Acción de Inconstitucionalidad c. Arts. 10, 82, 83, 5, 3 y 6 de la Ley Nº 2051/2003 de Contrataciones Públicas. (Ac. y Sent. Nº 939).

Asunción, setiembre 18 de 2006.

¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida?

El Dr. Altamirano dijo: 1) El Abog. E. G. C., en nombre y representación de la Municipalidad de Coronel Martínez del Departamento de Guairá, promovió acción de inconstitucionalidad contra arts. 10, 82, 83, 5, 3 y 6 de la Ley N° 2051/2003 de Contrataciones Públicas.

2) El art. 3, inc. x) dispone: «A los efectos de la presente Ley, se entenderá por:... Unidades Operativas de Contratación (UOC): Son las unidades administrativas que en cada organismo, entidad y municipalidad se encargan de ejecutar los procedimientos de planeamiento, programación, presupuesto y contratación de las materias reguladas en esta Ley». El art. 5, inc. e) dispone: «...Autoridad normativa. Créase la Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT), dependiente de la Subsecretaría de Administración Financiera del Ministerio de Hacienda, la que dictará las disposiciones administrativas para el adecuado cumplimiento de esta Ley y su reglamento, las cuales deberán publicarse para que su observancia sea obligatoria. El perfil técnico-profesional y los méritos que deberá acreditar el titular de la referida Unidad serán establecidos en el reglamento de esta Ley. Para el cabal ejercicio de sus atribuciones, la unidad Central Normativa y Técnica (UCNT), tendrá las siguientes atribuciones:... e) realizar revisiones técnico-normativas en las materias a que se refieren los incs. a) y b) de este artículo, así como requerir, en el ámbito de su competencia, a la Auditoría General que corresponda, la realización de las investigaciones que, fundada y motivadamente, se estimen pertinentes, para verificar el adecuado cumplimiento de las disposiciones de esta Ley;...». El art. 6 dispone: «Unidades Operativas de Contratación. En mérito a su ubicación geográfica y el volumen e importancia de sus contrataciones, los organismos, entidades o municipalidades, podrán constituir en una misma entidad más de una Unidad Operativa de Contratación (UOC), atendiendo a criterios de simplificación administrativa, desconcentración de funciones y racionalidad en el manejo del gasto público. Estas unidades mantendrán una relación funcional y técnica con la Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT)». El art. 10 dispone: Nulidad de los actos, contratos y convenios. Los actos, contratos y convenios que los organismos, las entidades y las municipalidades realicen o celebren en contravención a lo dispuesto por esta Ley y su reglamento, serán nulos, previa determinación de la autoridad competente». El art. 82, última parte dispone: «Investigaciones de oficio. Sin perjuicio de las protestas a que alude el art. 81, la Auditoría General que corresponda podrá, de oficio o a pedido de parte, realizar las investigaciones que resulten pertinentes, a fin de verificar que los actos de cualquier procedimiento de contratación se ajustan a las disposiciones de esta Ley. Cuando se realice a pedido de parte, la Auditoría General tendrá un plazo que no excederá de quince días calendario, contados a partir de la fecha en que tenga conocimiento del acto irregular, para iniciar la investigación. Deberá emitir la resolución correspondiente dentro de los treinta días hábiles siguientes. La Auditoría General que corresponda podrá requerir información a las Unidades Operativas, quienes deberán remitirla dentro de los diez días calendarios siguientes a la recepción del requerimiento respectivo. Una vez admitida la protesta o iniciadas las investigaciones, la Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT) o, en su caso, la Auditoría General que corresponda, deberá ponerla en conocimiento de terceros que pudieran resultar perjudicados, para que dentro del término a que alude el párrafo anterior manifiesten lo que a su interés convenga. Transcurrido dicho plazo sin que el tercero haga manifestación alguna, se tendrá por precluído su derecho.

Durante la investigación de los hechos a que se refiere este artículo, la Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT) o la Auditoría General que corresponda, podrán suspender el procedimiento de contratación, conforme a sus respectivas competencias, cuando: a) existan indicios serios de actos contrarios a las disposiciones de esta Ley o a las que de ella deriven, o bien, que de continuarse con el procedimiento de contratación pudieran producirse daños o perjuicios a la convocante de que se trate; y, b) con la suspensión no se cause perjuicio al interés social y no se contravengan disposiciones de orden público. La Unidad Operativa de Contratación (UOC) deberá informar dentro de los tres días hábiles siguientes de ser notificada de la posible suspensión, la justificación del caso, y su parecer de que con la misma no se causa perjuicio al interés social o bien, se contravienen disposiciones de orden público, para que la Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT) o la Auditoría General que corresponda resuelvan lo que proceda en términos de su competencia. Cuando sea el promotor de la protesta quien solicite la suspensión, éste deberá garantizar los daños y perjuicios que pudiera ocasionar, mediante caución por el monto que fije la Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT), de conformidad con los lineamientos que al efecto ella expida; sin embargo, el tercero perjudicado podrá dar contra caución, equivalente a la que corresponda a la caución, en cuyo caso quedará sin efecto la suspensión». Por último, el art. 83, inc. b) dispone: «Efectos de la resolución de protesta. La Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT) emitirá su resolución en un plazo de diez días hábiles. En caso de que la unidad Central Normativa y Técnica (UCNT) no emita la resolución en el plazo establecido, se reputará denegada la misma. En su caso la resolución tendrá por consecuencia:... b) la nulidad total del procedimiento; o...».

3) Opino que la acción de inconstitucionalidad debe ser rechazada.

