas claras, sobre principios jurídicos inconmovibles, de manera a no inferir indebidamente perjuicios a nadie y sobre todo, se preserven los valores cardinales propios de un Estado de Derecho, y entre ellos, el respeto a la iniciativa privada y la inviolabilidad de la propiedad, ya que afectados éstos, se entronizará indebidamente la inseguridad jurídica en el país, y con ello la imposibilidad de encarar acciones adecuadas a su desarrollo; En esta perspectiva, es del caso resaltar que careciendo el país de medios suficientes para impulsar su desarrollo, necesariamente debe recurrir al financiamiento internacional, que no tendría ningún éxito si, a la faz del mundo, se exhibe una situación de inseguridad jurídica por la falta de respeto a la propiedad. En tales condiciones, prácticamente se están cerrando las puertas a la inversión extranjera que, justamente, hace condición "sine qua non" para su materialización, la vigencia irrestricta de principios legales que brinden adecuada seguridad jurídica a las transacciones; Las consideraciones generales señaladas, nos llevan, por tanto, a la necesidad de encarar la puntualización, en primer término, de las prescripciones constitucionales que de manera genérica rigen la materia, y en segundo lugar, la determinación de si la legislación propuesta se adecua o no a tales previsiones. 2. Los principios constitucionales. a) La Organización del Estado: Ante la consideración de una legislación específica, o de carácter puntual, la primera cuestión que debe resultar debidamente esclarecida es la que hace relación a la organización funcional del Estado; En este sentido, el Estado se organiza sobre la existencia de tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, "en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y recíproco control", como claramente lo dice la Constitución -que determina la necesidad de ajustar las respectivas competencias con miras a ganar la eficacia requerida para la consagración del bien común;

La finalidad esencial del Estado es la materialización de los grandes valores consagrados ya en el Preámbulo de la Constitución Nacional. A este fin se coordina la acción de los Poderes. Corresponde al Legislativo la formulación de la legislación general del país, es decir, concretar en normas apropiadas aquellos principios jurídicos que permitirán al Ejecutivo su materialización por vía administrativa, y al Judicial, finalmente, el control de legalidad de las acciones puestas en práctica. En la medida en que esta organización funcional, que no es rígida, se desvía de estas líneas matrices, y al margen de situaciones conflictivas que son propias del juego político, se pierde la eficacia requerida para llevar a buen destino las acciones del gobierno conformado por los tres poderes. Es por ello que, perentoriamente, nuestra Carta Magna demanda la "coordinación y recíproco control" entre ellos; b) La Reforma Agraria: Mediante la reforma agraria, la Constitución busca materializar el gran ideal de igualdad: ya sea mediante la redistribución de la propiedad inmobiliaria, ya sea mediante la generación de condiciones que materialicen la igualdad de oportunidad entre los paraguayos; Ambas expresiones de este ideal igualitario, se concretan, como muy bien lo establece el inciso 1 del artículo 115 de la Constitución, cuando se apunta a desarrollar "la pequeña y mediana propiedad rural"; Como lógico corolario de este ideal de facilitar a la mayor cantidad posible de compatriotas el acceso a la propiedad inmobiliaria, debe resaltarse que el espíritu del constituyente refleja el rechazo a la gran propiedad inmobiliaria, constituya o no latifundio; Sobre esta expresión, desde luego que se dan interpretaciones equívocas: el artículo 115 inciso 1 propone como objetivo específico de la gestión estatal, la adopción de medidas que "desalienten el latifundio" y el artículo 116 nos habla del "latifundio improductivo". La expresión "latifundio" por cierto que no es unívoca: se puede hablar de un latifundio geográfico, que es el sentido que le da el lenguaje corriente (gran extensión de tierras); pero también se habla de latifundio económico, caracterizado por la baja inversión en tecnología apropiadas lo que determina un dispendio reprobable de un valioso recurso como es la tierra y finalmente, el latifundio social, determinado por la explotación de grandes extensiones, con tecnología apropiada, pero utilizando mano de obra asalariada proclive a conformar un proletariado rural sin mayor movilidad social; Hablar de que la gran propiedad inmobiliaria constituya o no un "latifundio improductivo" siempre supone la posibilidad de incurrir en falacias de lenguajes, tautologías o situaciones similares, puesto que una gran propiedad siempre produce algo, y se carece de algún criterio que permita la calificación adecuada; De ahí que la Constitución, con un criterio razonable y pragmático, defiere al legislador la creación de un "sistema tributario que... desaliente el latifundio". Cualquier decisión que se adopte, contrariando dicho principio, corre el riesgo de apartarse del criterio de que el Poder Legislativo debe sancionar disposiciones jurídicas de carácter general, para aparecer sancionando actos legislativos que perdiendo el carácter de generalidad, propio de toda buena Ley, asuma los caracteres de un acto particular que, sin esfuerzo, puede calificarse de discriminatorio o, cuando menos, contrario al principio de igualdad o sencillamente arbitrario;

