RESOLUCION 7/2022 - ACTA 17

Visto: los artículos 6º y 7º inciso e) de la Ley N° 489/95 “Orgánica del Banco Central del Paraguay” este último modificado y ampliado por la Ley N° 6104/18; el memorando GUJ.DAJ. N° 43/2022 de la Unidad Jurídica de fecha 23 de marzo de 2022; la providencia de la Presidencia de fecha 29 de marzo de 2022; y, Considerando: que, el artículo 6º de la Ley N° 489/95 “Orgánica del BCP” establece el deber del secreto, en los siguientes términos: “Las informaciones, los datos y documentos de terceros que obren en poder del Banco Central del Paraguay, en virtud de sus funciones, son de carácter reservado, salvo que la ley disponga lo contrario. Cualquier persona que desempeñe o haya desempeñado funciones en el Banco Central del Paraguay y tenga o haya tenido conocimiento de informaciones, de datos y documentos de terceros, de carácter reservado, está obligada a guardar el secreto de tales informaciones. El incumplimiento de esta obligación determinará las responsabilidades penales y demás previstas por las Leyes. Estas personas no podrán prestar declaración, ni testimonio, ni publicar, comunicar o exhibir informaciones, datos o documentos de terceros, aun después de haber cesado en el servicio al Banco Central del Paraguay, salvo expreso mandato de la Ley”. El término “terceros” –adjetivo que el Diccionario de la Real Academia Española define como “Dicho de una persona o de una cosa: Distinta de las que intervienen en un asunto. Apl. a pers., u. t. c. s. m. Seguro a terceros– empleado en el texto del artículo trascripto, debe ser entendido en el contexto de los párrafos que conforman el art. 6º de la Carta Orgánica del BCP, como todo aquel, sea persona física o jurídica, distinto o ajeno al propio BCP o sus funcionarios (por ejemplo, los datos y documentos referentes a sujetos supervisados en general y sus clientes, de sus proveedores y de cualquier otra persona con que se relacionen los supervisados, proveedores de información al BCP para la elaboración de estadísticas macroeconómicas, etc.), quienes son los que acceden, por virtud de las funciones que le son encomendadas a información, datos y documentos ajenos, es decir, cuya titularidad reside en otras personas físicas y jurídicas distintas y con los cuales el BCP o sus funcionarios interactúan para el cumplimiento de sus obligaciones y atribuciones legalmente establecidas, y únicamente por virtud de una disposición de rango legal, que disponga lo contrario, dicha prohibición de divulgación puede ser obviada. Esta extensión del término “terceros” señalado en el artículo 6º de la Carta Orgánica, en cuanto a que el mismo envuelve y comprende a los datos y documentos de los sujetos supervisados que obren en poder del BCP en virtud de sus funciones, es coherente con la excepción contenida en el artículo 7º, inciso d) de la Carta Orgánica del BCP (en su versión modificada por la Ley N° 6104/18), donde se señala que quedan exceptuadas de la prohibición establecida en el art. 6º, “Las informaciones referentes a entidades de crédito que se hayan declarado, o que hayan sido declaradas judicialmente, en estado de insolvencia”. Es decir, solo respecto de las entidades declaradas judicialmente en insolvencia se puede sostener la no vigencia del secreto bancario estipulado en el artículo 6º de la Carta Orgánica del BCP (informaciones de las entidades financieras, no de sus clientes). Ahora bien, dicha protección del deber de secreto no es general ni absoluta, puesto que no comprende a “informaciones, los datos y documentos de terceros que obren en poder del Banco Central del Paraguay, en virtud de sus funciones” en caso de que una norma de rango legal disponga lo contrario, es decir, si una ley prescribe la obligación de proveer dicha información a persona determinada o bien establece el deber de publicarla en forma general o agregada.