4) Es inadmisible que «so pretexto» de la autonomía y autarquía de la que gozan los municipios, estos se constituyan «Estados dentro del Estado». El Control fiscal, denominación convencionalmente aceptada para designar la actividad del Estado en cuanto se relaciona con el patrimonio de la colectividad o hacienda pública, deriva del poder de control del Poder Ejecutivo, por la razón de que conforme al art. 238 de la CN corresponde a éste dirigir la administración general del país. Al respecto expresa el Dr. Villagra Maffiodo: «...por más completa que sea la descentralización, nunca podrá decirse de ella que ha llegado a constituir un nuevo Estado, por que siendo hechura de la Ley esta misma Ley la puede suprimir... Y bajo su aspecto jurídico... se impone tener presente el precepto constitucional que encarga al Presidente de la República la administración general del país... estas atribuciones del poder central pueden ser reglamentadas por Ley, de modo que dejen cierto margen de independencia a las entidades descentralizadas. Pero sería inconstitucional la Ley que las eliminara totalmente...» (Vide: Villagra Maffiodo, Salvador «Principios de Derecho Administrativo», Editorial El Foro. Asunción. 1981, p. 146).

4.3) El control externo comprende la vigilancia, inspección y fiscalización ejercida por los órganos competentes sobre las operaciones de las entidades sometidas a su control. Tales actividades deben realizarse con la finalidad de determinar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales, reglamentarias o demás normas aplicables a sus operaciones, así como para determinar también el grado de observancia de las políticas prescriptas en relación con el patrimonio y la salvaguarda de los recursos de tales entidades. En conclusión, conforme a los breves fundamentos que anteceden, considero que los artículos impugnados no contravienen disposiciones constitucionales, sino que por el contrario amparan los principios de: economía, igualdad y competencia, transparencia y publicidad, simplificación y modernización administrativa; y desconcentración de funciones.

Por tanto, como ya lo adelantara, voto por rechazar la presente acción de inconstitucionalidad promovida. Es mi voto.

El Dr. Fretes manifestó: El Abog. E. G. C., en nombre y representación de la Municipalidad de Coronel Martínez, Departamento del Guairá, promovió acción de inconstitucionalidad contra los arts. 10, 82 última parte, 83, inc. b), 5, inc. e), 3, inc. x) y 6 de la Ley N° 2051/03 «De Contrataciones Públicas». Argumentó que la legislación atacada «Transgrede, pues el art. 166 de la CN, que garantiza a los municipios autonomía política, administrativa y normativa, limitando considerablemente el derecho que tienen de organizar sus propias administraciones, conforme a sus necesidades y posibilidades económicas».

Es preciso señalar que anticipadamente voto por la negativa de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad instaurada.

Así, el art. 256 de la CN, que se encuentra en el Capítulo IV Del Ordenamiento Territorial de la República, en la Sección I de las Disposiciones Generales dispone: «De la estructura política y la administrativa. A los efectos de la estructuración política y administrativa del Estado, el territorio nacional se divide en departamentos, municipios y distritos, los cuales, dentro de los límites de esta Constitución y de las leyes, gozan de autonomía política, administrativa y normativa para la gestión de sus intereses, y de autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos».

Y es al Poder Judicial al que le corresponde ejercer el control de constitucionalidad de los actos normativos. Y es aquí en donde no nos encontramos, con visos de inconstitucionalidad, porque a través de la normativa dictada por el Congreso, no se le sustituye a la Municipalidad en su poder de decisión sobre la necesidad o no de llamar a concurso para la compra de algún bien o servicio. Las municipalidades y los gobiernos departamentales, van a seguir siendo autónomos, es decir, no van a perder sus facultades de dictar sus propias normativas, bajo las formas de ordenanzas o resoluciones, de establecer su propio presupuesto, de realizar los llamados a licitación, de seleccionar a la mejor oferta y en su caso, dictar la resolución de adjudicación y contratar.

A este respecto cabe señalar que de la disposición constitucional transcripta en los primeros párrafos, es decir el art. 156, surge que la autonomía tanto departamental como municipal, se debe ceñir, o dicho en otros términos, debe estar de acuerdo con la Constitución y con la Ley. Al no obrar de esta manera se estaría infringiendo además el orden de prelación establecido en el propio art. 137 también de la Constitución.

A mayor abundamiento, tanto los gobiernos departamentales como municipales están sujetos a la intervención por el Ejecutivo, previo acuerdo de la Cámara de Diputados, por grave irregularidad en la ejecución del presupuesto o en la administración de sus bienes, previo dictamen de la Contraloría General de la República. Es decir, por la Ley cuestionada no se ataca la autonomía, ni tampoco se sustituye a los órganos constitucionales encargados del control de las cuentas, como sería la Contraloría General, sino que se colabora con los gobiernos departamentales y municipales a obtener un régimen más transparente, facilitando además, la igualdad de acceso a la contratación con el Estado, para todos los particulares. Es ese el fin de la norma, el que no se contrapone a lo dispuesto en el art. 166 de la Constitución.

El Dr. Núñez Rodríguez manifestó: Adherirse al voto del Dr. Fretes por los mismos fundamentos.

Por los méritos del acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional; Resuelve: No hacer lugar, a la presente acción de inconstitucionalidad promovida por el Abog. E. G. C., en nombre y representación de la Municipalidad de Coronel Martínez, Departamento del Guairá, contra los arts. 10, 82 última parte, 83, inc. b), 5, inc. e), 3, inc. x) y 6 de la Ley N° 2051/2003 «De Contrataciones Públicas». Anotar, registrar y notificar.- José V. Altamirano Aquino.- Antonio Fretes.- Víctor Núñez Rodríguez.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-