c) Criterios constitucionales para su implementación: La reforma agraria, según la Constitución (Artículo 114) "consiste en la incorporación efectiva de la población campesina al desarrollo económico y social de la Nación" y para lograrlo, aparte de las medidas tributarias a que aludimos, la Constitución, entre otras, sienta las siguientes bases: 1) La realización de estudios previos a fin de obtener "la racionalización del uso de la tierra y de las prácticas de cultivo para impedir su degradación" (Art. 115 inciso 2 de la Constitución Nacional). 2) La "programación de los asentamientos campesinos; la adjudicación de parcelas de tierra en propiedad a los beneficiarios de la reforma agraria, previendo la infraestructura necesaria para su asentamiento y arraigo, con énfasis en la vialidad, la educación y la salud" (Artículo 115, inciso 3). 3) "La defensa y preservación del ambiente" (Idem, inciso 7). 4) "La creación de centros regionales para el estudio y la tipificación agrológica de suelos para establecer los rubros agrícolas en las regiones aptas" (Idem, inciso 14). Según puede colegirse de la normativa constitucional, sin mayor esfuerzo hermenéutico, es que las acciones tendientes a implementar la reforma agraria, deben ser el resultado de racionales trabajos que permitan planificar y ejecutar acciones que conduzcan a los resultados buscados. En caso contrario, se corre el riesgo de inducir falsas expectativas en los posibles beneficiarios y lo que es más grave en determinadas situaciones generar daños ambientales irreparables y una frustración de imprevisibles consecuencias en los posibles beneficiarios. La reforma agraria no puede consistir, como claramente lo señala el texto constitucional, en el simple reparto de cualquier inmueble, sino de la asignación racional de parcelas aptas para la finalidad propuesta para consolidar el desarrollo autosostenido y no, en nombre de un igualitarismo falaz, a la condena de ilusionados compatriotas, a vegetar en la necesidad y la pobreza. 3. El caso planteado. De acuerdo a cuanto venimos expresando, la consideración del caso ocurrente debe darse a la luz de los principios constitucionales sucintamente enunciados. De tal análisis, surgen incuestionables lesiones a ese orden constitucional que, también sintéticamente se enuncian: a) Carácter particular de la proyectada legislación. Una de las cuestiones que indudablemente se presta a serio cuestionamiento es la que hace relación al carácter puntual de la proyectada legislación. Una garantía de legitimidad de la legislación, es precisamente aquella que hace relación a su carácter general. Desde el momento que la ley es igual para todos, está dicho que ella, en la medida de lo posible debe observar esta nota de generalidad que la torne inmune a toda consideración ganada de subjetividad. La proyectada Ley, en este sentido, por la razón expuesta, se resiente notoriamente de la carencia de esta garantía de legitimidad. Es un acto administrativo sancionado por el Poder Legislativo, no en carácter de legislador, precisamente, sino como representante de la comunidad política interesada en una determinada definición. Asume así ésta un carácter discriminatorio, que la inficiona de un marcado tinte político ideológico que, sin la menor duda, presta fundamentos para imputar al gobierno nacional (constituido por los tres Poderes y no por uno solo) implementar medidas que, como en este caso, afectan uno de los pilares de la organización del Estado de Derecho, cual es, la libertad económica. De hecho, no se advierte la razón por la que se debería apelar a una legislación especial y de carácter particularizado, cuando que ya existe una legislación de carácter general, como lo es la Ley Nº 662/60 de parcelación proporcional de propiedades mayores. Por lo demás, el artículo 109 de la Constitución Nacional garantiza la propiedad privada y admite solamente la expropiación por causa de utilidad pública o interés social.