Ejemplos de ello son, la obligación consagrada para la publicación de sanciones impuestas a sujetos supervisados por el BCP en la propia Carta Orgánica de la banca matriz, entre las atribuciones y deberes del Directorio (artículo 19, núm. 32 de la Ley N° 489/95, modificada por la Ley N° 6104/18), que reza: “establecer un registro público de sanciones aplicadas por el Banco Central del Paraguay, la Superintendencia de Bancos y la Superintendencia de Seguros”; el deber de publicación de las entidades financieras con respecto a sus estados contables e índices patrimoniales, en los términos de los artículos. 105 y 106 de la Ley 861/96, etc.; y, las obligaciones de transparencia activa establecidas en la Ley N° 5189/14 “Que establece la obligatoriedad de la provisión de informaciones en el uso de los recursos públicos sobre remuneraciones y otras retribuciones asignadas al servidor público de la República del Paraguay” y 5282/14 “De libre acceso ciudadano a la información pública y transparencia gubernamental”. En esa tónica, la norma precedentemente citada debe ser analizada necesariamente a la luz de lo establecido en el art. 7º del mismo cuerpo legal (modificado por la Ley N° 6104/18), ya que ambos artículos forman parte del binomio normativo que regula principalmente la materia, pues se complementa y precisa la regla jurídica aplicable al secreto bancario del BCP, al indicarse las excepciones a la regla general de prohibición contenida en el artículo 6º: “Art. 7°.- Excepciones al Secreto. Además de las excepciones previstas en leyes especiales, se exceptúan de la prohibición establecida en el artículo anterior: a) Las estadísticas y otras informaciones que publique el Banco Central del Paraguay en ejercicio de sus funciones; b) Los informes que requiera la autoridad judicial competente en virtud de resolución firme dictada en juicio, en el que el afectado sea parte. Deberán adoptarse las medidas pertinentes que garanticen la reserva; c) Las informaciones que requiera la Contraloría General de la República en ejercicio de sus atribuciones; d) Las informaciones referentes a entidades de crédito que se hayan declarado, o que hayan sido declaradas judicialmente, en estado de insolvencia; e) Las informaciones solicitadas por las Cámaras del Congreso y las comisiones conjuntas de investigación, conforme a lo establecido en los Artículos 192 y 195 de la Constitución Nacional, respectivamente. En estos casos, el Banco Central del Paraguay testará la información de terceros contenidos en los informes solicitados; f) Otras informaciones, datos y documentos que, en virtud de las leyes, sean de carácter público; El deber de secreto y las responsabilidades derivadas de su incumplimiento se transmiten y extienden a las instituciones y personas exceptuadas en los incisos anteriores, así como a todos los sujetos destinatarios de la información resguardada por el deber de secreto” (Énfasis incorporado). Es decir, la regla general que consagra el deber de secreto del BCP no se aplica en caso que una ley prescriba la obligación de proveer dicha información a persona determinada, o bien en caso que establezca el deber de publicar la misma en forma general, quedando solo en dichos casos levantado el velo del secreto bancario del BCP, ya que se aplicaría así alguna de las causales establecidas taxativamente en la ley.

En este estadio, cabe precisar el alcance contextual y más limitado que tiene el término “terceros” –a diferencia del empleado en el artículo 6º de la Carta Orgánica del BCP ya antes analizado– utilizado específicamente en el inciso e), del artículo 7º de la Ley N° 489/95 “Orgánica del BCP”, nueva redacción según Ley N° 6.104/18, donde se indica que: “e) Las informaciones solicitadas por las Cámaras del Congreso y las comisiones conjuntas de investigación, conforme a lo establecido en los Artículos 192 y 195 de la Constitución Nacional, respectivamente. En estos casos, el Banco Central del Paraguay testará la información de terceros contenidos en los informes solicitados...”. (Resaltado agregado), en razón que dicho término se inserta en una norma que contempla una excepción al deber de secreto establecido en el art. 6º de la Carta Orgánica del BCP, y no podría tener la misma amplitud (es decir, entenderse como referido tanto a los sujetos supervisados como a sus clientes y proveedores), ya que con dicha interpretación del término “terceros” la excepción consagrada en el art. 7º, inc. e) de la Carta Orgánica del BCP, quedaría vacía de contenido excepcionante (habilitante para acceso a información reservada). Es decir, resultaría en una interpretación absurda del término “terceros” al privarle de efecto jurídico a la norma de excepción al secreto bancario del BCP dispuesta para cuando se solicite información por parte de las Cámaras del Congreso y las comisiones conjuntas de investigación, ya que, en la práctica, el resultado sería testar toda la información contenida en los informes que se requieran, tanto de los sujetos supervisados como de sus clientes y proveedores. Por lo expuesto, toda información contenida en los documentos e informes a ser remitidos al Congreso Nacional y que verse sobre personas (físicas o jurídicas) distintas al BCP, sus dependencias o bien distinta a los sujetos supervisados por la banca matriz, debe ser testada de los documentos que los contengan, so pena de incumplimiento del deber del secreto de obligada observancia para la banca central y sus funcionarios. La reserva que se consagrada en el artículo 7º, inciso e) de la Carta Orgánica, con respecto a las informaciones solicitadas por las Cámaras del Congreso y las comisiones conjuntas de investigación, es plenamente compatible y coherente con lo establecido en los artículos 192 y 195 de la Constitución Nacional. Esta última norma prescribe lo siguiente: “Artículo 195: De las comisiones de investigación. Ambas Cámaras del Congreso podrán construir comisiones conjuntas de investigación sobre cualquier asunto de interés público, así como sobre la conducta de sus miembros. Los directores y administradores de los entes autónomos, autárquicos y descentralizados, los de las entidades que administren fondos del Estado, los de las empresas de participación estatal mayoritaria, los funcionarios públicos y los particulares están obligados a comparecer ante las dos Cámaras y suministrarles la información y las documentaciones que se les requiera. La ley establecerá las sanciones por el incumplimiento de esta obligación. El Presidente de la República, el Vicepresidente, los ministros del Poder Ejecutivo y los magistrados judiciales, en materia jurisdiccional, no podrán ser investigados. La actividad de las comisiones investigadoras no afectará las atribuciones privativas del Poder Judicial, ni lesionará los derechos y garantías consagrados por esta constitución, sus conclusiones no serán vinculantes para los tribunales ni menoscabarán las resoluciones judiciales, sin perjuicio del resultado de la investigación, que podrá ser comunicado a la justicia ordinaria. Los jueces ordenarán, conforme a derecho, las diligencias y pruebas que se les requiera, a los efectos de la investigación”. (Énfasis añadido).