La distinción entre latifundios productivos e improductivos, en los términos y con el alcance que le dan los artículos 109 y 116 de la Constitución Nacional, requiere sin duda alguna una Ley reglamentaria que actualice la Ley 854 "Estatuto Agrario", actualmente vigente y que permita garantizar a los ciudadanos y empresarios que la calificación se halle ajustada a criterios uniformes y de justifica social. El Proyecto de Ley Objetivo pretende salvar este inconveniente derogando en el artículo 12 de la actual reglamentación vigente contenida en la Ley Nº 854 "Estatuto Agrario" y en la Ley de Organización Administrativa de 1909, en todo aquello que pudiera estar en contradicción con ella. A la total imprecisión que ello significa, porque no se citan los artículos derogados, se suma la insalvable dificultad de que una Ley particular, como es la expropiatoria, no puede nunca derogar una Ley de carácter general como son la Ley 854 que establece el Estatuto Agrario y la Ley de Organización Administrativa de 1909. Al contrario, con dicha derogación, se estaría violando el principio de la igualdad ante la ley, garantizada por los artículos 46 y 47 de la Constitución Nacional y el derecho a la defensa que tiene la empresa afectada (Art. 16 de la Constitución Nacional). Ello es así, porque la derogación que hace es simultánea con la expropiación y le reglamentación que se pretende imponer. Toda Ley reglamentaria debe tener existencia previa, para garantizar a los ciudadanos nacionales y extranjeros y en especial a los inversores, que la propiedad privada es respetada por las Leyes y las autoridades nacionales y que toda calificación de los inmuebles productivos e improductivos así como la eventual expropiación, se hallan también garantizadas por Leyes, uniformes, justas y universalmente aceptadas por la buena doctrina y el derecho de los pueblos civilizados y democráticos. b) Lesión al principio de separación de poderes. La legislación proyectada incursiona de manera inusual en materias, que son de competencia propia del Poder Ejecutivo. En efecto, establecer que de una sola vez se realizará una adquisición de tierras por valor muchas veces millonario, sin ni siquiera tenerse idea de las previsiones y posibilidades presupuestarias, constituye una anticipada condena a la gestión de la administración que, al no poder cumplir con tamaña obligación cargada a las espaldas del erario público, será ubicada en la situación de no cumplir con la Ley y con ello pasible de cualquier imputación política, aún sin mediar culpa ni negligencia de su parte. Un principio de buena administración constituye, desde luego, la aplicación de los recursos disponibles en el momento oportuno y de la manera que materialice más rápidamente los efectos deseados. Es decir, pagar lo necesario, en la medida de los requerimientos prioritarios y de manera coordinada y planificada, en función a previsiones presupuestarias. En el caso que nos plantea la legislación proyectada, no existe ninguna previsión presupuestaria que ayude a materializar los propósitos perseguidos. El Poder Ejecutivo no tenía noticias ni advertencias de tal propósito y por tanto queda constituido en la necesidad de cumplir con un mandato del legislador sin los recursos apropiados a tal fin. Siendo así, cuanto hace la proyectada ley, es una intromisión inadecuada en la gestión administrativa, hecho que pese a toda la buena voluntad que pudiera exhibir la administración, no lo puede aceptar.