En el caso del ámbito financiero-privado, la ley de bancos y otras entidades financieras y la ley de entidades cambiarias, al referirse al secreto, lo que pretenden señalar es la imposibilidad de facilitar a otras personas ajenas a la relación (entidad - cliente) datos sobre los clientes y sus operaciones (existencia de cuentas, datos de 1as mismas, saldos, operaciones realizadas, productos contratados, etc.). Por ello, salvo en los casos de excepción establecidos en la misma ley, pueden las entidades compartir estas informaciones únicamente cuando los clientes así lo autorizan expresamente, caso por caso, en razón que éstos son los titulares de la información en resguardo por parte de la entidad o en los casos habilitados taxativamente por la ley. Por consiguiente, podemos indicar que el secreto bancario o sobre operaciones es un derecho inherente de los consumidores y usuarios del sistema financiero al ser los titulares de la información cuya protección se establece por ley. Además, el deber de secreto que pesa sobre los bancos y demás entidades financieras nace de la confianza que depositan los clientes en dichas instituciones, en las cuales descansan el depósito de sus ahorros, operaciones de pagos, cambios de divisas, transferencias, giros y otras de naturaleza financiera, que realizan a través de dichas entidades y es esta confianza la que constituye uno de los basamentos de la estabilidad del sistema financiero. Así, la perforación de la confianza que los clientes han depositado en el sistema financiero para el resguardo de su información personal puede traer aparejada graves consecuencias para la propia estabilidad del sistema financiero en su conjunto, a raíz de la incertidumbre y desconfianza que generará en los clientes de las entidades del sistema financiero la relajación del deber de protección de sus datos personales. Igualmente, los órganos y entidades estatales están compelidos a actuar en cumplimiento de los deberes que les son impuestos por sus respectivas leyes de creación o cartas orgánicas, y están constreñidos por el derecho administrativo que les rige, vale decir, que no pueden hacer aquello que no les está concretamente atribuido o permitido (principio de legalidad), por lo tanto, la divulgación de información que no se encuentre autorizada por el ordenamiento jurídico constituiría una actuación contra legem del BCP y sus funcionarios, que, por el contrario, están compelidos al cumplimiento irrestricto de dichos artículos de la Carta Orgánica del BCP y demás normas de orden público que rigen su actuar. Cabe recordar aquí que los funcionarios públicos son responsables directamente, y subsidiariamente el Estado Paraguayo, en caso de revelar datos protegidos expresamente por el secreto bancario, conforme con la Ley Orgánica del BCP que, en su Artículo 6º, dispone que “El incumplimiento de esta obligación determinará las responsabilidades penales y demás previstas por las Leyes. Estas personas no podrán prestar declaración, ni testimonio, ni publicar, comunicar o exhibir informaciones, datos o documentos de terceros, aun después de haber cesado en el servicio al Banco Central del Paraguay, salvo expreso mandato de la Ley”. A raíz de los argumentos jurídicos expuestos, consideramos que resulta necesario delimitar el alcance del término “terceros” empleado en el artículo 6º de la Ley N° 489/95 “Orgánica del BCP”, como en el inciso e) del artículo 7º de la Ley N° 489/95 “Orgánica del BCP” modificado y ampliado por la Ley N° 6104/18, a ser utilizado por el BCP y sus dependientes, de manera a precisar el contenido y alcance del deber de secreto y de las excepciones al mismo, contemplados en la Carta Orgánica del BCP.