Desde otro punto de vista, la adquisición de una porción tan considerable de bienes inmobiliarios, de una sola vez, obligará a paralizar, innecesariamente, recursos en el pago de tal adquisición que se halla bastante alejada de los requerimientos mínimos de carácter agrológico que justifiquen su explotación agrícola en detrimento de la posibilidad de adquirir otros inmuebles, estos sí perfectamente adecuados a la explotación agrícola y lo que es más importante, que se hallan enfrentando graves problemas estos que son motivo de constante preocupación de parte del Poder Ejecutivo, pero que por la circunstancia apuntada, hallan en el proyecto de legislación, un obstáculo más. En efecto, un estudio realizado por el Departamento de Desarrollo Regional de la Organización de Estados Americanos, publicado en Washington 1975, dentro del marco de estudios de la Cuenca del Plata y conocido como Proyecto Aquidabán, que justamente se refiere a la zona en que se plantea esta expropiación determina con precisión que la casi totalidad de la fracción que se pretende expropiar está constituida por suelos que no son "susceptibles de utilización agrícola, con rendimientos potenciales relativamente elevados" (pág. XVI), ya que son de "fertilidad natural baja" (p. 54) hecho que determinaría la necesidad previa de aprovecharlos en función a una tecnología costosa, cuya utilización en el país, si bien es deseable, puede mediatizarse a través de la adquisición de otras áreas que sí exhiben esos potenciales agrícolas requeridos para su utilización inmediata. Avanzar en el proyectado aprovechamiento de esta zona tiene dos riesgos: por una parte, su utilización sin la tecnología adecuada, apareja el peligro de generar una indeseada desertificación, en un área en la que debe buscarse, más que nada, no crear daños irreversibles a su ecología. Y el otro riesgo, que no está dispuesto por ningún concepto a asumir el Poder Ejecutivo, es a condenar a un número considerable de paraguayos a vegetar en la pobreza, por el hecho de que las tierras que pudieran asignárseles resulten inapropiadas para su sustento. Como responsable de la administración del Estado, el Poder Ejecutivo, ante las consideraciones que quedan sucintamente puntualizadas, considera que diversas disposiciones del Proyecto de Ley en cuestión resultan violatorias de sus prerrogativas y demandan como se hace, una objeción a dicha proyectada legislación. c) Concretas objeciones constitucionales. El Poder Ejecutivo debe ajustar su desempeño a los mandatos de la Constitución que ha jurado observar y hacer cumplir. Desde este punto de vista, no se puede sino expresar el desconcierto y sorpresa que traduce el hecho de que, habiéndose anteriormente sancionado una ley de casi idéntico contenido, ahora el Honorable Congreso insista en la proyectada legislación que ha merecido los más serios reparos de parte de la Corte Suprema de Justicia en su Sentencia Nº 66 del 29 de marzo de 1993. Sin incurrir en la grave notoria irresponsabilidad de prohijar una legislación de antemano reconocida como inconstitucional, el Poder Ejecutivo no podría promulgar la legislación propuesta. Es por ello, que anteriormente se ha mencionado al principio constitucional de separación pero también, coordinación y recíproco control entre los poderes del Estado. En relación con estos hechos, la Corte Suprema de Justicia, en lo sustancial ya determinó, basada entre otros argumentos, en la jurisprudencia generada en otros casos, que: a) "No se discute, desde luego, la facultad del Parlamento para definir la utilidad pública y el interés social comprometido en cada caso, pero esa facultad no es, ni puede ser, ilimitada o arbitraria; debe ajustarse a las normas legales y constitucionales vigentes en la materia, respetando siempre el derecho de propiedad, la defensa en juicio y el debido proceso".