Que, la potestad reglamentaria del BCP se encuentra contemplada en la Ley N° 489/95 “Orgánica del BCP”, ampliada por el artículo 1° de la Ley N° 6104/18, que en su artículo 5º indica que: “El Banco Central del Paraguay dictará las normas reglamentarias de su competencia...”, y, además, entre las atribuciones y deberes del Directorio del BCP, artículo 19, se establece: “Atribuciones y Deberes del Directorio. Son atribuciones y deberes del Directorio: (...) 4) Ejercer la potestad reglamentaria del Banco Central del Paraguay, dictando las normas adecuadas a este fin y adoptar las medidas de control que sean necesarias; (...) 34) Resolver cualquier otro asunto vinculado con la gestión del Banco Central del Paraguay, dentro de sus atribuciones legales”. Igualmente, la Carta Orgánica en su artículo 27 sobre el personal del BCP, señala que “El Directorio del Banco Central del Paraguay dictará los reglamentos que regulan la administración del Banco y los manuales de organización y funciones y los interpretará, sin perjuicio de delegar las citadas facultades en otros funcionarios de la institución”. Que, de la norma arriba expuesta surge claramente la potestad del Directorio del Banco Central del Paraguay de establecer, reglamentariamente, el alcance del término “terceros” empleado en el artículo 6º de la Ley N° 489/95 “Orgánica del BCP”, como en el inciso e) del artículo 7º de la Ley N° 489/95 “Orgánica del BCP”, modificada y ampliada por la Ley N° 6104/18, a ser utilizada por el BCP y sus dependientes; para precisar el contenido y alcance del deber de secreto y de las excepciones al mismo, contemplados en la Carta Orgánica del BCP. Así, entendemos que la delimitación que será establecida por el Directorio del BCP en la presente Resolución, a ser aplicada por los funcionarios de esta Institución, significaría mitigar el riesgo que existan interpretaciones disímiles del término “terceros” contenido en los artículos aludidos de la Carta Orgánica del BCP. Ello constituye, además, una medida tendiente a evitar que cualquier persona que desempeñe o haya desempeñado funciones en el BCP y que a raíz de ello tenga o haya tenido conocimiento de informaciones, de datos y documentos de “terceros”, de carácter reservado –por tanto, con obligación de guardar el secreto de tales informaciones– a incurrir en una violación del deber de reserva a causa de una aplicación errónea del significado de “terceros”, es decir, del real contenido y alcance del deber de secreto. Cabe recordar que el incumplimiento de dicha obligación de reserva acarrea las responsabilidades previstas en las leyes (de naturaleza penal, administrativa y demás previstas por las leyes), como lo dispone el artículo 6º de 1a Ley N° 489/95 “Orgánica del BCP”. Por tanto, en uso de sus atribuciones, EL DIRECTORIO DEL BANCO CENTRAL DEL PARAGUAY Resuelve:

1°) Delimitar el alcance del término “terceros”, empleado por la Ley N° 489/95 “Orgánica del Banco Central del Paraguay” en sus artículos 6º y 7º inciso e) modificado y ampliado por la Ley N° 6104/18” a ser aplicado por los funcionarios del Banco Central del Paraguay, en los siguientes términos:

a) El término “terceros”, empleado en el contexto de los párrafos que conforman el artículo 6º de la Ley N° 489/95 “Orgánica del Banco Central del Paraguay”, debe ser entendido como todo aquel, sea persona física o jurídica, distinto o ajeno al propio Banco Central Paraguay o a sus funcionarios. Es decir, que el mismo envuelve y comprende tanto a los sujetos supervisados por el Banco Central del Paraguay como a los clientes, proveedores y otras personas que se relacionen con los sujetos supervisados.

El término “terceros”, empleado en el contexto del inciso e) del artículo 7º de la Ley N° 489/95 “Orgánica del Banco Central del Paraguay” modificado y ampliado por la Ley N° 6104/18”, debe ser entendido como todo aquel, sea persona física o jurídica, distinto o ajeno a los sujetos supervisados. Es decir, que el mismo envuelve y comprende a los clientes, proveedores y otras personas que se relacionen con los sujetos supervisados, excluyendo a estos últimos.

2º) Comunicar a quienes corresponda, publicar y archivar.