Pues bien, de la apreciación de que en la especie se carece de otro antecedente que no sea el citado fallo recaído en situación similar, puede admitirse que nos hallamos ante las mismas falencias. Esta convicción se refuerza si se analiza el texto de la Ley: i) Por una parte, el artículo 4º establece que el Instituto de Bienestar Rural procederá a la avaluación de las mejoras con participación del propietario. Si éste estuviere en desacuerdo con el monto de la avaluación, la misma será realizada judicialmente, debiendo el Juez nombrar un perito que producirá su dictamen conjuntamente con el del Instituto de Bienestar Rural, con lo que se llega a la conclusión asertiva de que la ley viola directamente el derecho a la defensa y el debido proceso legal, puesto que en caso de desacuerdo no da participación al afectado para el establecimiento del precio de las mejoras. La Ley alude literalmente solo a dos peritos; luego, la gestión judicial, según la Ley, solamente se dará con la participación del Estado (por medio del perito del I.B.R. y el designado por el Juez). Esta sola disposición ya es fundamento bastante para generar otro juicio, y con ello dilatar en esa región la adopción de medidas que progresivamente contribuyan a la reforma agraria sin las dilaciones que cualquier juicio supone. ii) Las preocupaciones señaladas se refuerzan si consideramos que por el artículo 9º, contra todos los principios y aún las leyes vigentes (como la de Organización Administrativa), se fija el monto de la indemnización al propietario en cincuenta mil guaraníes (reajustables) por cada hectárea. Al Poder Ejecutivo, le resulta sensible advertir que no aprecia, por ningún concepto, la conveniencia de establecer este precio o el que fuere, sin una apreciación objetiva sobre el terreno del valor por hectárea, ya que carece de sentido pagar por la superficie de los arroyos de la zona o distraer, aunque más no fuese mil guaraníes de los casos fondos públicos, por terrenos pedregosos y totalmente inaptos para la agricultura como muchos de los comprendidos en el perímetro delimitado por la ley. iii) En las presentes circunstancias resulta realmente desafortunado que aún no se disponga del "procedimiento para las expropiaciones a establecer por Ley", que manda el artículo 109 "in fine" de la Constitución. Pero ello no significa que la materia se encuentra sin regulación legal. En efecto, a falta de legislación específica rigen las normas establecidas en la Ley de Organización Administrativas, a las que deben adicionarse las previstas para el juicio sumario (Art. 683) del Código Procesal Civil y concordantes. Todas estas disposiciones determinan la escrupulosa observancia del principio de la defensa en juicio, que por cierto resulta omitida en la legislación proyectada, defecto éste que por sí mismo, sería determinante de un litigio en el que el Estado aparte de la pérdida de tiempo y recursos que significa, lleva lisa y llanamente la evidente posibilidad de constituirse en parte perdidosa.

b) La Corte Suprema de Justicia también ha dicho con referencia a la norma contenida en el artículo 114 de la Constitución Nacional: "Esta norma constitucional exige evidentemente la realización de estudios previos de relevamientos de suelos, de la explotación racional de las fincas y de las necesidades sociales en cada caso. Nada de eso se ha hecho en el caso que nos ocupa"... y agrega: "La doctrina moderna ha sostenido que la mera expropiación de tierras, con fines de propaganda política y populista, invocando solamente la existencia del problema social, sin acompañar otras medidas que hagan viable la reforma agraria integral y respetando las normas legales y constitucionales que aseguren la justicia del procedimiento, no conducen a ninguna solución positiva y perdurable del problema social que pretende resolver" terminando por señalar que "en el mejor de los casos se estaría obligando al Estado a pagar por unas tierras que servirían para destinarlas a la reforma agraria". c) Finalmente, la Corte Suprema de Justicia ha señalado en su decisión aludida, que la falta de un estudio sobre "la aptitud de los suelos para la agricultura que se quiere destinar" lleva a la convicción de que "la referida ley de expropiación es injusta y viola normas de rango constitucional". Si bien es cierto, que, ahora, la proyectada legislación extiende sus previsiones a la posibilidad de constituir "asentamientos rurales agrícolas, ganaderos y forestales", no es menos cierto que esta extensión conceptual no varía mayormente la carencia de estudios previos que se ha señalado como una causal de inconstitucionalidad de la Corte Suprema de Justicia y que, perentoriamente, también, lo exige el inciso 4 del artículo 115 de la Constitución Nacional. De todo cuanto se lleva expuesto, se llega a la conclusión de que la proyectada legislación se halla, indudablemente, inficionada de graves lesiones al buen orden constitucional. El Poder Ejecutivo, sin violentar conscientemente ese orden, fundado en consideraciones populistas circunstanciales, no debe promulgarla, ya que hacerlo lo constituiría, automáticamente, en la desafortunada situación de alentar el marginamiento del texto constitucional y, con ello, el incumplimiento de principios fundamentales que hacen al Estado de Derecho. 4) Consideraciones finales. Corresponde resaltar que, en un todo de acuerdo con el espíritu que alienta la normativa de la Constitución Nacional, tampoco el Poder Ejecutivo se solidariza ni es complaciente con la existencia de grandes extensiones territoriales en cabeza de una sola persona física o jurídica. Pero se propone, con estricta y escrupulosa observancia del texto constitucional y la legislación existente, llevar adelante la finalidad de redistribución de la propiedad inmobiliaria puesto que ha empeñado solemne promesa, en tal sentido, con el pueblo. Igualmente, y ante el vacío legislativo advertido, radicará oportunamente el proyecto de Ley que reglamente los procedimientos requeridos para la realización de expropiaciones con miras a la reforma agraria. Pero, entre tanto, no se puede exponer, irresponsablemente, el prestigio internacional del país, cuando se están desplegando tan intensos esfuerzos para atraer inversiones, a la nulificación de este esfuerzo por el hecho de promulgar una legislación que denota, clarísimamente, el marginamiento de principios cardinales del Estado de Derecho como son la garantía del debido proceso legal, el ejercicio del derecho a la defensa y el respeto a la propiedad y por ende a la libre iniciativa privada.

Tampoco necesitará el Poder Ejecutivo en asumir todo el costo político que incuestionablemente se desatará e implementará contra el mismo por la demagogia irresponsable, por asumir una decisión de esta naturaleza. En todo caso, corresponde enfatizar muy claramente, que ello es preferible a que sea calificado como infractor del Estado de Derecho, atrayendo el desconcepto internacional sobre el país y prohijando una legislación, que finalmente traduce por su carácter puntual, una desafortunada decisión. El Poder Ejecutivo por su parte, ha aceptado el ofrecimiento realizado por el propietario del inmueble, cuya expropiación se pretende a través del proyecto de ley objetado, ofrecimiento que responde a la iniciativa de implementar, en la mayor brevedad, la construcción y habilitación de caminos así como la colonización de tierras en la región en la que se halla ubicado dicho inmueble, pero encuadrada dentro de las dimensiones que realmente son apropiadas para subsanar las necesidades emergentes en ese sector del país y sin que represente costo alguno para el Estado la adquisición de las tierras requeridas. Por todas estas razones y, responsable, por sobre todo, de la plena vigencia de nuestras instituciones y de la transformación democrática de las estructuras del país, sin mengua de ningún principio o garantía constitucional, al Poder Ejecutivo no le resta sino optar, en medio de esta desafortunada disyuntiva en que ha sido colocado y que no ha sido buscada, por la objeción total del proyecto de Ley Nº 517/94. POR TANTO, atento a lo expuesto y las normas constitucionales invocadas, EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DEL PARAGUAY DECRETA:

Art. 1º) Objetar totalmente el Proyecto de Ley Nº 517 de fecha 6 de diciembre de 1994, por los fundamentos expresados en el Considerando del presente Decreto y, devolverlo al Honorable Congreso Nacional a los efectos previstos en el artículo 209 de la Constitución Nacional.

Art. 2º) El presente decreto será refrendado por el señor Ministro de Agricultura y Ganadería.

Art. 3º) Comuníquese, publíquese y dése al Registro Oficial.

Firmado: JUAN CARLOS WASMOSY.- Gerardo López.